我國高等教育發展問題與立法應對策略分析

莫光權 歐陽永長 陳萍

摘? 要：伴隨社會主義市場經濟體制的發展完善和改革開放的不斷深入，新的時代對社會主義各項事業的發展建設提出了新的要求。教育作為民生之首，為國家各項事業的建設和發展提供重要基礎，直接決定了新時代下國家發展水平和發展潛力。教育的發展依賴于法律的支持和保障，在深化改革和社會主義建設發展的關鍵時期，厘清認識我國高等教育發展中面臨的問題，深化高等教育改革，制定立法應對策略，促進高等教育法治化進程，對優化我國的高等教育、推進教育體系和治理能力現代化具有重要意義，可為社會主義現代化建設提供堅實的根基。

關鍵詞：高等教育；教育現代化；教育立法；全面依法治校；依法治教

中圖分類號：G640? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2023）08-0014-05

作者簡介：莫光權（1982—），男，博士，廣州醫科大學生物醫學工程學院講師，研究方向為電化學理論和電化學方法應用；歐陽永長（1978—），男，博士，廣州醫科大學-中國科學院廣州生物醫藥與健康研究院聯合生命科學學院生物技術系主任，副教授，研究方向為微生物資源與利用；陳萍（1988—），女，博士，廣州醫科大學生物技術系秘書，講師，研究方向為生物信息學。

一、問題的提出

百年大計，教育為本，經濟發展，國家興盛，教育先行。國家和民族的文明進步和興盛很大程度取決于教育，社會主義現代化建設必須依靠教育，教育也必須為社會主義現代化建設服務，而教育的發展需要法律的支撐和保障，教育和文明的進步必須依賴于法制和法治這一治國理政的基本方式。中國特色社會主義建設實現了從“法制”到“法治”、從“依法治國”到“全面依法治國”的偉大跨越［1-2］。在深化改革開放、全面推進依法治國的社會主義建設新時期戰略背景下，亟須審慎對待當前我國高等教育發展面臨的問題，在法治軌道上利用法治思維和法治方式穩步進行高等教育改革，實現我國教育治理體系和治理能力現代化。

在當前的新時期，教育領域的主要矛盾從“人民群眾日益增長的教育需求與教育資源緊缺的矛盾”轉變成“人民群眾日益增長的教育需求與教育發展不平衡不充分的矛盾”［3］。教育立法應積極回應教育主要矛盾的變化，尤其在當前的全面信息化時代，更應該直面迅速轉型的社會，積極應對信息化社會的現實問題，進行相應的變革和調整，實現對教育發展的調整和規范［4］。

綜上所述，在習近平總書記全面依法治國新理念、新思想、新戰略以及關于教育重要論述的指引下，中國特色社會主義進入新時代，隨著高等教育改革的不斷深入，高校辦學自主權進一步下放，高校內部治理的法治化、制度化、規范化要求更為凸顯，廣大師生對民主、法治、公平、正義的訴求與日俱增，高等教育體系到了更加注重內涵發展的新階段。

二、應對策略的分析與探討

（一）亟須推進教育法治的體系化、法典化

教育法治包括教育法律和教育制度，目前，在憲法的相關法律規范的統領下，我國的高等教育已擁有《教育法》《高等教育法》《學位管理條例法》等七部主干法律，《普通高等學校設置暫行條例》等四部行政法規，《普通高等學校學生管理規定》等三十余部規章制度及指導文件以及若干地方性法規和地方政府規章［1］。基本框架已初步完成，數量也初具一定規模。但當前教育立法體系化程度不足，存在如下問題：第一，教育立法進程跟不上社會需求，滯后于我國的立法規劃。《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出“四修三立”，當前進程差強人意，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的“六修五立”，則未見聲色［5］。這些滯后的進程直接導致了一些關鍵的教育法律關系尚無法可依，比如《終身教育法》《考試法》等法律尚未制定［6］。第二，當前教育立法，存在較為嚴重的“立法不作為”現象。一般性立法沒有依照流程出行相應的配套性立法和實施細則，授權立法事項遲遲沒有出臺下位立法。例如《教師法》早在1993就已頒布，但是配套的法規章程建設卻沒有及時跟進。時至今日，《教師職務條例》仍處在計劃階段。這種明顯的脫節問題勢必會成為我國高校發展現代化進程的一個突出隱患。第三，教育立法大多出于應對突發社會問題的應急式修補，法律之間沒有系統的銜接和邏輯上的關聯，比如由于法律分處的維度不同，難以構成和諧統一的法律體系，有些法律規定之間“交叉重復不協調”，有些“沖突打架不一致”，有些則“權責脫節不銜接”。教育法律不同程度地缺乏下位法銜接，無配套的制度設計和保障落實，多數教育立法忽視程序規定，可操作性不足。教育法規范的政策化色彩較濃厚，教育制度執行剛性不夠。

需要推動高等教育科學立法，加強立法規劃，爭取早日出臺關于規范高等教育主體、投入、秩序和質量把控等方面的相關教育法規。具體來說，在高等教育立法中應當注意科學與民主，總結立法經驗，去除和修訂不符合當前國情或未能反映未來將要出現的問題的內容，確保教育法符合我國高等教育事業發展步伐［7］。特別注意加強重點領域的立法修法，例如修訂《學位條例》，補齊學位授權審核的程序規范和爭議處理，調節救濟等功能和機制的短板［1］。加強法律和改革政策的良性互動，依法推進改革，發揮政策的先行先試作用，推動政策法律化，積極鞏固改革成果。發揮地方立法作用，注重法律制定的時效性，加強法律橫縱向配套法律的制定，實現其完備性。應當注意教育立法不宜過度軟化［8-9］，積極推動其向軟硬混合治理轉變，形成較為規范的法條邏輯結構。在此基礎上，向著法典化前進，積極借鑒《民法典》的創立經驗，通過修改、廢除解釋等立法手段整飭既有規范資源，推動高等教育法律體系的融合、統一和完備，提高其指引作用和確定性，先實現教育法的體系化，基于此制定教育法總則，繼而整合成教育法典，并通過修正案完善規范，從而保證實現教育法典的適應性與安定性的有機統一。

（二）按照依法行政理念指導進行教育法的控權化和法治化思維轉變

改革開放初期，為改變“政府包辦、中央集權”這種“過度統包”的情況，中央賦予省級政府教育統籌權，賦予高校自主辦學權。但是，受制于當時較為落后的法治理念，教育法律在注重放權時，忽略了對權力的制度規約，存在權力濫用現象。現有教育法重點規范約束學校、教師、學生，導致行政相對人，尤其是教師和學生義務多而權利少，對教育部門特別是中央教育行政部分的約束非常有限，導致教育部門反而“權重責輕”，極容易引起中央擠壓地方教育權責和政府部門，侵犯辦學自主權的現象，由此引發對更為完善的、能夠排除專斷權力行使的教育法律形式的需求迫切。中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，明確提出要加強對行政權力的制約監督，把權力關進制度的籠子，全面提高依法行政能力。教育部印發《依法治教實施綱要（2016—2020年）》，強調要“形成政府依法行政、學校依法辦學、教師依法執教、社會依法評價、支持和監督教育發展的教育法治實施機制和監督體系”。

因此，教育法律應該積極回應依法行政要求，將教育中的政府權力以及各項公權力全面納入法治軌道。通過設立教育組織法來規范教育權利，明確教育行政各級部門的職責權限，建立有效科學的監督體系，防止教育活動過度受到行政權力的干預，從而實現政府依法行政、高校依法治校。在法治規范約束下，進一步厘清政府教育行政主管部門與高等院校的關系，協調好彼此的權責分界，深化高等教育改革。用立法引領替代政策推進，框架性指導替代全能型掌握，契約合作代替行政命令，分階段監管評估代替全方位監管，構建符合教育規律的外部治理體系，基于法律框架構建新型政府與大學關系，建立具備法律性質的現代大學制度和高等教育制度，實現治理體系和治理能力的現代化。

（三）促進教育法向權力本位和尊重自由選擇發展

中華人民共和國成立以來，我國的教育立法在計劃經濟的影響下，呈現重權力操控而輕權利保障現象。教育立法以管理法為主，對規范主體關系的法律規則涉及很少，義務條款遠超權利規定。這種工具本位的立法理念忽視了教育發展中最為關鍵的人的權利要素，缺乏法律責任條款和權利救濟途徑，無法有效保障教育主體的權利。在社會主義市場經濟體制下成長起來的學生和家長，對教育的自由選擇權的訴求愈發強烈。教育主體的權利意識覺醒和依法維權意識高漲，教育訴訟成為解決教育紛爭的趨勢。雖然部分權益糾紛已經納入司法救濟范疇獲得救助，但現有法律仍然明顯滯后于法治進程。

新時代迫切需要構建與市場經濟要求相適應的教育法律體系，要求教育立法積極回應依法維權進程、重構周全有效的救濟途徑。教育法應契合“以人為本，促進人的全面發展”的教育核心價值，尊重和保障學生、教師以及作為組織體的學校的權利，建立健全權利保障機制和糾紛解決方式，應充分肯定學生和家長的教育選擇權，尊重學校的自主辦學權，保障合法權益及合理訴求。教育立法應當從工具主義立法理念轉向權利本位的立法理念，體現教育法的公共性價值，加強對教育主體尤其是人民群眾的權益保障，改變教育法重管理秩序輕權利保障的傾向。具體的總結如下：第一，從法律的角度確認新時期人民群眾合理正當的教育訴求，如在家上學權、教育選擇權等，使其成為法定權利獲得法律保障；第二，落實權利規定和權利救濟的操作性，明確權力行使主體、范圍、程序、邊界，特別是救濟途徑，確保法定權利能真正落實為人民可以享受到的實際權利，而非一紙空文或書面權利。構建高等教育爭議解決平臺，推動專業律師參與高校解決爭議的高校法律顧問機制，建立學生自治管理體系等多元化的爭議解決機制；第三，重視約束公權，要對危害教育主體合法權益的恣意權力進行限制和約束，從而對權力行使形成有效制約。當前教育立法的迫切任務不再是初期的建章立制，合理立法、強化教育立法的可訴性、嚴格權力邊界、施加約束程序、明晰法律責任、健全救濟渠道，形成司法為中心的多元化爭議解決機制，避免權力任性妄為，創造良好制度保證依法享有和行使權利是教育立法發展的重點。

（四）完善教育法對合理配置教育資源和公平教育的促進作用

進入新時代，對優質教育的訴求日益增強。然而當前我國的教育雖然有顯著進步，但發展水平仍然有限，且優質資源分布很不均衡，發展很不充分，不同地區差異較大，高等教育的普及化和優質化成為時代需求。教育立法重點考慮教育機會的實質公平，扶持困難弱勢群體，加快縮小教育差距，為構建更加公平、更為優質的教育體系提供支持。

教育立法應該強調資源配置向民族、農村和邊遠地區傾斜，采取補償、救助措施幫助弱勢群體擺脫不利處境，停止貧困代代傳遞，不斷縮小教育水平地區差距，堅決防止其進一步擴大。如教育法律應該詳細周密地評估當前出臺的具有爭議的、針對弱勢群體的專項招生計劃，為其合法化提供依據，同時也要注意完善制度，真正實現精準扶持，防止制度風險。教育法律應當保障合理的教育資源配置機制，促使相關各級部門履行教育責任，并對不作為進行懲處和糾正。為了進一步優化教育資源，教育主管部門應保證穩定的教育經費投入，同時通過建立高等教育投資機制來積極鼓勵社會資本促進高等教育持續發展，推動高等教育發展資金來源的多元化，以強大的物質保障不斷優化高等教育。

（五）推動教育法律根據社會發展的新問題進行調整變革

目前教育法律聚焦于重大問題而創設，但整體的問題導向不夠突出，過于“宏觀敘事”和“粗放施行”，無法回應隨著社會轉型涌現的新問題、新矛盾，對進入信息化、網絡化和國際化的新環境出現的熱點難點問題尚無規范，亟待進行教育立法規范。

教育法律應對包括當前有償網絡課程的法律性質、“互聯網+”教育帶來的教育模式創新與治理問題，跨境的教育行為等現實問題及時積極地作出回應。一方面，教育立法應當加強問題導向，關注當前熱點難點問題，改進立法方式，建立專題研究，與教育相關的研究機構共同起草專業領域的立法，保證信息化教育法律的質量與水平；另一方面，推動教育法學發展，進一步促使其對教育法治實踐積極回應，推動其關注教育實踐的切實問題，全面研究教育立法問題，提高教育法學的學術性和本土化，推動教育法學研究的生長點和理論突破，應用教育法學的研究成果，提出高水平的立法政策建議，為立法提供決策參考，推動教育事業所亟須的良法之治的發展，推進全面實現依法治校、依法治教，培養具有法治意識、法治思維、法治精神的合格社會主義建設者和接班人，進而實現全面依法治國方略。

三、結語

教育是國家之根基，社會之大計，在當前社會主義建設的關鍵時期，高等教育的先導作用極為重要。依法治校和依法治教是實施高等教育的基本方式和要求。全面實施依法治國，全面發展高等教育，依法治校，依法治教，都依賴于完整的教育法律法規，因此必須及時充分地完善教育法治建設。面對新時代出現的亟須解決的關鍵問題，教育立法應對策略尤為必要。新時期教育法律回應社會發展能力弱化、全面推進依法治國和依法行政、加快完善社會主義市場經濟要求、權利意識高漲、教育發展不均衡不充分、社會轉型加劇等新時代背景和現實問題，對教育法律提出了約束公權、尊重自由選擇、保障權利、解決糾紛、促進教育公平、直面問題等新的立法理念和要求。在此基礎上，應根據現有教育法律體系框架進一步科學立法、嚴謹立法、民主立法，形成內容科學、邏輯緊密、配套完整、程序周密、運行有效的教育法律體系，并逐步實現科學法典化，實現安定性和適應性相統一。從而充分發揮教育法律的各項功能，全面深入依法治校并提升高等教育領域的法治化水平，推進教育改革和教育現代化的發展，建設現代化教育強國，構建高等教育一流學科，辦出世界一流大學，辦出人民群眾真正滿意的教育，培養出符合新時期具有全面法治觀念的建設者和生力軍。

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（責任編輯：淳潔）