多中心治理視角下農村貧困治理與鄉村振興經驗啟示

李際紅

摘要：2021年2月，習近平總書記莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，屏山縣作為曾經的國家扶貧開發工作重點縣，在海鹽結對屏山縣的“山海模式”下順利在2020年摘帽脫貧。文章基于多中心治理視角，以海鹽結對屏山的案例為基礎，描述了屏山貧困治理銜接鄉村振興的各種舉措，從該案例中總結梳理了多中心貧困治理模式下各主體之間的責任以及互動，從而為打造共建共治共享的多中心農村貧困治理格局提供經驗啟示，推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

關鍵詞：多中心治理；農村貧困治理；脫貧攻堅；鄉村振興

一、研究背景

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。但是，這并不是反貧困的終點，還要面臨相對貧困問題的解決。有研究表明，在現行貧困標準下中國的相對貧困發生率呈現逐年上升趨勢；同時在全面脫貧的新時代，返貧問題也變得日益突出，截至2019年年底，在尚未脫貧的266萬人中，僅因病致貧返貧的就有97萬人，占比達36.35%。2020年有近 200萬脫貧人口存在返貧風險，300萬邊緣人口存在致貧風險。

在解決絕對貧困的大背景下，農村相對貧困、城鄉差距大等問題日益突出。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上提出要求，對于歷經多年取得的脫貧成果我們要采取多渠道措施進行鞏固。對于脫貧地區的政策要保持總體穩定，實現扶上馬送一程；要建立監測機制、實施預防措施；要推動脫貧成果銜接鄉村振興。要牢記摘掉貧困的帽子絕不是我們反貧的終點，針對新問題、新現象，迅速厘清工作重點，促進欠發達地區人群發展的內生動力，努力走上共同富裕的康莊大道。

二、理論基礎

奧斯特羅姆夫婦將“多中心”這一概念引入公共管理領域，最終創立了多中心治理理論。“多中心治理理論”以自主治理為基礎，其認為在公共治理的過程中，除政府和市場之外還存在著第三個主體，即人，他們通過彼此之間的相互信任和契約建立起自主治理模式。公共事務的治理、公共產品的提供應該擺脫市場或者政府單一中心模式，應當允許多個權力中心或是服務中心并存，通過相互合作實現公共利益最大化。

“多中心治理理論”的主要觀點包括：第一，復雜多元的治理主體。政府、市場、社會組織、企業、個體都可以成為社會治理的主體，各主體之間相互獨立、平衡協調、自由參與社會治理，通過這樣的形式可以有效提高公共事務的治理水平以及提供公共服務、產品。第二，多元治理主體之間為實現公共利益最大化而進行廣泛的交流、合作、競爭。在公共事務治理過程中，多元主體之間應該展開充分的溝通與交流，表達自己的利益訴求，使得各主體圍繞公共物品生產所展開的競爭可以協調一致，在實現各自利益最大化的同時實現公共利益最大化。第三，多元主體治理并不主張政府退出公共治理活動，而是強調政府轉變治理模式，改變單一治理、提供主體的身份，從而實現公共利益更好地實現。

三、海鹽結對屏山的多中心治理實踐

（一）屏山概況

屏山縣是四川省宜賓市下轄縣，屬于國家扶貧開發工作的重點縣和烏蒙山集中連片特困地區重點縣市。屏山縣的貧困，除了因為地理位置、交通不便，受經濟發達地區輻射小之外，還受向家水電站建設的影響至深，水電站的建設導致當地的大多數鄉鎮移民，脫貧任務繁重、發展壓力巨大。同時，當地農民普遍存在著因病致貧、因學致貧、因災致貧以及其他一些導致貧困的因素。經過六年的集中攻堅，屏山的10742戶42819人建檔立卡貧困戶全部脫貧，貧困發生率下降為0，78個貧困村全部退出。

屏山縣幾年的脫貧實踐、取得的脫貧成果，以及正在步入的鄉村振興進程充分展現了多元中心治理理論的精髓，在政府的主導下，通過社會多方參與，使得屏山縣煥然一新，摘掉貧困縣的帽子，步入鄉村振興階段，最終實現共同富裕。

（二）政府負責，頂層設計

2017年1月，浙江與四川共同簽署了《浙川東西扶貧協作和合作框架協議》，并且創造了“山海模式”，成績顯著。海鹽縣在省委領導下，充分分析了兩縣的優勢，決定用海鹽活躍的民營經濟、發達的科技結合屏山豐富的自然資源以及充沛的勞動力，制定相關政策、落實相關舉措，增強屏山的造血功能。同時，兩縣將目光聚焦于更加廣泛的領域，在產業、教育、科技、文化等領域都展開了深入交流與合作，制定相關政策、健全合作機制，為各領域合作開通道路、建立良好的合作環境。三年的協作，海鹽不僅帶屏山走出了絕對貧困的困境，同時也為屏山接下來鞏固脫貧成果銜接鄉村振興打下了堅實的基礎。

（三）公眾參與，素質提升

在政府引導下，通過企業、村委的參與，使屏山當地的產業及就業都有了相當程度的發展。但是，提高群眾、干部素質可以從根本上改善貧困現象，降低相對貧困率。干部通過相互學習、交流，可以提高治理效率更好地進行鄉村治理；而群眾通過教育的扶持、就業培訓等等，可以提高自身適應社會的能力，拓寬自己的就業范圍，并參與到各種決策系統之中，改善相對貧困情況。三年來，海鹽向屏山選派干部人才累計90人次左右，通過各種形式的人才交流，干部之間在觀念、思路、技術與作風等各方面進行了積極互動，為之后鄉村振興工作打下了堅實的干部隊伍基礎，同時屏山也擁有了一批本土化的人才，為后續發展累積人才與知識。

海鹽、屏山的多所學校也在海鹽縣教育局、屏山縣教體局對口幫扶總體政策指導下，本著“屏山所需、海鹽所能”的原則，在教育資源共享、師資培訓、智慧教育方面深入開展教育扶貧協作活動。曾派出多名援屏教師對屏山進行教育幫扶協作，從校園文化到學校宣傳，從校園制度到校園活動，從課堂教學到教育科研，從課題研究到論文修改，從課例指導到教學研討，從專題講座到經驗交流，從網站建設到智慧教育，從區域聯動到技術支持，從下鄉入村到教育扶貧等等，涉及范圍十分廣泛。

（四）社會協同，多方出力

1. 村委參與，摸底知情

為了清晰知曉屏山縣的貧困勞動力人數，屏山縣就業局與各村村委合作，對全縣的貧困勞動力進行了大規模的排查，最終建立了包括縣、鄉、村的三級勞動信息動態管理數據庫。村是該數據庫最基礎的單位，不僅要做到一戶一表，并且每隔一個季度就會對這一數據庫進行更新；同時運用發達的互聯網平臺，通過微信公眾號以及其他渠道發布面向貧困勞動力的招工信息。

通過與村委合作掌握了貧困勞動力的具體數量及動態之后，海鹽與屏山創立了新型的利益聯結模式——“龍頭連龍頭”，即海鹽企業利用擁有的市場資源，屏山企業則根據當地政府建立的貧困勞動力數據庫去聯系當地貧困戶，兩縣在資源、信息直接互通有無地進行合作，在提高當地就業率的同時又能夠實現精準扶貧。自2017年以來，海鹽縣持續指導完善屏山縣的招商引資政策，浙川紡織產業扶貧協作園區吸引了多家紡織企業落戶，累計吸納就業3200 余人，其中貧困人口近千人。

2. 企業間產業互助

政府在宏觀政策上的引導指明了屏山貧困治理的前進方向，在過去的幾年里海鹽縣對口幫扶屏山縣各類項目資金不斷，但是扶貧資金畢竟是有限的，產業之間合作協同才能從根本上解決當地的貧困問題，使他們在脫貧的同時不返貧，提高內生經濟動力，銜接鄉村振興，以政府為引導、市場為主導、企業參與、產業互助才是這場東西協作“山海模式”獲得可持續發展的關鍵。

工業作為實體經濟的基礎自然成了兩縣協作的重點，兩縣分析了各自的特點：屏山有水庫的發電優勢，而海鹽的紡織產業又急需產業的升級轉移。于是，兩縣圍繞紡織業展開了廣泛合作，共建浙川紡織產業扶貧協作示范園。兩縣充分發揮了雙方的優勢，實現了屏山縣紡織業的快速發展，當地困難群眾在這一背景下實現了收入的增加、生活質量明顯提高。

在農業方面，屏山縣自然資源得天獨厚，屏山利用這一優勢建成了20萬畝的以茵紅李、龍眼、椪柑為主的金沙江特色產業帶以及10萬畝以茶葉、林竹為主的岷江特色產業帶。兩縣基于此進行了產銷對接，一頭直接連接生產基地，一頭連接海鹽的市場，并與電商相結合，聯合成立了“嘉興市海屏情農產品有限公司”，在長三角等地區銷售屏山的優質農產品，有效提升了農產品的附加值，實現屏山農業的轉型發展，增加了當地農戶的經濟收入，見圖1。

3. 其他社會組織多方參與

慈善捐贈。海鹽縣慈善組織以及愛心企業代表開展了愛心捐贈活動，為屏山縣貧困學子捐贈了大批物資，助力屏山教育扶貧。同時，海鹽縣殘聯和屏山縣殘聯共同簽署《海鹽縣殘聯、屏山縣殘聯東西扶貧協作協議》，海鹽縣民政局向屏山縣民政局捐贈10萬元困難群眾救助資金。在屏山經歷“8.16”特大洪災后，海鹽縣向屏山縣捐贈了洪災救災專款13萬元，并對屏山縣20名考入大學的困難家庭學生每人送去助學金5000元，共計10萬元。多方社會力量助力屏山緩解貧困，支持屏山發展教育。

四、海鹽結對屏山的經驗總結

在多元中心治理模式下，屏山縣的貧困治理獲得了較大的成效，使得屏山縣成功摘除貧困縣的帽子并邁入鄉村振興的進程。政府、企業、群眾個體以及社會多元主體的介入，使得貧困治理可以發揮多元主體的各自優勢，使得整體利益達到最大化。比起單一的政府貧困治理模式來說，多中心治理模式能夠加強相互溝通、交流和監督，同時彌補彼此缺陷，但也應該清楚地界定各主體的角色以及職責。筆者認為海鹽結對屏山的多元中心貧困治理模式（見圖2）給我們以下幾點啟示。

第一，政府負責，承擔主體責任。無論是貧困治理，還是在鄉村振興實踐中，政府都是起主導作用的，任何政策的發布、工作的開展都是由政府發起的，政府是貧困治理工作的指引人。政府應當建立多元主體協同的貧困治理機制，明確各主體的責任、做好監督工作，引導、鼓勵社會各主體參與到貧困治理的進程之中；做好頂層設計，在政策上認可、推動多元中心貧困治理模式，運用政策指明工作方向；對基層組織賦能，使其擁有更多的權力更好地開展工作，并積極推動脫貧成果與鄉村振興的銜接；對資源進行合理分配，形成合理的利益政策，使得多方主體能夠均衡地進行利益分配，激發各主體的積極性。

第二，基層組織筑牢基礎。基層的社區、村委是治理的最小單位，也是與貧困農戶聯系最為緊密的組織，基層組織最了解困難群眾，也更能獲得困難群眾的信任。基于這樣的情況，通過基層組織可以建立較為全面、細致的數據庫，使得工作更好開展。同時，基層組織也可以和困難群眾進行面對面的溝通，既可以了解貧困農戶的真實需求，也可以對國家政策進行宣傳、對貧困農戶思想進行引導，使其能夠增強主動脫貧的積極性。

第三，貧困農戶充分發揮主體意識。貧困農戶作為貧困治理的主體以及受益對象，在思想上要克服“等、靠、要”的消極思想，要積極依托政府以及其他主體提供的平臺、機會，改變自身現狀。例如積極參與各種技能培訓、參與特色產業發展、提升自己的教育水平等。提升貧困農戶自身素質才能夠從根本上解決改善貧困農戶返貧、相對貧困問題。

第四，企業積極參與，帶動發展。企業作為市場的主體參與貧困治理可以在減輕政府負擔的同時使得資源更加合理地分配。企業可以結合貧困地區的區位條件、自然資源因地制宜地發展特色產業，通過與發達地區的合作促進資源流動，實現優勢互補。同時，企業可以為貧困戶提供大量的就業機會以及培訓，提升貧困農戶的個人素質、適應社會的能力，形成“造血式”扶貧。企業要強化自身的社會責任感，與貧困農戶形成長期合作，使得經濟成果由當地人民共享。

第五，其他社會組織有益補充。其他社會組織在多元中心貧困治理模式中相較于其他的治理主體更加具有中立性，因此可以作為很好的監督主體，監督政府的扶貧資金是否合理使用、扶貧項目是否按時開展等；監督企業是否在政府減免稅政策下積極履行相應的扶貧義務；監督貧困主體是否積極改變自己的貧困狀況。除此之外，其他社會組織還可以在政府的鼓勵政策下通過各種渠道，提供資金、實物、科技服務，有效彌補其他主體的空缺。

五、結語

海鹽結對屏山的案例充分彰顯了在黨委領導下，政府、社會組織、企業、個體以及各方力量的良性互動，多元的社會治理主體在貧困治理、鄉村振興過程中互相協同、相輔相成，形成推動社會發展的合力。黨委在鄉村振興的過程中起到核心領導作用，而政府則承擔起其應有的管理職能，在黨委的領導之下，具體落實東西協作的各項事宜，建立健全相關的政策法規。社會協同強調要充分發揮、激發各類社會組織的活力與潛力。公眾個體的參與能夠有效實現人民當家作主，實現自我管理，實現治理成果由人民共享。貧困治理、鄉村振興不能只靠政府和黨委，只有多方參與、共同治理，發揮各方力量的獨特優勢才能促進社會和諧發展，加快鄉村振興的步伐，最終實現共同富裕的美好愿景。

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（作者單位：浙江工商大學公共管理學院）