從社區到片區：城市基層治理單元的拓展與提升

李明超 程夢瑩

摘 要：基層是社會治理現代化和城市治理現代化的基本單元，基層治理單元重構是創新基層社會治理機制、實現城市治理現代化的重要舉措。杭州市武林街道作為地處城市核心區的基層管理單位，探索通過從社區到片區的治理單元改革，積極應對基層治理單元的行政化和現有社區治理的碎片化困境，通過完善協調機制、整合機制以及信任機制推進城市基層治理范圍拓展、治理能級提升以及治理效能延伸。片區治理可以嘗試通過協調、整合、信任等手段拓展片區治理單元的輻射能級，推進片區治理改革的要素重組，提高片區治理人員的責任意識，基本實現從“分”到“統”、從“面”到“片”的改革目標，緩解城市基層治理單元的過載化、一般化、碎片化難題。該做法的核心要義是綜合提升城市片區治理單元的管理水平和服務效能，以達到城市治理融入城市發展進程、城市治理鞏固城市發展成效的雙效邏輯。

關鍵詞：社區；片區；基層治理；整體性治理

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0065－11

一、問題提出與研究回溯

黨的二十大報告明確提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”。隨著政府治理重心下移，街道承擔著越來越多的行政性任務，而社區行政化早已成為政府體制慣性下權力擴張的主要問題［1］。從現實來看，北京市的“街鄉吹哨、部門報到”、南京市撤銷街道辦、成都市“還權賦能”以及銅陵市的“區直管社區”等都在一定程度上緩解了街道、社區間的行政矛盾和社會壓力，但基層治理始終面臨著價值觀念異質化、公共利益與責任缺失、權責與資源配置不合理、主體參與性不足、協同機制不健全等挑戰［2］。針對上述問題，上海市、杭州市、龍港市等地相繼開展了片區治理實踐。片區作為城市社區治理向外更新拓展的空間功能單元，是在街道管轄范圍內，按現有物理空間的行政區劃，由若干個社區或小區所組成的區域集合，是基于一定治理需求而進行非行政區劃調整的空間整合。依此而言，片區治理是架設非行政性中間層的政策措施，意在解決精細化治理與扁平化管理體制之間的矛盾［3］。鑒于此，針對基層治理“過載化”“一般化”“碎片化”等困境，如何依托片區治理突破現實空間的物理區隔，將街道、社區內的碎片化資源整合至片區管轄范圍內，以實現屬地范圍內社會資源的優化配置和管理服務的能力提升，是推進城市社區治理單元重構的重要議題。

城市社區治理單元是在一定的地域范圍內，按照物理空間和社會空間類型劃分，由一定范圍的治理主體所組成的集合，如居委會、小區、樓棟、院落、公寓等［4］。從類型來看，包括自上而下的行政單元和自下而上的自治單元。其中，行政單元是“國家為了便于統治和治理，用行政的方式設置和劃定了統治、管理、治理的基本單元”［5］，自新中國成立以來，我國基層治理的行政單元主要有居委會、人民公社、社區等；而自治單元是人們在長期的生產、生活過程中基于一定地域或空間而自然形成的基本單元［4］，主要包括小區、院落、門棟等。目前，基層治理單元正經歷著組織流程的重構再造。受行政影響，治理單元重構再造呈現出行政鏈條貫通、行政吸納社會、行政與社會合作的復合特征［6］。現有關于治理單元重構的研究主要有兩個視角。一是治理單元下沉視角。程同順提出，我國治理單元經歷了“全能型單位式單元—轄區型街居式單元—雙屬性社區單元—次級社區微單元”的演變歷程［7］。何紹輝提出以小區推動城市社區善治，認為這種模式不僅可以承載行政單元所發揮的行政功能，還可以承載自治單元所發揮的自治功能［4］。王印紅提出將基層社會治理單元下沉至小區，通過以業委會替代居委會來實現社區自治［8］。二是治理單元上移視角。唐鳴等人認為以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實現形式［9］。盧憲英提出基層社區良性自治的決定性因素是以緊密利益共同體自治為基本形式，而并非更小的自治單元［10］。徐瑩指出城市群是國家進行有效治理必不可少的中間層級單元，可以解決復雜的國家治理難題，彌補國家治理單元體系中的空缺［11］。陳忠誼基于龍港市“市管社區”的基層創新實踐，提出應從基層治理體制改革、體制機制創新、大數據支撐等方面推進基層治理的扁平化改革［12］。張大維等認為片區協商制度跨越了基本的社會單元和行政單元，突破了主體、場所和交流形式等的限制［13］。

目前，大部分研究都聚焦于治理單元上移或治理單元下沉，但這些研究還存在一定不足之處。其一，現有關于片區單元的研究，大多聚焦于農村層面的行政片區和城市層面的綜合開發領域，然而隨著新老城區人口規模的變化，傳統社區劃分有必要進行調整，目前學界普遍認為以小區為治理單元可以降低基層管理成本，便于居民的政治參與以及促進居民間的集體行動，但是過于分散化、碎片化的治理單元難以應對復雜化、動態化、碎片化的社會問題。其二，隨著社區行政化越發明顯，街道與社區在問題處置方面的矛盾以及街社關系復雜化成為城市社區突出的結構性問題，同時，基層治理的創新推進勢必會對現有街道治理體制產生沖擊［12］，因此，以片區為治理單元，對于研究街道體制機制改革具有重要意義。其三，現有研究主要關注基層治理單元的應然層面，忽視了對實然層面的創新解釋，未能與理論進行豐富對話。基于此，本文基于基層治理單元上移視角，通過構建片區治理的理論分析框架，結合武林街道片區治理改革的創新實踐，進一步探討城市治理融入城市發展進程、以城市治理鞏固城市發展成效的雙重邏輯，以期為基層治理現代化提供兼具學理性和實踐性的研究支撐。

二、整體性治理理論：剖析片區治理的分析框架

（一）整體性治理理論的分析維度

20世紀70年代，為破解官僚制結構的弊端，西方國家相繼開始了以“政府再造”為內容的新公共管理改革［14］。20世紀90年代，佩里·希克斯和帕特里克·登力維相繼提出了整體性治理理論。整體性治理作為對新公共管理改革的修正和繼承，起源于西方公共管理學界，其目的在于解決政府改革過程中碎片化和分散化的社會問題［15］。鑒于此，整體性治理理論就是服務型政府通過各部門、各系統的有機整合和通力合作來滿足公民需要和提供公共服務的治理工具選擇［16］。其核心思想在于運用整體主義的思維方式，通過一系列特定機制，充分匯集公共管理主體的專有資源以及比較優勢，為公眾提供公共產品和服務［17］。具體而言，整體性治理包含如下三個方面內容。一是協調機制。整體性治理所要求的協調機制既包括協調行動者之間的利益關系，也包括協調行動者與整個合作網絡的關系［17］，具體可分為價值協同、信息共享、誘導與動員。二是整合機制。整體性治理強調政府內部以及多元主體的整合，分為橫向整合和縱向整合，橫向整合主要是在不同部門之間進行的，而縱向整合是在上下級之間進行的。三是信任機制。信任作為整體性治理的一項關鍵要素，是社會進步不可或缺的功能性因素，可以緩解自上而下的控制并加強其效能［18］。此外，信任也是一種代理關系，在這一關系中，委托人以將自身的利益建立在風險之上的方式行動［19］，具體包括社會責任、社會激勵。總體而論，將整體性治理理論引入城市基層治理的研究領域，對破解當前城市基層治理中的碎片化問題是非常適用的，具體可以從協調、整合以及信任三個維度進行分析。

（二）整體性治理與片區治理的內在契合性

整體性治理之所以能成為片區治理的理論分析視角，關鍵在于二者之間的內在契合性。從治理目的來看，整體性治理以公眾需要為目的，強調政府的社會管理和公共服務職能，關注民主價值和公共利益［20］。而片區治理的改革目標是通過基層治理單元重構、治理流程再造化解街社矛盾，打通基層治理最后一百米。從治理原則來看，整體性治理倡導政府部門的整合、社會資源的統籌以及治理效能的提升，而片區治理堅持治理系統聯通、政府部門聯動以及社會力量參與等，與整體性治理的理念不謀而合。從治理機制來看，整體性治理強調以整合、協調、信任為治理機制，系統整合治理層級、部門功能等碎片化資源，進而化解社會矛盾；而片區治理強調通過“片區統籌治理、社區網格深化服務”機制創新集成社會資源，實現部門協同，它主要基于社會信任提高治理彈性，解決街社層面的難點、痛點問題。鑒于此，整體性治理與片區治理的內在邏輯相契合，正成為引導片區治理改革、推進基層治理現代化的理性選擇。

（三）理論分析框架

片區治理作為介于街道與社區之間的“第三方”治理機制，以提高行政效率為目標，在不改變原有治理體制的基礎上創新事件處置機制，廣泛吸納行政和社會力量參與基層治理。結合整體性治理理論，本研究將片區治理的分析維度分為三個方面。一是協調，用以衡量片區治理的一致性，包括價值協調、信息共享、誘導與動員；二是整合，用以衡量片區治理的融合度，具體包括縱向整合、橫向整合；三是信任，用以衡量片區治理的凝聚力，具體包括社會責任、社會激勵（參見圖1）。基于“協調－整合－信任”的分析框架，本文致力于實現如下兩個目標：一方面，探尋治理重心下移視域下破解基層治理碎片化問題的行動圖景，為拓寬整體性治理的理論空間提供案例參考；另一方面，通過剖析基層社會治理單元重構的新形態，為基層治理體系和治理能力現代化提供一種全新的研究思路。

三、片區治理：武林街道的基層治理新模式

針對城市基層治理的“碎片化”困境，部分城市相繼開始了以片區為治理單元的創新實踐。其中，杭州市武林街道通過物理集中、功能集成，積極踐行“片區統籌社會治理、網格深化居民服務”的改革舉措，打通街域社會治理最后一百米，在片區治理創新方面具有代表性。

（一）案例選擇及其概況

本文采取單案例研究方法，遵循單案例研究的典型性原則，選取武林街道片區治理改革為研究對象。之所以如此，主要原因在于武林街道深入貫徹落實中央、省、市、區關于推進基層治理體系和治理能力現代化水平、加強數字化改革、深化“大綜合一體化”行政執法改革等相關要求，針對基層治理過程中條塊分割、資源不均、聯動不足等問題，通過設立片區治理工作站的方式，形成了以片區為基層治理單元的一體化運作機制以及聯動共治的工作格局。這種基層治理改革不僅優化了傳統部門分散、割裂的治理機制與辦事流程，實現了政府部門的集成改革，而且探索出了街道片區統籌治理、社區網格深化服務的社會治理新格局，這一特征符合前文對整體性治理理論內涵的解讀。再者，從目前上海市、龍港市等地相繼開展的片區治理實踐來看，這些地區皆取得了不錯的成效，這說明，在新老城區人口規模變化以及傳統社區碎片化問題倒逼基層治理單元調整的社會背景下，以片區為單元整合轄區內面積偏小或資源分散的社區，在一定程度上具有可復制性。因此，武林街道具有較強的典型性。

武林街道毗鄰西湖，區域面積共1.18平方公里，下轄仙林、中北、竹竿巷、鳳麟、長壽、環西、安吉7個社區和廣利、武林2個樓宇社區，戶籍人口約43萬人，是典型的城市核心老城區。該街道人口密度大（約5萬人/平方公里），潮汐人口流動性強（約9萬人/天），轄區內賓館、醫院、學校等結構復雜，是主城區人口密度最大、經濟活躍度最高的街道之一。由于基層治理因素動態性強，平安建設風險點多，2022年，武林街道根據治理架構將原有7個居民社區劃分為三大片區（參見圖2），每個片區包含2～3個社區及若干社區網格。北部片區為環西、安吉社區（包含12個網格），中部片區為長壽、鳳麟社區（包含11個網格），東部片區為仙林、中北、竹竿巷社區（包含19個網格），三大片區構成以片區為行政單元的基層治理格局。2022年9月，浙江省委常委、市委書記劉捷調研指導武林街道片區工作站時，對片區化綜合執法新模式給予充分肯定。

（二）武林街道片區治理的運行機制分析

1.完善協調機制，增強片區治理一致性

當任務復雜性高而職責不明時，協調問題就會阻礙公共服務體系的運行［21］。武林街道為解決當前資源不均、聯動不足、流程繁多等協調問題，主要從價值、信息、人員三個方面積極推進功能集成、區域協同、運行高效的治理目標。

一是價值協同。針對武林街道中各部門、社區、市場以及公安等主體對商戶個體進行多頭檢查、重復檢查的困境，科室所隊、工作人員、部門等在處理各類事件時存在流程繁多、聯動困難的問題等，該街道通過在每個片區設立片區治理工作站的方式來推進綜合執法人員等下沉至基層，及時將矛盾糾紛化解在基層。基于此，武林街道片區治理改革堅持問題導向，抓住民生領域的突出矛盾和問題，以滿足居民對美好生活的期待為目標積極推進“街社一體化”行動。

二是信息共享。信息是推進社會密切聯系的基礎性要素和資源性要素，也是數據的重要內涵。為應對當前政府部門“數據孤島”“數據鴻溝”“數據煙囪”等突出問題，武林街道基于數字系統，重塑街道駕駛艙體系，建立“城市眼·云共治”運營中心武林街道分中心，優化“E治武林”街區綜合治理場景和智慧消防場景，不斷健全“監督—管理—執法”信息閉環機制，統一匯聚數據，打通信息孤島，促進數據共享，形成“E治武林”和“數字駕駛艙體系”相結合的街區綜合治理模式。在此基礎上，武林街道片區治理工作站基于基層治理四平臺，構建區級大閉環、街道中閉環、片區小閉環的事件處置機制，實現數據信息的整合共享。具體流程如下：基層治理四平臺直接派發到片區治理工作站，再經片區治理工作站下達給工作人員，最后經工作人員反饋到片區治理工作站、街道指揮中心等，這就構建起了全鏈式的治理閉環系統，實現了“一鍵報、綜合查、馬上辦、速反饋”，有效提高了事件處置效率（參見圖3）。

三是誘導與動員。破解基層治理單元的碎片化問題需要著重考慮社會力量這個關鍵性因素。武林街道積極探索“街道片區統籌治理+社區網格深化服務+武林大媽基層自治”的“街社一體化”社會治理新模式，通過任命街道科級干部為片區長，數字信息員、派出所成員、執法中隊成員等任隊員的模式，破解原先社會力量薄弱的治理困境。

2.完善整合機制，強化片區治理融合度

2021年，浙江省開啟數字化改革行動，以大平臺、大數據、大系統、大集成為導向，以整體智治、高效協同的理念優化傳統部門分散、割裂的機制與流程，提高政府服務效率以及社會治理精準度［22］。這種對制度進行系統性重塑的政府改革行動，在縱向上優化了組織的層級結構，推動了政府層級組織的優化調整。在此背景下，武林街道片區治理改革從橫向層面、縱向層面創新現有事件處置機制，將行政權力從街道層面下放到片區層面，其目的在于通過在橫向上整合不同部門的碎片化力量、在縱向上整合職責交叉的公共事務來優化政府部門的行政流程，提高政府行政效率。

在橫向整合方面，武林街道片區治理改革實行片區長負責制（參見圖4），采用常駐制和聯絡制兩種方式。常駐制或聯絡制主要包括公安、城管、市場監管等10個社會治理相關部門，聯絡制則包括市場化主體，如市政、電信、物業等力量，因此，片區治理將部門主體和市場主體集于一體，提高了人力資源配置效率。此外，為提高聯勤聯動效率，該街道還積極引入派出所、市場監管所等力量入駐片區，以有效化解矛盾，及時消除安全隱患。

在縱向整合方面，街道黨委統籌安排街道科級干部任片區長，片區隊員擔任巡防員、處置員、執法員、應急員等。社區網格力量包括社工、網格長、網格員等，這些力量也被吸納進片區治理之中，以加強街道與片區、社區之間的協調聯動，克服基層“看得見的管不著”以及部門“管得著的看不見”的矛盾。簡而言之，武林街道片區治理改革堅持矩陣式的管理理念，將職能相近、職責交叉的日常事務歸類整合，打造以功能為導向的政務服務系統。從目前改革情況來看，改革前，事件處置大約需要花費2～3天，整個流程呈現一種逐級反饋的聯動機制；改革后，片區治理工作站在收到投訴后，1分鐘派隊員前往現場核實情況，5分鐘到達現場，30分鐘進行處置反饋，當日下午約談現場簽署承諾書，當日即可完成整個事件處置，這種片區治理改革的新模式減少了指揮層級，實現了縱向指揮的扁平化發展（參見圖5）。

3.完善信任機制，提高片區治理凝聚力

為及時回應居民利益訴求并化解基層矛盾糾紛，武林街道通過片區治理工作站及時回應和協調人民群眾多方面各層次的利益訴求，以片區為宣傳陣地對片區內的居民群眾開展普法宣傳、提供咨詢服務，讓社會力量與行政力量在價值觀層面形成一種合作治理的道德認知和社會共識，重構“熟人社會”。

在責任分配方面，武林街道貫徹落實“監管一件事、綜合查一次”的目標，通過創建任務清單，詳細劃定65個任務事項，明確公安、執法中隊、市場監管以及綜合治理機動小隊的職責。如公安負責居住人員登記管理、消防隱患治理等，執法中隊負責秩序管理、違法廣告整治等，市場監管負責消費投訴、證照檢查等。這種細化個人任務、強化責任分工的方式對于規范基層組織建設和服務管理、提高治理精細度來說至關重要。

在社會激勵方面，“合理而有效的社會保障制度應該既體現保護社會成員基本生存條件的原則，又體現激勵社會成員積極勞動和工作的原則”［23］。為進一步激發片區工作人員的綜合治理能力，武林街道對片區治理工作站內的編制人員，采用事業編的聘用方式，對于其他非編制人員，采用合同制的聘用模式，給予必要的工作待遇保障。此外，還通過績效考核的方式對其行政辦事效率進行績效考評，確保其按時按量完成工作任務。總體而言，武林街道片區治理改革在黨組織的統領下，依靠黨員干部的先鋒示范作用，通過基層治理單元的行政化重構，推進“片區一體化”發展，整合城市基層治理的碎片化問題，及時將矛盾糾紛化解在基層，促進了基層治理的高效化、協同化、精細化。

四、協調、整合與信任：片區治理的優化向度

整體性治理理論對研究片區治理具有理論上的指導意義。武林街道通過片區治理改革推動治理重心下移、資源力量下沉、人員隊伍整合，有效化解條塊分割、資源不均、聯動不足等矛盾，逐步構建起了以片區為治理單元、以“武林大媽”為自治單元、以網格為服務單元的一體化聯動共治格局。因此，在片區治理方面，我們理應從協調、整合、信任三個維度進一步推進城市基層治理的高效化、規范化以及現代化。

（一）以“面”帶“片”，拓展片區治理單元的輻射能級

區別于傳統街道或社區那種正式行政區劃的治理單元，片區作為行政效率導向下的基層治理單元，是在不改變既有行政區劃的前提下，在更大空間范圍內解放社會生產力的非正式治理單元。因此，為破解治理單元內部的碎片化問題，我們首先要協同治理主體的價值觀念。價值協同主要指利益相關者之間目標行為的一致性。片區作為一種非正式的治理單元，是為實現一定的治理需求和公共利益而重構的地理空間。片區治理堅持“區域一體化”“服務一體化”“治理一體化”的價值導向，破解基層公共服務供給不足的現實困境，滿足“片區一體化”的治理需求，逐漸走向協調聯動成片、統籌區域發展的城市治理現代化之路。因此，凝聚政府部門、社區居民、市場力量、非政府組織等多元主體的價值共識是推進片區治理改革創新的關鍵所在，我們要依托片區治理單元，以服務片區居民為出發點和落腳點，將公共服務送到居民家門口，第一時間滿足居民訴求，積極踐行“最多跑一次”的改革理念。

實現數據信息的互聯互通亦十分重要。政府信息資源共享是實現協同辦公模式的基礎，它為政府作出快速、有效的決策提供充分的、集成的信息儲備［24］。片區治理要基于數字駕駛艙，打通政府端、社會端以及市場端的信息壁壘，不斷健全“監督、管理、執法”的信息閉環機制以及數據信息跨部門、跨行業、跨領域的共享機制，實現事件的統一匯聚、統一派發，促進數據資源互聯互通，構建全鏈式的治理閉環結構，踐行“一鍵報、綜合查、馬上辦、速反饋”的改革理念，破解基層治理信息不對稱之困局。例如，武林街道的執法人員只需要借助“E治武林”便可在線查看在冊商戶情況、店鋪情況、熱點問題，不需要分條線、多次頻繁檢查店家，這就減少了對店鋪正常經營秩序的干擾，走出了一條“大綜合一體化”行政執法改革在片區實踐的新模式，有效防止網格與網格之間的分散化，確保治理流程的規范化、信息化以及便捷化。

片區治理還應注意激發社會力量的廣泛參與。組織特有的和主要的功能是為了增進個人組成的集團的共同利益而展開集體行動［25］（p.6）。為鼓勵和動員更多力量參與到片區治理過程中，武林街道積極構建“141”基層治理體系①，建立“街道片區－社區網格”一體化的基層治理機制，扎實履行黨建統領網格智治的事項處理流程，按照平時狀態和戰時狀態做好區分，采取“線上數字治理+線下聯勤聯動”的事件處置模式，聯動社區網格“微力量”，讓協商事項、非協商事項、信息通知事項都能及時傳達、落實到位，提高事件處置響應速度。鑒于此，為激發片區治理單元內的人員活力，我們需要聯動屬地范圍內的廣大社會群眾，鼓勵片區范圍內的黨員干部、入黨積極分子等人員為片區治理貢獻力量，做好日常巡查、監督以及動員工作，彰顯基層治理改革的制度優勢。

（二）化“靜”為“動”，推進片區治理改革的要素重組

片區是社區之間由于職能交叉、資源重復而進行空間重構的地理單元集合。這種治理單元遵循典型的增量治理思路，并非新建一層行政層級，而是在一定空間范圍內通過治理規模優化實現治理能力提升的一種柔性治理［6］。鑒于此，在橫向整合方面，片區治理需要部門協同，推進集成改革。基層治理的聯動機制打破現有屬地的物理邊界，貫通治理職責，強化橫向的屬地協同能力［26］。武林街道通過社區與單元網格的優化重組，廣泛凝聚片區單元的治理力量，采取常駐制和聯絡制的方式，整合公安、城管、市場監管等部門力量以及市政、電信、物業等市場力量，提高城市基層治理效能。在片區治理運行過程中，該街道通過街道指揮中心在線通知各片區負責人，將任務下派給具體的片區隊員，并對各大片區進行全面而及時的數據更新和信息統計。對于一些社區人口眾多、人員結構復雜、矛盾沖突大的大型社區或者是轄區面積偏小和規模偏小的社區來說，我們需要整合多方力量，發揮黨員帶頭作用，通過以戶帶排、以排引片的模式實現全覆蓋、全納管。片區治理要在功能重組與資源整合的基礎上，將片區、社區、網格等不同治理單元的黨組織結合起來，建立“網格微治、社區自治、片區綜治”的基層治理單元的工作機制，推動治理力量從街道、社區向網格的拓展與延伸，發揮片區治理單元的集成服務效能。

在縱向整合方面，片區治理需要黨委統籌，強化組織領導。在韋伯的官僚制中，上下級組織間職責明確、同級之間相互分工又彼此配合，在一定程度上保證了行政管理效率，避免了組織之間、個人之間職責不清、互相推諉的現象［27］（p.57）。武林街道以片區為單元大力開展網格建設，將網格員、組長、片區長等力量下沉至片區單元內，打通基層治理“一張網”，推動治理重心下移，創新轄區內片區化聯動、網格化治理的城市治理體系。政府部門需要全面推動區級職能部門和街道行政力量的下沉，搭建“市－區－街道－片區”的片區治理層級結構以及“黨委－黨支部－網格小組－黨員－居民”的片區治理人員結構，每個片區均設片區長和片區員，片區長可以根據實際工作需要在片區統一調配干部，片區員則根據治理需求按時完成片區社會事務，打通基層治理的“神經末梢”。從空間維度來看，國家權力運行過程是一個權力自上而下、由中心向周圍擴散的過程。目前，社區治理主要處理社區內部的各類事務，但是城市社區治理效能不應僅局限于單個社區范圍內，要推動社區治理效能的擴散，形成由點到面再到片的治理能級延伸，有效化解市區級職能部門“管得著的看不見”以及街道層面“看得見的管不著”的社會矛盾。為此，針對基層矛盾的復雜性、靈活化以及社會需求的彈性化，我們要從縱向上優化組織層級結構，以系統性、整體性、一體化的發展思路，兼顧市級層面的統籌、區級層面的聯動、街道層面的協調以及片區層面的實踐，通過層層賦能驅動的方式推進片區治理效能的疊加與延伸，促進基層治理實現從“社區微治理”向“片區大發展”的轉化。

（三）以“信”促“治”，深化片區治理人員的責任意識

信任是合作的重要基礎。社會學家詹姆斯·科爾曼（James Coleman）在《社會理論的基礎》一書中提出，信任是一種重要的社會資本，是個體對信任風險和收益進行權衡后的理性決策行動。在道德風險和機會主義彌漫的市場制度安排之下，僅依靠法律安排對實現有效的合約治理來說成本太高，因此主體之間的相互信任對確保伙伴關系以及內部治理機制的高效運作是至關重要的［28］。

一是強化社會責任。“責任總是與選擇行動和某種價值相關，這意味著責任是根據一定行動者所占據的位置和所承擔的角色來確定”［29］。在片區治理下，街道層面理應全面串聯片區內的各資源點，通過牽頭片區內重大事務共商、項目共建、設施共享，實現片區內各社區的集成發展，進而實現城市治理與城市發展的融合推進。此外，我們還要詳細劃分片區治理單元內的任務清單和構建績效考核的評價指標體系，組織第三方機構對片區工作進行定期評估，確保任務清單“立得住、落得下、行得暢”，強調“專業人干專業事”，做到“一片一單”，打破傳統任務清單中責任僵化的治理格局。同時，片區治理要形成以“黨委－黨支部－網格小組－黨員－居民”為鏈條的管理邏輯，積極組建片區聯合黨支部，搭建信息互通的溝通平臺，定期召開黨組織生活會和樓組長交流會，在了解民情民意基礎上，廣泛吸納人民群眾的意見和建議。

二是增進社會激勵。一方面，通過編制、補貼等外激勵的方式調動片區人員的工作積極性。增加公務員的招聘人數或行政辦事人員的編制數量，同時，將任務清單與考核評價制度相結合，根據任務完成情況進行量化打分，將評價結果納入年終部門考核體系。此外，邀請社區居民在一定范圍內通過問卷調查、電話訪問、網上評議和信訪等途徑參與街道干部績效評估，以此提高基層公共服務水平［30］。除了街道層面通過人員晉升與資源配給等方式給予的工作激勵外，還可以通過建立容錯糾錯機制和容錯清單鼓勵片區工作人員愿干事、敢干事、干成事的積極性和主動性。另一方面，以內激勵的方式調動片區內工作人員和社會人員的治理積極性。推動街道干部進一步凝聚為人民服務的初心，擴充并豐富自己的職業價值觀念系統［31］。依托片區內宣傳欄、微信群等形式廣泛激發社會公眾、社會組織等社會力量參與片區工作的積極性，搭建彼此信任的合作伙伴關系，增強片區內的集體信任，拓展片區治理的輻射范圍。此外，通過“區域黨建聯盟”的方式整合片區管轄范圍內的各單位，推動社會資源的共享共用，以“黨員+網格員”“黨員+志愿者”等形式，整合黨員干部和社會骨干人員等治理力量，高效化解社會矛盾。

五、結論與討論

從社區到片區的基層治理單元重構，既是城市治理數字化的迭代升級，也是數字化治理效能的拓展與延伸，通過由點到面、由社區到片區的拓展，將社區內部的治理效能擴散到片區大單元內。第一，片區治理是行政效率驅動下的基層治理創新。行政單元追求規模治理，規模可以相對大一點［4］，因此，片區治理作為行政效率導向的規模治理，通過片區組團式發展整合城市社區碎片化資源，化解社區碎片化問題，以“抱團取暖”的方式實現公共服務效能最大化，體現了將城市治理融入城市發展進程、以城市治理鞏固城市發展成效的雙重邏輯。第二，片區治理單元符合城市發展的趨勢和要求，深入貫徹落實了國家治理重心下移以及基層治理現代化的相關要求。隨著城市空間的不斷重組，我國基層治理單元相繼有所變化，無論是推進基層治理單元上移還是治理單元下沉都要綜合考量治理可行性、治理成本以及治理規模等要素。目前來看，對于“上面千根線，下面一根針”的基層治理事務來說，片區治理不僅可以緩解街道、社區層面的治理困境，而且有利于治理系統聯通、治理力量整合、治理責任歸位。然而，“治理事務本身并不會隨著單元的大小和性質的改變而發生任何變化”［32］，無論是治理單元上移還是治理單元下沉，都是為適應城市發展而做出的行政調整，旨在實現城市高水平治理的整體目標，并不影響治理事務本身的功能屬性。

一方面，本研究豐富并拓展了整體性治理的理論內涵和研究領域。本文基于基層治理單元上移視角，從整合街道、社區層面的碎片化資源出發，與整體性治理理論進行理論對話，運用整體性思維解釋現實世界中基層治理單元的重構機制，實現了理論與實踐的有機結合。另一方面，本研究凝練和延伸了“基層治理單元”的時代議題和學術價值。本文以提高行政效率為導向，充分融合中國特色基層治理的制度優勢，旨在為片區治理的改革創新提供政策參考；同時，片區治理作為一個全新的研究議題，尚處于初步探索階段，本文關于片區治理的理論分析框架可為今后學者在研究相關議題時提供學術參考。

注釋：

①在“141”體系中，“1”即縣級社會治理中心，“4”即鄉鎮（街道）基層治理“四個平臺”（綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務），“1”即村社網格。

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［責任編輯：賈雙躍］