“中國屋”，美國對華政策實施新機構(gòu)

王浩

位于華盛頓特區(qū)的美國國務(wù)院大樓。

今年5月，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)中國事務(wù)的重要官員華自強（Rick Waters）在一次工作會議上表示將于6月底離職，再次引發(fā)國內(nèi)外對于美國國務(wù)院“中國屋”（China House） 這一機構(gòu)的高度關(guān)注。所謂“中國屋”，是美國政府外交部門下設(shè)的專門負(fù)責(zé)推行對華政策的機構(gòu)。了解該機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)背景、組織架構(gòu)及主要功能，對于理解拜登政府對華政策及中美關(guān)系走向具有特殊意義。

“中國屋”的創(chuàng)設(shè)背景與組織架構(gòu)

2022年5月26日，美國國務(wù)卿布林肯在發(fā)表題為“拜登政府對華政策”的演講時，除了提出“投資、結(jié)盟、競爭”這一總體框架外，還宣布將在美國國務(wù)院設(shè)立一個新機構(gòu)，來協(xié)調(diào)和執(zhí)行與中國相關(guān)的政策。同年12月16日，拜登政府正式啟動“中國協(xié)調(diào)辦公室”，其非正式名稱就是“中國屋”（亦稱“中國組”），該設(shè)置取代了原有的“中國處”（China Desk），成為美國國務(wù)院負(fù)責(zé)中國事務(wù)的最主要機構(gòu)。在中美戰(zhàn)略博弈日趨深化的背景下，“中國屋”的創(chuàng)設(shè)有其必然邏輯。

“中國屋”的人員編制規(guī)模為60～70人，由國務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的副助理國務(wù)卿華自強主管，向負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國務(wù)卿康達(dá)（Daniel Kritenbrink）、副國務(wù)卿舍曼（Wendy Sherman， 即將離職）匯報。從組織架構(gòu)看，“中國屋”由三個團隊組成，第一個團隊負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的美中雙邊關(guān)系事務(wù)，第二個團隊負(fù)責(zé)處理美中戰(zhàn)略溝通事宜，第三個團隊則被稱作“全球團隊”，專注于美國在中國境外的涉華活動。從人員構(gòu)成看，“中國屋”涵蓋了美國國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的中國問題專家及各地區(qū)司局人員，比如負(fù)責(zé)非洲和拉美地區(qū)涉華事務(wù)的工作人員。這些人與經(jīng)濟、技術(shù)、多邊外交、戰(zhàn)略溝通和國際安全領(lǐng)域的專家并肩工作，共同參謀、執(zhí)行拜登政府的對華政策。

“中國屋”的創(chuàng)設(shè)背景與組織架構(gòu)表明，其更多承擔(dān)的是職能性而非決策性事務(wù)。一方面，該機構(gòu)負(fù)責(zé)人是副助理國務(wù)卿，在國務(wù)院層面并不掌握對華政策制定權(quán)。另一方面，根據(jù)美國國務(wù)院官員的說法，該機構(gòu)的設(shè)立旨在消除繁冗的政府機構(gòu)間隔閡，以使美國官員在國務(wù)院內(nèi)外擁有一個各方面可共享的“信息交換中心”。

“中國屋”的戰(zhàn)略目標(biāo)與主要功能

根據(jù)美國國務(wù)院發(fā)言人的介紹，“中國屋”是布林肯推動“國務(wù)院機構(gòu)現(xiàn)代化”議程的一個關(guān)鍵組成部分，重點是使國務(wù)院有能力應(yīng)對“未來十年的挑戰(zhàn)”并“抓住機遇”。顯然，所謂“未來十年的挑戰(zhàn)”主要指的就是美國與中國的“戰(zhàn)略競爭”。該發(fā)言人指出，“國務(wù)卿和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層致力于確保美國擁有人才、工具和資源，來成功執(zhí)行政府的對華政策，因為這是我們面臨的最復(fù)雜和最重要地緣政治挑戰(zhàn)。它將為整個國務(wù)院服務(wù)……意味著國務(wù)院的政策會更加靈活、一致，也意味著我們能更好地與盟友伙伴合作，更深入地與每個國家接觸”。可以看出，“中國屋”的戰(zhàn)略目標(biāo)就是成為美國對華政策的有效執(zhí)行機構(gòu)和協(xié)調(diào)中心。

促進各職能部門涉華工作人員間的跨部門交流是美國國務(wù)院設(shè)立“中國屋”的首要考慮。長期以來，美國對華政策的執(zhí)行面臨靈活性和反應(yīng)度不足的問題，無法充分落實對華戰(zhàn)略理念。換言之，美國政府先前設(shè)置的對華機構(gòu)臃腫不堪，部門之間溝通效率低下，出現(xiàn)了涉華問題“誰都能管卻又誰都不管”的情況。基于此，“中國屋”的成立是對國務(wù)院自身涉華工作職能的優(yōu)化。事實上，拜登政府各個主要部門以及美國國會都有專門負(fù)責(zé)處理中國事務(wù)的機構(gòu)存在，它們的核心職能均非決策，而是執(zhí)行《美國國家安全戰(zhàn)略》報告及國會相關(guān)法案所確定的以競爭為導(dǎo)向的對華政策。

“中國屋”的創(chuàng)設(shè)有著深刻的國內(nèi)政治效用，拜登政府希望通過此舉向共和黨國會和公眾表明，其有能力制定對華政策并高效處理涉華事務(wù)。在美國國內(nèi)政治日趨“極化”、黨爭惡斗不斷加劇的背景下，對華示強已成為兩黨政治精英撈取政治資本、抵御對手攻訐的有效策略。“中國屋”的創(chuàng)設(shè)表明，拜登政府采取嚴(yán)肅態(tài)度應(yīng)對中國崛起對美國造成的“威脅”和“挑戰(zhàn)”。

“中國屋”的設(shè)立還著眼于超越雙邊關(guān)系層面，加強美國在全球其他地區(qū)同中國的“競爭”。在拜登政府看來，美中戰(zhàn)略競爭是中長期的全球領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭，其希望通過設(shè)立“中國屋”，更有效地投入并整合各類資源，尤其是人力資源，關(guān)注和應(yīng)對中國在全球各個地區(qū)開展的活動，進而提升美國的外交投入精準(zhǔn)度，在維護和強化美國海外影響力的同時，制衡、削弱中國影響力的增長，從而實現(xiàn)《美國國家安全戰(zhàn)略》報告確立的“競贏”（Outcompete）中國目標(biāo)。

難改美國對華決策弊端

然而在具體實踐中，“中國屋”自籌建之初起就遭遇重重質(zhì)疑甚至反對，其面臨的現(xiàn)實困境主要有四個。

首先，盡管“中國屋”的創(chuàng)立部分解決了美國國務(wù)院在執(zhí)行對華政策時的整合難題，但作為政策執(zhí)行機構(gòu)和官僚體系的一部分，仍無法及時回應(yīng)戰(zhàn)略和決策層面的調(diào)整和美中關(guān)系的瞬息變化。從設(shè)立之日起，“中國屋”存在的意義就近乎完全為拜登政府的對華競爭戰(zhàn)略服務(wù)，隨之在實踐中塑造出一種“一邊倒”的強硬思維，并在此基礎(chǔ)上形成對華打壓、遏制和脫鉤的政策及體系慣性，無法全面客觀地反映美國對華政策的全貌。結(jié)果是，在近來拜登政府基于內(nèi)外戰(zhàn)略考量開始緩和對華關(guān)系的過程中，“中國屋”不僅未能跟上節(jié)奏，發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)推動作用，反而成為阻力，并凸顯機構(gòu)內(nèi)部的理念紛爭和思想混亂，最終導(dǎo)致機構(gòu)內(nèi)工作人員紛紛離職。曾擔(dān)任美國駐香港總領(lǐng)事和國務(wù)院中國處職業(yè)外交官的理查德·鮑徹（Richard Boucher）認(rèn)為，“如果‘中國屋只是成為華盛頓官僚機構(gòu)中的另一個參與者，它將無權(quán)對中國實施一致的政策”。

其次，“中國屋”無法真正解決美國對華政策的難點和痛點問題。前美國外交官、現(xiàn)任維拉諾瓦大學(xué)政治學(xué)助理教授的黛博拉·塞利格森（Deborah Seligsohn）認(rèn)為，目前美國對華政策中真正緊迫的問題是“要確保美國能夠長期有效地培養(yǎng)高水平的中國問題專家，但是肇始于特朗普時期的一系列毫無邏輯的政策使得這一努力變得非常困難”。

再次，“中國屋”存在“重復(fù)設(shè)置”之嫌，反而有可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的政策混亂。華盛頓保守智庫傳統(tǒng)基金會的高級研究員成斌（Dean Cheng）認(rèn)為，美國政府其他部門擁有各領(lǐng)域各方面的中國問題專家，如果真要建立有效的對華政策協(xié)調(diào)和執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)該是由國務(wù)院出面，召集一批來自財政部、商務(wù)部、白宮科技政策辦公室（OSTP）、美國航空航天局（NASA）等部門機構(gòu)的中國問題專家，因為國務(wù)院需要考慮的不僅是外交事宜，還應(yīng)包括貿(mào)易、投資、網(wǎng)絡(luò)安全等更廣泛領(lǐng)域的議題。

第四，“中國屋”面臨一些新設(shè)立機構(gòu)普遍需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)和困難。一般而言，新機構(gòu)成立后，都不可避免地面臨協(xié)調(diào)難題。機構(gòu)內(nèi)部人員之間有相同的看法，也會有不同的意見，這意味著機構(gòu)需要花費更多時間進行組織內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)。卡內(nèi)基國際和平基金會的杰出研究員、曾在老布什任內(nèi)出任總統(tǒng)特別顧問兼國家安全委員會亞洲事務(wù)高級主任的包道格（Douglas Paal）還提到，“中國屋”所面臨的一個特有挑戰(zhàn)，是如何招募到真正對中國感興趣并富有經(jīng)驗的人為其工作。

總的來看，以服務(wù)美國對華競爭戰(zhàn)略為宗旨的“中國屋”，其設(shè)立對中美關(guān)系的穩(wěn)定、改善和發(fā)展顯然并非積極信號。尤其值得關(guān)注的是，該機構(gòu)最突出的一個特點是，試圖通過權(quán)力和資源的集中，結(jié)束原有官僚體系長期存在的各自為政、疏于協(xié)調(diào)的“碎片化”局面，從而打通外交系統(tǒng)與政府各部門間的壁壘，將美國國務(wù)院涉華職能部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以提高美國對華戰(zhàn)略競爭政策的執(zhí)行效力。

從近段時間以來的中美關(guān)系變化看，未來“中國屋”所扮演的角色可能不僅僅是美國對華戰(zhàn)略競爭的部門“橋頭堡”，而是有可能成為兼具競爭與溝通雙重職能的美國對華政策執(zhí)行和協(xié)調(diào)機構(gòu)。但是，基于“中國屋”創(chuàng)設(shè)以來的表現(xiàn)，該機構(gòu)能否實質(zhì)性提升美國政府的對華戰(zhàn)略競爭能力，仍有待觀察。與此同時，中美關(guān)系的動態(tài)演變將迫使該機構(gòu)在實踐中不斷調(diào)整工作方式，以更靈活、全面和有效地反映與中方的互動，而非最終成為一個僵化的競爭工具，否則將難免陷入無法有效運轉(zhuǎn)的困境。