“放管服”改革背景下不動產登記檔案利用失信約束機制存在問題與應對策略

文/李守山

在當前“放管服”改革不斷深化的背景下，不動產登記機構采取了告知承諾、容缺受理等多項便民舉措，提升了不動產登記檔案的利用效能，但也存在“假人”“假材料”等騙取檔案的不誠信行為，給利用工作帶來困擾，影響了正常交易登記秩序。本文以西安等七地不動產登記檔案利用失信約束機制的規定為樣本，針對存在的缺乏界定標準、法律依據不明確、懲戒措施尺度不一、信用修復機制規定不詳、銜接不暢等問題，提出了厘清界定標準、完善法律法規、健全信用修復機制等應對策略

不動產登記檔案關系企業和群眾切身利益，是不動產登記事業發展的堅實根基，維護不動產交易安全的重要內容。2015 年，國務院首次明確提出“協同推進簡政放權、放管結合、優化服務”，即“放管服”改革。2019 年2 月國務院辦公廳《關于壓縮不動產登記辦理時間的通知》提出推行告知承諾制，推廣申請人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關系證明等材料，不動產登記領域的“放管服”改革大幅推進，成果豐碩。以西安市為例，針對年均200 萬人次的查詢量，登記機構優化流程、精簡材料、拓寬途徑，施行告知承諾制、容缺受理等舉措，極大便利了檔案利用者。然而，以“假材料”“假人”等行為騙取檔案利用的不誠信現象屢禁不止，干擾了檔案利用和不動產登記的正常秩序。筆者通過研究西安、上海、南京、昆明、青島、嘉興、瀘州等地不動產登記檔案利用失信約束機制的現狀和問題，以期尋找應對策略，進一步發揮約束機制在提升檔案利用效能、降低不動產登記違規違法行為方面的作用。

一、約束機制的意義

1.有利于從源頭杜絕不誠信行為發生，保護權利人利益

我國不動產登記檔案實行“依申請+書面審查”的利用模式，明確利用者對申請材料的真實性負責。登記機構僅需盡到合理審慎的書面審查義務，而非“實質審查”。由于書面審查不能完全避免“假人”“假材料”等行為，并且違規成本低廉，這就對利用者的誠信程度提出了較高的要求。約束機制將對別有用心的利用者形成威懾，從源頭杜絕違規現象發生。

2.有利于檔案工作提速增效，滿足公眾日益增長的利用需求

約束機制是不動產登記信用體系建設的重要支點，可以減少、避免因失信行為帶來的檔案信息泄露、威脅交易登記秩序安全及行政賠償風險，讓檔案工作者“放開手腳”，大膽創新改革，提升服務效能，使利用者享受改革紅利。

3.有利于社會信用體系的完善，弘揚社會主義核心價值觀

誠信是建設社會信用體系的基石，與社會主義核心價值觀吻合。在全社會倡導構建信用社會的背景下，跨地區、跨部門、跨領域構建“失信懲戒、守信激勵”的約束機制，可以起到保障正當權益、警示社會公眾的作用，是維護和穩定社會秩序的重要舉措。

二、現狀與問題

1.缺乏科學統一的界定標準，有失公允

1.1 各地未建立規范的分類管理。南京、青島、嘉興根據失信行為情節嚴重程度，分為“一般失信行為”和“嚴重失信行為”，但存在同一行為、不同分類的情形；上海、西安、昆明未做分類管理；瀘州則界定為“嚴重違法失信行為”。

1.2 針對相同的不當行為，各地標準也不相同。上海、西安將“遺失”（查詢人遺失、拆散、調換、抽取、污損登記資料）“帶離”（查詢人擅自將不動產登記資料帶離查詢場所、損壞查詢設備）納入失信行為，南京、青島、嘉興、昆明、瀘州未納入；上海、西安、昆明將“泄露”（查詢人泄露不動產登記資料、登記信息）納入失信行為，南京、嘉興、青島、瀘州未納入；上海、西安、南京、昆明、嘉興將“不正當”（查詢人利用不動產登記資料、登記信息進行不正當活動）納入失信行為，青島、瀘州未納入（表一）。

2.法律依據不夠明確，懲戒措施尺度不一

2.1 我國沒有關于失信行為懲戒的明確法律規定，主要依據《征信業管理條例》《優化營商環境條例》等法規規章、地方性行政法規及政策文件。上海、南京、西安、嘉興建立機制時，已頒布省級信用條例；昆明、青島、瀘州出臺規定時，尚未頒布相關條例，依據為政府文件、部門聯合發文（目前云南、山東已頒布社會信用條例，四川處于草案征求意見階段）。無論是官網曝光，還是行政許可審批、土地拍賣限制，招投標、評先評優資格的“隱性”排除等懲戒措施，均可能構成具有行政處罰特性的懲罰，缺乏上位法依據。

2.2 各地對失信行為的約束主要采取限制登記、官網公布、聯合懲戒等措施（表二）。七地之間存在不同失信行為給予相同懲罰、相同行為給予不同懲罰的過罰不一情形，給約束機制引來合法性危機和訴訟的風險。

3.信用修復機制規定不詳，銜接不夠暢通

3.1 啟動程序不同，各地未達成共識。瀘州、南京、昆明的登記機構發現信息存在錯誤、遺漏后，既可主動依職權更正，也可依信用主體申請經審查后更正；其他城市僅能依申請更正。

3.2 受理主體不同，信用主體無所適從。西安、昆明、嘉興、瀘州、青島的受理主體為登記機構，由其審核確認后上報信用平臺；南京、上海的受理主體為登記機構和信用平臺。

3.3 修復機制銜接不暢，操作性不強。上海、西安、瀘州、嘉興雖然都規定了修復方式、程序等內容，但僅有瀘州提及申請書、承諾書等具體要件；其他城市則抽象地表述為“轉引”或“參照”其他規定執行，缺少具體內容。

三、應對策略

1.厘清失信行為界定標準，把好約束“準入關”

1.1 參照現有法律法規，結合《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對照“嚴重失信行為”標準，依照違規程度、社會影響和造成損失等進行嚴格的分類管理，合理審慎區分，如采用“假人”“假材料”等欺騙手段并帶來損失的失信行為屬于典型的嚴重失信行為。

1.2 明確失信行為的主體應是利用者，而不是登記機構或信息共享單位的工作人員。工作人員基于職權的違規操作行為應由登記機構依管理制度處理，不應與失信行為掛鉤，如表一中的“不正當活動”。當然，如果內部工作人員作為“利用者”進行申請，則可依此管理。

表一:七地關于不動產登記失信行為(檔案利用)的界定

表二:七地關于不動產登記失信行為(檔案利用)的懲戒指施

1.3 擾亂、破壞辦事大廳現場管理秩序的行為，與侵害交易、登記信用秩序的失信行為完全不同，不應歸入失信行為范疇，如表一中的“遺失拆散”“損壞帶離”等行為。

2.完善法律法規，提高信用建設“法治化”

2.1 加快立法工作推進。如涉及信用信息歸集、共享及聯合懲戒等內容的社會信用領域立法。如2022 年《不動產登記法》面向公眾征求意見，組織專業人士參與調研，在意見稿第十一條的基礎上，提出科學合理、務實可行的建議。

2.2 強化信用約束和協同監管要求。各部門、各地區對現行規章、地方性法規、規范性文件梳理修訂，配套細化措施，轉變部門、行業、地域“割裂式”管理的理念，實現約束機制平臺統一、標準一致、信息共享、聯合實施。

2.3 建立健全標準規范。制定信用信息采集、公開、共享和信用評價、分類管理等標準；明確各級、各地信用平臺的建設規范、數據格式等技術指標；制定聯合激勵與懲戒的工作流程和操作規范。

3.健全信用修復機制，保障失信主體“救濟權”

3.1 堅持程序正當原則。登記機構在作出失信行為認定前，充分告知失信主體各項權利，涉及行政處罰等堅持“有法可依”；公布失信信息時，妥善處理信息公開和商業秘密、個人隱私保護的平衡。

3.2 細化信用修復制度。明確懲戒期限；細化信用修復的具體方式、程序和申請對象，減少“引用”“參照”等抽象性的規定；明晰登記機構、信用平臺等部門的權責邊界，確保銜接有序，救濟及時。

3.3 強化職能部門的“服務性”。登記機構、信用平臺等職能部門建立信用信息定期審查制度，自查自糾，依職權及時將認定錯誤、證據不足等失信行為進行更正。

3.4 建立社會鼓勵和關愛機制。支持失信主體通過社會公益服務、履行相關承諾、參加信用修復培訓等方式修復信用，實現主動自新。

在當前服務型政府轉型背景下，約束機制作為一種新型的規制手段，正以其成本低、干預少、效果明顯的優勢逐漸成為登記機構的發力點和改革方向。但在實踐發展過程中，存在各種 各樣的問題，登記機構只有認清其本質要求，在法律法規的指引下不斷修復、完善，提高約束機制的法治化、系統化和信息化，發揮公共信用平臺的互通共享，實現“一處失信，處處受限”，營造“守信激勵、失信懲戒”的誠信社會氛圍。