我國食品安全的治理困境：多維二元結構的分析框架

華樹春 趙閏 林德華 黃丹霞 沈孚

摘要：我國食品安全治理取得重大成就，但仍存在發展不平衡不充分的問題。引入多維二元結構分析框架洞悉食品安全治理難題。研究發現，我國食品安全問題存在區域二元結構、城鄉二元結構以及體制二元結構，不同二元結構下的差異較為明顯。二元結構已是制約我國食品安全高質量發展的重要原因，多重維度的二元結構交織形成了食品安全的治理難題。鑒于此，在重視政府工作效率的前提下引入社會共治理念是破解我國食品安全的治理之道。

關鍵詞：食品安全；高質量發展；多維二元結構；社會共治

中圖分類號：F326

文獻標識碼：A

文章編號：2095-5553 （2023） 04-0208-08

Abstract： China has made great achievements in food safety governance， but there is still a problem of unbalanced and insufficient development. In this paper， the multi-dimensional dual structure analysis framework is introduced to understand the food safety governance problems. The study found that there were regional dual structure， urban-rural dual structure and institutional dual structure in Chinese food safety problems， and there were obvious differences between different dual structures. The dual structure has been an important reason to restrict the high-quality development of food safety in China. The multi-dimensional dual structure interweaves to form a governance problem of food safety. In view of this， the introduction of the concept of social co-governance on the premise of attaching importance to the government efficiency is the way to break the governance of food safety in China.

Keywords： food safety; high quality development; multidimensional dual structure; social co-governance

0 引言

高質量發展要求在“綠色”的背景下進行“提質增效”。“綠色”代表的是系統發展、統籌兼顧，解決發展不平衡的問題。“提質增效”是指提高質量、增加效率。二者內涵如出一轍，要求新時期我國在社會發展過程中注重結構性調整，實現高質量發展。我國食品安全治理結構目前正處于大發展、大變革的關鍵時期，洞悉食品安全的治理邏輯是破解食品安全治理困境的重要途徑。2019年5月，中共中央國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》指出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，推動高質量發展，實現食品安全治理水平和全面建成小康社會相對接。同時以“四個最嚴”要求為統領，保障人民“舌尖上的安全”。從政府的行為來看，我國食品安全監管制度供給不斷增加，食品監督抽檢批次大幅增加［1］；但從現實來看，消費者對食品安全的關注度不減，滿意度不高。《中國民生調查2019綜合研究報告》顯示，食品安全是受訪者在社會環境方面最擔憂的首要問題。關于社會環境方面最關心（操心、焦慮、擔心）的問題，首選項選擇食品安全的比例為26.41%，加權比例為36.85%，明顯高于其他各項［2］。

食品安全問題發生根本原因是由于信息的非對稱性［3-5］，又由于政府監管不力和消費者對食品安全的信任危機等問題構成了食品事件的發生機制［6-8］。食品的危害具有長期性、潛伏性等特征，消費者在購買食品的前后難以識別食品的質量安全。目前食品安全“社會共治”體系尚未健全，而食品安全具有公共產品的性質，政府監管部門作為消費者的代理人，一直以來是食品安全的主要責任人。在短時間內難以有效解決信息不對稱的難題下，食品安全治理在很大程度還依靠于政府的監管，政府這只“看得見的手”仍需扮演主要角色。現有研究將強化監管作為食品安全治理的主要措施，包括監管制度供給、信息披露、第三方參與等［4， 9-10］；部分學者聚焦于監管機制的改革，認為規制俘獲、監管有界性等是食品安全水平未明顯改善的原因［5， 11］。現有研究存在兩方面的問題：一是多數學者基于具體食品安全問題發生機制進行探討，缺乏從宏觀層面梳理食品安全問題產生深層動因；二是除少量學者基于消費者視角進行實證分析，多數學者僅從理論推斷和仿真模擬進行推理研究，缺乏官方統計數據說明，理論推斷與現實情況是否存在差異有待考究。

現階段我國的食品安全治理取得了突出成果，食品安全監督抽檢合格率穩居97%以上，但這難以掩飾我國食品安全狀況的結構性差異。我國食品安全狀況的區域發展不平衡不充分已是國內學者普遍認同的觀點［12-14］。區域發展不平衡的根源還在于經濟社會結構的差異，食品安全狀況結構性差異是經濟結構與社會結構問題展現出的一種突出表現。實現食品安全水平的高質量發展，結構性問題展現出的不平衡差異是亟待破除的壁壘。二元分割的結構性差異是我國長期以來存在的突出矛盾，而這種二元結構并非單一維度的，而是多重維度交織的結果。解決我國食品安全狀況發展不平衡不充分的問題，需厘清食品安全狀況的二元結構性差異。鑒于此，本文引入多維二元結構分析框架洞悉我國食品安全治理難題的背后邏輯，分別從區域二元結構、城鄉二元結構及體制二元結構三個維度闡述我國食品安全的治理困境，以期對我國食品安全的治理選擇有所裨益。

1 多維二元結構的理論機制和分析框架

經濟學家劉易斯基于“兩部門經濟”建立了二元經濟模型，其他學者據此展開對產業結構和城鄉結構框架下的具體研究［15-17］。劉易斯的二元經濟模型最早是基于自然地理條件提出的，本質上是一種“自然二元結構”，本文著重關注于經濟社會變化而形成的“社會二元結構”。多維二元結構形成的根本原因在于制度的二元分割，但制度的二元性又起源于依靠資源稟賦的“自然二元結構”，兩者相輔相成，不能以割裂的視角看待。經濟結構與社會結構相輔相成，經濟結構的變化需要往往在前，經濟結構變動需要社會結構變動予以適應，這其中存在一定的滯后性，若滯后時間過長將帶來社會的一系列不安定因素。建國以來至改革開放前，工業化的發展加劇了城鄉之間的分野，城鄉二元結構已凸顯端倪；改革開放以來，沿海地區依靠天然港口稟賦獲得了制度重心的傾斜，區域間的差異就此形成；隨著改革開放的深入推進，城鎮化趨勢不斷加深，城鄉二元結構日漸明顯且呈逐步擴大趨勢；體制的二元結構差異貫穿于區域差異和城鄉差異形成過程中。以實行“先富起來一部分人帶動另一部分富起來”的制度決策為例，這種決策帶來的首要問題是區域的不平衡狀態；經濟增長帶來城鎮化的加深，城鎮化又導致城鄉發展差距的擴大。無論城鄉差異還是區域差異，都是一種典型的二元結構，二元結構形成的原因在于體制的二元性。這種體制的二元分割在當時的制度決策時可能是一種最優決策，但這種最優決策不能完全預測未來的經濟社會影響，因此要建立制度補丁以解決這種二元結構差異。而現實情況是，這種制度補丁的滯后性過長，二元結構已經固化，多重性二元結構復雜交織，改變結構性差異已并非一朝一夕。

多維二元結構是不同二元結構交織而形成的一種結構性特征，揭示了我國在社會主義初級發展階段所面臨的一種結構性難題，它是許多復雜問題的邏輯起點，更是制度生成、發展和產生困境的深層動因。區域二元結構、城鄉二元結構和體制二元結構是多維二元結構的三大基礎性結構，不同維度的二元結構并非享有單獨的運行邏輯，而是相互交織形成的［18-19］。多維二元結構的形成既包含受歷史、文化等因素潛移默化而緩慢演變的“流體”，同時又會存在由制度決策激起的“浪花”。以城鄉差異為例，城鄉二元結構一直以來是我國經濟社會發展的突出問題［20］，但在市場化的不斷發展中，城鄉二元結構的問題愈加復雜，體制二元結構、區域二元結構與城鄉二元結構相互交織，這種多維二元結構的交織下又形成一系列的次二元結構。如農民工市民化問題長期得不到有效解決，城市中又形成了市民和農民工這種畸形的二元結構，這既有城鄉二元結構的因素又有體制二元結構的影響。

我國食品安全狀況在近年來不斷好轉，食品監督抽檢合格率穩居97%以上。從食品抽檢批次來看，僅在2017—2018年間就增加了近百萬批次，增長率高達42%，制度供給的增加卻未帶來食品抽檢合格率的提高，其中緣由令人深思。食品安全問題是社會經濟問題的反映，多重性的二元結構差異是我國經濟社會的真實寫照，將多維二元結構分析框架引入食品安全治理具有適用性。厘清我國食品安全三大維度的基礎性二元結構是破解當前食品安全治理困境的邏輯基礎。

2 多維二元分割視角下的食品安全治理困境

2.1 區域二元結構：經濟增長與食品安全

改革開放以來，我國經濟實現了快速發展，但經濟高速發展帶來的結構性失衡對我國社會產生了深遠影響。地區間的經濟差異擴大化帶來的一系列社會經濟問題成為學界的重大議題。經濟增長帶來區域差異是經濟學家們普遍認同的觀點。繆爾達爾的循環累積因果論提出了“地理上的二元經濟”理論，指出具有初始優勢地區區別于其他地區獲得經濟的快速發展，這種發展優勢將長期保持下去。經濟增長帶來的區域差異不可避免，發達地區和落后地區的二元經濟結構將長期并存。循環累積因果論也指出了區域二元結構差異下“回流效應”明顯，欠發達地區的資本、勞動、技術向發達地區轉移，但這種差異并不是無限擴大的。發達地區經濟達到一定程度后，環境污染、勞動力成本上升等一系列因素將導致“擴散效應”。事實上，“先富帶動后富”的制度理念不可否認，但如果僅靠市場在資源配置中的作用，在短期內很可能造成市場失靈。食品安全問題是經濟發展問題的表象，但滯后于經濟發展水平。

食品安全問題作為“民生之本”受到廣泛關注，區域間的食品安全水平差異顯著已經成為了不爭的事實［21］。經濟增長導致食品安全問題的機理在于：經濟增長帶來人均收入的增加，人均收入增加使居民食品支出增加，由此帶來的食品需求缺口需要技術進步來填補。當經濟增長過快時，食品需求必將大量增加，供給與需求不匹配，將犧牲食品質量滿足需求［22］。縱觀國內外食品安全演進歷程可以發現，地區經濟水平與食品安全存在密切聯系［23-24］，且這種關系并非簡單的線性關系。對比中美食品安全的發展歷程來看，當人均收入在1 000～4 000美元時，經濟發展水平較低，食品產業的技術水平和管理水平不高，制假摻假是食品安全存在的主要問題；當人均收入在4 000～10 000美元時，食品產業發展成熟，技術水平提高，農獸藥殘留是食品安全存在的主要問題［25］。經濟發展水平的“二元結構”與食品安全狀況的“二元結構”密切相關。張紅鳳等［26］基于庫茲涅茲曲線驗證了東中部經濟發展與食品安全水平存在倒U型關系，而西部地區的經濟發展水平尚未突破食品安全的庫茲涅茲曲線拐點。東中部地區的食品安全狀況好于西部地區的觀點也被大多數學者佐證［27-28］。區域二元結構抑制了我國食品安全水平的提高，這種結構性扭曲是由于長期以來的經濟發展水平差異。區域二元結構的困境在我國食品安全水平還未得到全面改善，食品區域二元結構仍是制約我國食品安全水平高質量發展的阻礙。食品安全狀況在一定程度上滯后于經濟發展水平，因此需要增加制度供給干預食品安全狀況，這符合我國現階段“強化監管”的食品安全工作重點。

2.2 城鄉二元結構下的食品安全狀況差異

社會分工不同顯現了城鄉差異，城鄉差異又衍生了一系列的社會問題。建國后，早期工業化的推進加劇了城鄉分野；改革開放后，經濟快速增長導致城鎮化程度加深，城鄉二元結構日漸明顯。受城鄉二元結構的影響，我國食品監管存在明顯的二元特征［12］。農村地區一直以來是我國食品安全監管的薄弱環節。一方面，農村地區食品安全基礎設施較差、檢測能力不強，監管人員配比失調；另一方面，缺乏科學的監管體系、監管效率不佳、監管腐敗現象頻出是農村地區食品安全監管的劣勢所在［13， 29］。長期以來，我國食品安全監管的重心都向城市傾斜，忽視了對農村地區食品安全問題的研究。從整體上看，農村地區普遍存在消費水平較低、食品安全意識差以及消費環境不規范等問題，又由于我國長期以來農村發展復雜的因素，農村地區的食品安全監管與城市地區相比顯得更為復雜［30］。從消費者角度來看，無論是食品安全意識還是食品安全評價，城市地區都高于農村地區［13］。由于維權意識和政府信任度不同，又極易造成農村地區食品安全基礎治理的“塔西佗陷阱”，進而造成食品安全的監管困境［29］。

根據歷年我國《食品安全工作重點安排》來看，農村食品安全問題并非焦點，僅有2019年《重點安排》第五條標明“實施農村假冒偽劣食品治理行動”，且以打擊“三無”產品，取締“黑作坊、黑工廠”為主要目標。這一行動邏輯著重強調“黑色”食品產業的治理，而忽視了合法食品企業中生產部分劣質產品的社會危害性。鑒于目前文獻少有規模數據探討食品安全城鄉差異問題，本文采用2018年度各省級市場監督管理局發布的食品抽檢數據進行研究。根據國家統計局關于中東西部的劃分標準，選取江蘇、廣東、湖北、江西、廣西和甘肅作為代表測算食品監督抽檢合格率，并基于黃金分割法則、木桶原理和五級標度法的食品安全指數法進行城鄉食品安全指數測度。

測度方法如下。

測度邏輯強調“木桶效應”，即將食品安全水平“最差”的一類食品作為衡量地區食品安全風險狀況。測度結果顯示（表2、表3），我國城市地區食品安全狀況普遍處于良好狀態；農村地區食品安全隱患較大，問題食品種類集中于方便食品，主要危害物集中于食品添加劑亂用。測度結果表明我國食品安全水平存在明顯的城鄉二元結構特征。

2.3 體制二元結構下的食品安全監管邏輯

體制二元結構的形成是由于制度的二元分割，制度的二元性根源于“自然二元結構”，如沿海地區和內陸地區、平原地區和山地丘陵地區等，這其中并非沿海地區一定好于內陸地區，而是由于國家當前國情所決定，如建國初期為防止他國的軍事威脅，早期汽車產業建于湖北十堰的大山之中。由于“地理的二元結構”形成了制度上的二元性，一國在短期內著重發展某個地區的制度決策會逐步演化為體制上的二元結構。體制二元結構的最初釋義為由于制度造成的體制內外差異，如國有企業和民營企業的二元結構。體制二元結構形成的原因是由于制度的二元分割，基于制度二元分割可以演化為多種體制二元結構（或稱體制的次二元結構）。食品安全治理的主要責任人是政府，而我國的政府的層級結構明顯，中央與地方之間，地方與地方之間，不同部門之間的相互橫縱交錯顯現出的體制二元結構較為明顯。2018年我國重組了市場監督管理主要負責食品安全的監管工作，結束了自2005年以來分段監管的體制結構，因此關于監管部門之間的二元結構不再贅述。本文主要從中央與地方、地方政府與地方政府兩個視角分析我國食品監管體制二元結構形成的監管困境。

2.3.1 縱向視角下中央與地方的突出矛盾

中央政府與地方政府是一種典型的委托代理關系。中央政府負責全國范圍內的食品安全工作，監管部門制定年度食品安全的工作安排，指導地方政府依法進行食品安全的監督管理工作，保障地區內食品安全。我國在2018年重新整合食品安全監管部門，組建新的市場監督管理局負責食品安全工作，但“黨政同責”的思路沒有改變，地區內的食品安全水平仍是地方政府官員晉升的重要指標。2019年中央下發的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》明確指出將食品安全工作納入地方黨政領導干部征集考核內容。中央政府往往無法全面觀測地方政府的努力程度，因此只有將地區食品安全水平作為政績考核的主要依據，督促地方實行嚴格的食品安全監管制度。

地方政府作為中央政府的代理人，處于食品安全監管體制中最底端的“食物鏈”，在“史上最嚴”食品安全監管工作的壓力下極易產生激勵扭曲，進而造成政企合謀、規制俘獲。政績最大化和不利最小化是地方政府食品安全治理追求的首要目標［31-32］。地方政府為實現自身利益最大化，只要控制地區內不出現重大食品安全事件，就能完成政績考核。以食品安全監督抽檢為例，假設食品安全監督抽檢工作以政績考核為導向，那么政府為了保證較高的食品抽檢合格率，就極有可能會根據上一期的食品監督抽檢情況制定下一期監督抽檢計劃，將較多的監督抽檢批次分配給合格率較高的食品種類［1］。此行動邏輯下即便中央政府要求地方政府加大抽檢力度，也不能反映地區內的真實食品安全狀況，導致食品安全陷入監管困境。

中央與地方二元結構下的食品安全問題是一個亟待解決的難題。為了進一步說明，本文以一個簡單的統計分析進行說明。本文選取2018年江蘇省食品抽檢數據進行整理，研究發現，在我國34類食品種類的監督抽檢中，中央層面抽檢的食品合格率顯著低于（p<0.10）地方食品抽檢合格率（圖1）。地方政府在食品監管中，為了自身利益最大化極有可能存在不同程度的“地方保護主義”及“規制俘獲”現象。

2.3.2 橫向視角下地方政府之間的治理選擇

地方政府之間存在競爭與合作兩種機制選擇。地方政府作為理性人，以實現自身利益最大化為目標。地方政府以“屬地”為基礎劃定公共利益范圍［33］，將不可避免的產生地方保護主義的弊病。在地方政府的食品安全監管行動策略上，通常會以“屬地”為基礎進行“策略主義”，此弊病帶來的執法地方化造成食品安全的弱協同性，導致食品安全的跨區域監管成為難題。而食品本身具有很大的流通性，具有買全球與賣全球的基本特征，本地食品流通市場上流通的食品既有本地生產食品也有外地生產食品。根據2016—2019年《國家食品安全抽檢計劃》的內容來看，第一條中抽檢對象為“總局專項轉移支付部分原則上抽取本省（區、市）生產的食品，省（區、市）局匹配部分可在本地流通環節抽檢一定比例的外省產品”。這種“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的監管模式是否有效？

地方政府作為地方食品市場監管者，對本地食品企業的監管負有主要責任，這點無可厚非。但隨著市場化程度的不斷加深，食品的全球化特征明顯，加之近年來的物流成本不斷下降，食品買賣的區域性流動頻繁，本地市場上外地食品數量明顯增多。根據課題組的市場調查，目前大型超市的多數加工類食品約有五分之四來自外地，而根據對上海、江蘇、甘肅和湖北四省（市）食品監督抽檢的數據來看，本地食品與外地食品數量的抽檢比約為5∶1，地方政府對本地食品的監管力度遠遠大于外地，這表明現行的抽檢制度與食品市場情況存在較大差異。此制度邏輯下，假設存在A地和B地兩個政府，A地政府和B地政府均有嚴格監管和寬松監管兩種策略。A地和B地的食品生產企業有生產合格產品和生產劣質產品兩種策略。若現行食品抽檢政策下，地方政府均以本地食品企業生產的食品為主要監管對象。受利益驅動，AB兩地食品企業作為理性人會將自己生產的低質量產品銷往監管薄弱的地區來實現風險最小化，這便造成了食品安全的監管漏洞。

3 多維二元結構下我國食品安全治理的路徑選擇

3.1 政府監管走向社會共治

食品安全問題的形成是多方參與的結果，僅由政府進行食品安全監管難以達到良好的效果，且易產生權力壟斷，進而引發規制性俘獲，造成社會資源配置效率低下。食品安全問題日益復雜，政府在食品安全治理中擔負了巨額成本，但效果仍不理想。引入社會共治理念破解食品安全治理困境具有科學性：第一，各方具有共同的利益基礎。近年來，“地溝油”“三聚氰胺”等食品安全重大事件影響深遠，民眾至今“談油色變”。食品安全問題導致政府公信力下降、企業將面臨巨額處罰和倒閉的風險、行業受到沖擊導致萎靡、消費者受到身體與精神上巨大傷害。政府、企業和民眾都是食品安全的利益相關者，治理食品安全問題是一個系統問題，需要各方參與共同維護。第二，食品安全參與方都處于一個社會網絡中，各方的行動邏輯相互關聯，不同主體的資源優勢可以實現互補［34］。

社會共治理念已被寫入《食品安全法》（2015）之中。現階段，食品安全引入多元治理的政策導向逐漸明晰，根據2003—2017的55份食品安全政策文本分析來看，政府與非政府食品安全監管合作的占比由0增至6.49%，非政府間的食品監管合作的占比由0增至2.04%［34］。食品安全治理逐漸由政府、企業、消費者的三方參與演變為多主體參與的食品安全治理系統。引入媒體、社會組織、廣大民眾參與食品安全治理工作是建立食品安全“社會共治”的重要途徑。優化政府部門與第三方的協作機制不僅能使政府監管“松綁”，而且可以通過降低雙方成本實現多元監管，保障食品安全水平［35］。例如，在深圳市食品監管部門的支持下，超市行業協會與會員建立起了食品安全社會共治的自組織模式。這既實現了政府食品安全監管壓力的“松綁”，也提升了行業和企業的食品安全管理水平。

3.2 完善食品安全監管體系

完善食品安全監管體系是食品安全治理的基礎性工作。相較于異質性合作主體而言，同質性合作的協調成本小，難度低。同一制度邏輯下的食品監管合作能夠實現政府成本收益的最大化。因此，健全的食品安全監管體系是保證食品安全常規化治理的基礎性結構，也是構建食品安全社會共治格局的根本所在。

基于二元體制下的食品安全治理困境而言，政府需要在兩個方面進一步完善食品安全監管體系：其一，統籌城鄉食品安全監管體系刻不容緩。本研究指出了農村地區的食品安全狀況風險程度較高，農村地區的食品安全狀況亟待改善。我國農村地區是典型的“鄉土社會”，農村地區一旦發生食品安全事件，其“傳染效應”更甚，極易形成較大規模的食品安全危機。城鄉二元結構是多年以來各方交錯形成的分割狀態，短期內不易改變。因此，政府需要利用行政與法律手段進行介入，加強農村地區的食品安全監督抽檢工作，預防食品安全風險，防止出現地區性的大規模食品安全事件；其二，地區間的政府合作已成為食品安全監管的重要制度基礎。食品具有很強的流通性，食品安全的治理不能過度“地方化”，跨區域的食品安全監管機制尚需完善。根據各地的《食品安全風險核查報告》來看，若是涉及異地的食品安全事件則移交其生產所在地的食品安全監管部門，而后續調查及處罰等工作多數則是不了了之。跨地區食品安全合作機制的建設是完善我國食品監管體系的重要內容，是治理破解食品安全治理困境的重要制度選擇。

3.3 建立以消費者需求為導向的食品安全信息披露長效機制

食品質量信息的非對稱性引發食品安全事件的發生。消費者處于食品安全供應鏈的末端，在信息資源的獲取上具有劣勢。但消費者又處于食品供應鏈的終端，也是食品安全治理的“諾亞方舟”。完善食品安全信息的披露機制，使消費者能夠有效獲取食品質量信息，能夠倒逼企業改善食品質量，促進食品安全治理的良性循環。

雖然我國目前建立了食品安全信息披露機制，但收效甚微。我國自2014年開始向社會公布食品安全監督抽檢批次，最初信息披露于原國家食品藥品監督管理局網站。隨著食品安全信息披露機制的不斷調整，目前市場監督管理局和各省市局網站進行定期公布食品安全監督抽檢信息。此外，食品伙伴網和食安查APP等也可對食品安全監督抽檢信息進行查詢。但根據課題組調查，各省食品安全網站公布信息的網頁瀏覽次數微乎其微。由此可見，雖然我國建立了食品安全信息披露制度，但效果差強人意。其原因在于：一是信息搜尋成本較高。僅由政府進行信息披露消費者難以搜尋到自身需要的食品抽檢信息。以江蘇省食品抽檢信息為例，消費者要想獲取食品抽檢信息需要找到省監督管理局網站，在通知公告中找到各期食品監督抽檢信息網頁后下載信息，再次需要找到自己需要的食品類別進行瀏覽。繁雜的過程對于民眾來說搜尋成本過高，導致消費者參考程度較低；二是信息結構復雜。從政府公布的抽檢信息來看，合格與不合格食品條目分開進行，信息條目晦澀難懂，普通消費者難以直觀進行參考。為此，建議從兩個方面著手：其一，拓寬信息發布渠道。信息發布除政府官方網站外，可利用外包方式由第三方媒體進行發布，如各地報紙、手機新聞APP、論壇及抖音等熱門平臺；其二，改變食品信息結構，進行社會調查，公布消費者想要的信息結構，使消費者能夠直觀參考信息。

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