為家庭賦權增能：我國兒童家庭照護面臨的挑戰與政策支持體系的構建

羅佳 邵小佩

關鍵詞：兒童家庭照護 兒童照護政策 家庭友好 家庭賦權增能

根據2013 年生育政策調整以來的調查數據，即便是全面二孩政策的實施，中國育齡婦女的總和生育率也沒有實現穩定在更替水平附近的目標。[1] 第七次全國人口普查結果顯示，2020 年總和生育率為1.3，達到極低生育率水平。[2] 低生育率問題是我國目前及未來一段時間面臨的突出問題，當前社會、人口與家庭結構變遷不斷帶來新的兒童照護需求，兒童照護資源缺乏是生育率低的主要原因之一。《中華人民共和國家庭教育促進法》明確規定：“父母或者其他監護人應當樹立家庭是第一個課堂、家長是第一任老師的責任意識，承擔對未成年人實施家庭教育的主體責任。”[3] 家庭承擔起照護兒童的主體責任需要有一定的能力和資源，國家應構建家庭友好的兒童照護政策支持體系，為家庭賦權增能，從而保障兒童和家庭的共同發展。

一、當前我國兒童家庭照護面臨的挑戰

現代化在不斷地解構和重構現代家庭體系，社會變遷在給家庭帶來更多可能性與選擇機會的同時，也在不斷弱化傳統家庭的照護功能與職責。當前我國兒童家庭照護面臨兒童養育成本不斷增加、家庭教育科學化需求不斷提高、兒童養育和工作難以平衡、家庭內部性別平等突出議題以及婚姻和家庭的穩定性下降等挑戰。

（一）家庭中兒童養育成本不斷加大

國外學者Bradbury 認為兒童養育成本是用于撫養孩子的資源，即父母在孩子身上投入的時間和金錢。[4] 隨著社會經濟的不斷發展，家庭中兒童養育成本不斷加大。一方面，現代化、城鎮化使農村家庭規模、結構和功能等發生變化，與傳統社會相比，農村家庭的育兒觀念也在發生改變，農村家庭在養育兒童上需花費更多的時間和精力。另一方面，當前我國城市雙薪家庭越來越普遍，父母工作壓力的增大使得家庭對托幼的需求不斷增加，但是目前托幼機制還不夠完善，托幼資源供不應求。無法預期的時間成本及其機會成本也會影響父母的生育意愿和決策。[5] 對孩子進行優質培養是大勢所趨，家庭孩子數量的減少以及優育觀念的普及使父母對子女的期望上升，家長為孩子花費的時間和精力越來越多。為了不讓自己的孩子輸在起跑線上，家長總是希望給孩子營造更好的環境，提供更優質的教育。時間不斷提前的早期教育以及各式各樣的特長班背后不菲的費用給很多工薪家庭帶來沉重的經濟負擔。隨著兒童福利保障制度的建立，兒童養育成本由國家、社會和家庭共同承擔，但家庭依然是兒童養育成本的主要承擔者。社會供給福利不足是導致家庭中兒童養育成本過高的重要原因，當前社會對家庭養育成本的福利補償不足，政府提供的育兒補貼沒有達到兒童養育的社會化，家庭中不斷增加的養育成本也降低了人們的生育意愿。

（二）家庭教育科學化需求不斷提高

隨著社會的發展，家庭教育逐漸成為各國教育改革與發展關心的重點問題，社會對兒童教育重視的環境氛圍讓不少家長對家庭教育科學化的需求不斷提高，不少家長主動通過一些學習平臺學習家庭教育知識、提升家庭教育能力。科學化的家庭教育需要家長學習包括教育學、心理學、醫學和社會學等多學科的知識和技能，家長對家庭教育價值的重視以及自身育兒知識技能匱乏的現實促使家長迫切需要科學的家庭教育指導。新冠肺炎疫情期間，上海家長學校在線課堂的十幾次課程，收看學習總人數超過百萬人次，從側面反映了家庭教育科學指導需求的旺盛。[6]但目前我國的家長教育還處于發展階段，社會提供的家庭教育指導不足，社區家庭教育指導服務不完善，家長獲取家庭教育知識有很大的局限性，家長的科學化家庭教育需求并未得到很好滿足。

（三）兒童養育和工作難以平衡

就業是家庭收入的基本來源，它與家庭的穩定性及家庭照護功能密切相關。大多數年輕的育齡父母處在為生計而忙碌的階段，在工作和孩子之間做選擇常常使他們備受煎熬。一個人的時間和精力是有限的，在一方面投入的時間和精力多了，在另一方面投入的時間和精力必然會減少。勞動者工作強度的增大及其就業市場的競爭壓力使很多父母在兒童養育方面心有余而力不足。滯后的托幼服務影響父母的職業發展甚至導致個別父母不得不中斷職業生涯。社會中存在少數全職父母，選擇成為全職父母不僅需要一定的經濟基礎，還需要父母一方完全放棄自己的工作。工作與家庭如何平衡是父母做生育決策時會考慮的重要問題，也是父母在養育孩子的過程中要學習的必修課。目前，母親的產假和父親的陪產假是父母擁有時長最長的育兒假，產假和陪產假得到了國家法律的保護，而之后父母陪伴孩子的時間主要靠自己協調。工作壓力使父母與孩子的親子互動時間和質量難以保證，這是導致家庭穩定性下降及家庭照護功能弱化的重要原因。

（四）家庭內部性別平等議題突出

隨著婦女解放運動的推動以及女性自我意識的崛起，女性成了就業市場不可或缺的力量。不可否認，世界各國都在為推動男女平等共同努力，促進公共領域的兩性平等是大勢所趨，但我國家庭私域的不平等現象仍然存在。性別平等與兒童照護責任緊密聯系，受我國傳統文化觀念的影響，社會的性別分工傾向于將照護責任歸于婦女，就業婦女在家庭中被期待扮演照護者角色，當照護者角色與職業角色面臨沖突時，家庭往往要求女性而非男性犧牲其職業。家庭內部廣泛存在的性別不平等現象并未相稱于現代社會雙生涯家庭的變遷與需求。[7] 社會為女性工作權益及其生育權益提供切實的保障力度還有待進一步加強，照護兒童并不只是女性應盡的責任，社會對女性照護角色的期待與強化導致兩性在家庭私領域中很難達到真正的平等。

（五）婚姻和家庭的穩定性下降

在現代社會，人們可以自由締結和取締婚姻，婚姻受到社會強制力的約束較小。新中國成立之后，人們的精神得到了極大解放，戀愛和婚姻更加自由，社會對離婚的污名化大大減弱。但極端個人主義和享樂主義盛行導致婚姻倫理道德感減弱，由此帶來的家庭破裂現象增多，家庭的穩定性遭到前所未有的挑戰。除此之外，現代社會中越來越多的女性進入就業市場，經濟獨立使女性在婚姻中擁有更加平等的地位，女性意識的崛起增加了女性在婚姻中的自主權。個人主義和女性意識都是社會發展的產物，它們符合社會的要求，也體現了社會的進步性，卻使家庭的結構和功能、家庭關系發生了深刻變化，從而影響了婚姻和家庭的穩定性。家庭環境的變化對兒童發展有很大影響，不穩定的婚姻和家庭使兒童家庭照護面臨著更大的挑戰。

二、我國現有兒童照護政策的價值及其不足

盡管家庭是兒童照護活動的主要承擔者，但兒童照護政策對兒童家庭照護具有重要意義。兒童照護政策是政府為滿足兒童家庭照護對時間、服務和資金支持三種需求所采取的舉措。[8] 我國現有的兒童照護政策主要有公共托幼服務、親職假以及經濟支持政策，這些政策為兒童家庭照護提供了重要價值，并有待進一步完善。

（一）公共托幼服務政策

公共托幼服務的規模和質量影響著兒童家庭照護的觀念和方式，公共托幼服務的普及與普惠能夠幫助家庭減輕照護兒童的負擔，有利于促進父母和兒童的共同發展。一方面，公共托幼服務能夠緩解父母，尤其是母親在就業和照護兒童之間的沖突，大力發展公共托幼服務有助于推動女性就業，對促進女性發展有著積極影響。除此之外，公共托幼服務還具有指導家庭養育的作用，能夠在一定程度上影響家庭的教養觀念、提高家庭的養育能力。另一方面，嬰幼兒時期是個體認識、語言、情感和社會性發展的關鍵時期，專業的托幼服務工作者為兒童提供更加科學的教育和保育，能夠有效促進兒童的健康發展，有利于為兒童的終身發展奠定良好的基礎。

隨著人口政策的逐步放開，社會對公共托幼服務的需求日益增加。2010 年，國務院頒發《關于當前發展學前教育的若干意見》之后，托幼服務再次向公共服務轉變。目前，我國的公共托幼服務體系仍處于發展階段，公共托幼服務供給總量不足，2021 年調查結果顯示，我國0 ～ 3 歲嬰幼兒人口數量超過4 200 萬，其中1/3 的嬰幼兒家庭存在較為強烈的托育需求。[9] 隨著人口政策的調整，預計我國未來幾年的家庭托幼服務需求將持續增加。而當前的托幼服務供給存在嚴重的結構性矛盾，主要表現在三個方面：一是“重教育、輕托育”的托幼服務供給矛盾，托幼服務的相關政策表現出明顯的重學前教育傾向，導致0 ～ 3 歲嬰幼兒照料服務發展嚴重滯后。[10] 二是公辦與民辦托幼服務發展矛盾，當前的公辦托幼機構數量不足，發展嚴重滯后，營利性質的民辦托幼機構缺少嚴格的市場監管，其托幼服務質量難以得到保證并且存在收費亂象。三是不同地區以及城鄉的公共托幼服務發展不平衡，社會階層、城鄉區域之間的差距造成了公共托幼服務存在不平等現象，尤其是農村公辦托幼機構的供給不足，導致農村養育兒童家庭的現實需求難以滿足。

（二）親職假政策

父母的陪伴是對孩子最好的愛，合理的親職假不僅有利于嬰幼兒的健康發展，也有利于實現家庭內部和社會的性別平等。我國的親職假包括國家立法規定的產假以及各地區靈活實施的陪產假與育兒假。首先，帶薪產假制度在一定程度上保障了女性公平就業的權利，也為母親提供了身體恢復時間以及陪伴和照護孩子的時間。2012 年，國家公布實施了《女職工勞動保護特別規定》，將女職工產假從過去的90 天增加到現在的98 天，并且對女職工懷孕后流產的產假給予了明確規定。[11] 之后各省份積極響應國家政策，相繼出臺省級《人口與計劃生育條例》，除了國家以法律形式規定的98 天，各省份還相應地增加了假期，各省份之間的規定各不相同，其中大多增加60 或90天。[12] 其次，受傳統性別結構的影響，父親的照護角色一直被邊緣化，而陪產假能夠在一定程度上保障男性照料孩子和妻子的權利，也有利于改善家庭內部由兒童照護責任帶來的性別不平等關系。現代教育理念使越來越多的人了解到父親參與家庭照護對兒童成長的重要影響，大量參與兒童照護的父親新形象受到了社會輿論的大力推崇。陪產假對男性照護責任的強調推動著家庭內部父母的兒童照護責任向更平衡的方向發展，有助于強化父母雙方共同育兒的理念。有研究表明，父親職責的發揮不僅對兒童成長、夫妻關系的和諧發展有好處，也能夠促進父親的自身成長。盡管參與兒童照護會給父親帶來一些負擔和壓力，但他們在參與兒童照護的過程中也收獲了更大的積極心理體驗。[13] 目前，各地陪產假規定差異較大，時長從7 天至30 天不等。[14] 最后，育兒假的設置有助于緩解兒童家庭照護的壓力，有助于家庭性別平衡與婚姻的融洽。

長期以來，我國的親職假女性性別指向明顯，在育兒事務上根深蒂固的性別隔離給女性職業發展帶來了一定的負面影響。當前我國育兒假政策還處于起步階段，2021 年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要（草案）》提出要“探索實施父母育兒假”。[15] 目前除個別地區外，大部分地區的《人口與計劃生育條例》都對育兒假做了相關規定，如《江蘇省關于優化生育政策促進人口長期均衡發展實施方案》明確規定：“子女3 周歲之前，夫妻雙方每年分別享受10 天育兒假。”[16] 但當前育兒假的實施狀況并不樂觀，大部分地區相關部門對育兒假的實施并沒有明確的保障執行規定，用人單位對于育兒假的實施具有一定的自主權，如重慶規定“經單位批準可休育兒假”。[17] 若假期增加帶來的成本沒有得到政府的合理分擔，企業也難以積極跟進育兒假政策。除此之外，很多職場父母迫于職場壓力也不敢休育兒假。育兒假對兒童家庭照護很有必要，其政策的初衷是讓父母有更多的時間陪伴孩子，但如何讓育兒假真正落地并造福家庭還有待國家和社會進一步努力。

（三）經濟支持政策

國家對家庭育兒的現金補貼是減輕兒童家庭照護經濟壓力的最直接方式，也是政府鼓勵生育的一種手段，同時，對家庭的稅收減免與現金補貼能夠凸顯兒童照護活動的價值。研究表明，稅收減免政策對提高受過高等教育和家庭收入高的女性的生育率效果更明顯；現金補貼對提高受教育程度低和家庭收入低的女性的生育率更有效果。[18]

受我國補缺型福利制度的影響，在三大政策工具中，經濟支持是我國政府較少采用的一種政策工具。[19] 國家對兒童家庭照護給予的經濟支持有惠及所有家庭的普惠型補貼和專門針對特殊家庭的補缺型補貼，其中補缺型的經濟支持具有社會救助性質，起兜底作用。不同地區政府對當地兒童家庭照護提供的現金補貼存在較大差異，這就造成了不同地區人民享有福利的不平等。部分經濟發達地區甚至為每一位學前幼兒提供成長補助，如2013 年深圳市開始實施的“深圳兒童健康成長計劃”，為本市戶籍3 ～ 6 歲的在園兒童按照每生每年1500 元的標準提供健康成長補貼。[20] 為鼓勵育齡夫妻生育，多地陸續將育兒補貼政策付諸實踐，其中第一個實施育兒補貼政策的城市是攀枝花市。2021 年7 月，攀枝花市發布《關于促進人力資源聚集的十六條政策措施》，明確對按政策生育第二個及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發放500 元育兒補貼金，直至孩子3 歲。[21]育兒補貼是政府鼓勵生育的一種政策手段，它能夠在一定程度上減輕兒童家庭照護的經濟壓力。這種現金補貼對低收入家庭的幫助更為明顯，然而現實是經濟發達地區的政府更有財力對兒童家庭照護給予現金補貼。中央制定的個人稅收減免制度在全國范圍內施行，我國個人所得稅中的子女教育專項附加扣除制度在家庭教育支出不斷增加的背景下具有重要的現實意義，2022 年3 月起，國家規定將子女的年齡范圍擴大到3 歲以下。[22]但是，稅收減免與父母是否工作及其工作薪資水平緊密相關，該稅收減免制度并不能對低于個稅起征點的低收入家庭提供幫助，因此子女教育專項附加扣除制度并沒有為所有有兒童照護責任的家庭帶來福利。

三、家庭友好的兒童照護政策支持體系的構建

家庭是社會穩定和發展的基礎，孩子是家庭和國家的希望。目前，我國尚未建立促進家庭發展的獨立部門，更沒有提出完整的基于家庭視角的兒童照護政策，導致兒童照護政策呈現碎片化現象，其實施效果并不理想。因此，從家庭視角出發，構建家庭友好的兒童照護政策支持體系對促進兒童和家庭的共同發展具有重要的現實意義。在家庭友好的兒童照護政策支持體系指導下，政策保障和服務將覆蓋所有有兒童照護需求的家庭，為家庭賦權增能，緩解家庭的育兒壓力，規避家庭在照護兒童中可能遇到的風險，促進家庭每個成員的可持續發展。同時，為貫徹男女平等的基本國策，我國的兒童照護政策支持體系應建立在支持雙職工家庭和促進父母共同承擔照護責任的基礎上。

（一）家庭友好的兒童照護服務政策支持體系

家庭友好的兒童照護服務兼具促進兒童和父母共同發展的功能，構建家庭友好的兒童照護服務政策支持體系應將托幼公共服務和家庭教育指導服務放在首位。一方面，為3 歲以下嬰幼兒提供的托幼公共服務與為父母提供的家庭教育指導服務正是當前我國兒童照護服務中最薄弱的環節；另一方面，托幼公共服務最能迫切滿足雙職工家庭的兒童照護需求，而家庭教育指導服務最能滿足家庭自身發展的需要。

家庭友好的公共托幼服務基于兩方面的目標，一是促進兒童的全面發展，二是解除父母（特別是母親）的后顧之憂，緩解父母因照護兒童所帶來的時間壓力。國家應著眼于家庭發展的需求，為家庭提供便利的、可負擔的、高質量的公共托幼服務。首先，明確政府在公共托幼服務體系中的主體責任地位，加強對托幼事業的整體規劃、財政投入和統籌管理[23]，積極推動普惠性公共托幼服務的發展。其次，可以參考國外的“福利多元主義”，構建“家庭照護為主、公立普惠優先、民辦民營為輔、社區機構補充”的多層次托幼服務體系。同時鼓勵改善保育設施、延長保育時間，推廣休息日保育、臨時保育、夜間保育等服務，滿足家庭的多樣化需求，為家庭提供更加便利的托幼服務。[24] 最后，國家要完善托幼服務人員的準入制度和法律法規，對托幼機構進行嚴格監督和管理。

《中華人民共和國家庭教育促進法》于2022年1 月1 日正式施行，隨著家庭教育逐漸從家庭內部轉化為社會公共事務，完善家庭教育指導服務體系成為大勢所趨。2018 年12 月，國家發展改革委有關負責人就現代化基本公共服務標準體系建設提出五個基本原則：一是盡力而為，量力而行；二是兜住底線，保障基本；三是統籌協調，動態調整；四是政府主導，多元參與；五是創新機制，便民利民。[25] 家庭友好的家庭教育指導服務作為現代化公共服務的一部分，也應遵循這五個原則，因此基于以上五個原則的家庭教育指導服務體系應做到以下五點：一是基于我國國情，使家庭教育指導服務逐漸實現從無到有、從少到多、從偏到廣、從簡到深發展；二是明確政府兜住底線的標準和水平，重視對經濟落后、教育薄弱地區的援助性政策傾斜[26]；三是注重管理上的統籌協調，健全家庭教育指導服務的法律體系，完善對家庭教育指導服務的監督與評估，通過引進第三方機構評估或家長監督機制等多種方式促進家庭教育指導服務的有效落實和長足發展；四是明確政府在家庭教育指導服務中的首要供給責任，同時充分發揮學校與社區協同、市場參與的作用，多方位地為家長提供高質量的家庭教育指導服務；五是開展多種形式的家庭教育指導服務，借用互聯網技術推行線上與線下相結合的形式，實現家庭教育信息資源的最大化利用，促使更多家庭享受到更加便利的家庭教育指導服務。

（二）家庭友好的兒童照護時間政策支持體系

鑒于我國現有產假、陪產假以及育兒假等親職假的實施情況，家庭友好的兒童照護政策支持體系應往兩方面努力，一是促進家庭內部父母照護責任向更平衡的方向發展，二是減輕家庭照護責任對父母職業帶來的負面影響。

家庭內部照護責任與性別平等議題密切相關，家庭友好的兒童照護政策要以性別平等為基本理念，使家庭成為落實我國男女平等基本國策的重要場域。因此，育兒假政策的制定要強調父親對家庭的照護責任，強化父母雙方共同育兒的理念。目前，國外主要通過實行父親配額育兒假或者提高父親育兒假的津貼來鼓勵父親使用育兒假。如為了增加父親休假照護孩子的時間，冰島采用“3+3+3”模式，孩子出生之后的18 個月中，父母可享受9 個月的父母假，其中3 個月給母親，3 個月給父親，另外3 個月由父母雙方自行分配。[27] 瑞典對休假的父親給予更優厚的經濟補貼，父母假中屬于父親配額的兩個月的補貼為其工資的85%，而母親休假期間獲得的補貼相當于其原先工資的75%。[28] 當前我國可以在制定陪產假的基礎上，額外嘗試增加帶薪“父親假”，一方面，帶薪父親假可以強調父親對家庭的照護責任，促使就業父親履行照護家庭的責任，有利于家庭內部父母照護責任向更平衡的方向發展；另一方面，實行帶薪父親假可以讓父母雙方單位共同分擔生育成本，有利于緩解職業領域中的隱性性別歧視。帶薪父親假的試行可先以3 歲以下嬰幼兒的父親作為受益對象，之后隨著兒童照護體系的不斷完善以及社會經濟的不斷發展再增加家庭可享受父親假的年限。

帶薪親職假給父母帶來福祉的同時，也增加了承擔照護責任的父母遭到職場歧視的風險。比如，母親帶薪產假的增長在保障就業女性生育權利的同時，也使女性在職場中面臨潛在歧視。因此，國家不僅要通過立法消除對女性的就業歧視，尊重女性生育、就業的合法權益，保障有家庭照護責任的父母追求平等就業機會和平等待遇的基本權利，也要逐漸通過立法將生育保障納入社會保障體系以替代雇主責任體系[29]，合理減輕親職假期給用人單位帶來的額外成本，促使用人單位積極推動親職假政策的實施。除此之外，設置靈活的無薪育兒假既可以緩解父母工作和照護子女的沖突，也不會給用人單位帶來過重負擔。國家重視并強調兒童家庭照護，有利于引導全社會形成家庭友好的良好風尚。

（三）家庭友好的兒童照護經濟政策支持體系

構建家庭友好的兒童照護經濟政策支持體系是政府在社會福利中發揮主導作用的體現，稅收減免和現金補貼兩種政策應結合起來使用。當前我國稅收減免制度惠及范圍不斷擴大，如果父母是納稅者，從孩子出生一直到接受完高等教育這段時期，國家對兒童家庭照護的經濟支持可以通過減免稅收的方式實現。

由于我國兒童公共照護資源缺乏的局面在一定時期內還將長期存在，我國3 歲以下兒童的照護主要局限在家庭內部，因此對兒童照護家庭提供育兒補貼是一種現實且合理的選擇。目前，我國育兒補貼政策主要作為鼓勵生育的手段與生育政策捆綁，但事實上，家庭生育決策中社會經濟因素與現金補貼政策所形成的收入效應并不成立，僅對年齡較大的夫妻有一定作用。[30] 育兒補貼過多反而會有兒童照護“家庭化”的傾向，不利于托幼公共服務的發展以及婦女的職業發展。不同收入水平的家庭對育兒補貼金額多寡存在不同的想象，全覆蓋的育兒補貼也會使政府財政壓力過大。他山之石可以參考借鑒，美國學者Christine和Pavoni 建立了一個靈活的育兒補貼理論模型，該理論認為育兒補貼率應隨著收入水平的變化而改變，補貼隨收入的變化有一個拐點，當個體的育兒支出低于該點時會收到正向的補貼；當個體的育兒支出高于該點則會面臨非正向的補貼。[31]因此，為最大程度發揮育兒補貼政策的作用，我國要基于國情綜合考慮育兒補貼政策的科學性、有效性和可行性。首先，國家育兒補貼應以減輕家庭照護負擔、幫助中低收入水平家庭提高兒童養育質量為出發點；其次，育兒補貼應與父母收入掛鉤，政府應結合財政的負擔能力優先為教育薄弱地區的低收入家庭提供經濟幫助；最后，增加有關育兒補貼在育兒支出與家庭收入之間的中介效應研究，將此作為制定育兒補貼標準的參考依據，確定是否設定育兒補貼的收入分界點，為不同層次的收入水平家庭提供相應的育兒補貼數額。