除了“糧食安全”食物保障還意味著什么？

演講：司振中（加拿大Balsillie國際事務學院）

食物保障這個議題表面上可能比較學術，但它其實關乎著每個人每一天的飲食健康和營養。

我想先從食物保障的概念談起，看看這個綜合性概念是怎么形成的，經歷了哪些發展。然后我會討論如何衡量食物保障的水平，也就是我們怎樣去度量一個城市、社區的食物保障水平。最后也會討論我們在中國以及在其他一些國家做的關于食物保障水平的調查，分享一些研究的結果。

什么是食物保障？

首先，什么是食物保障？這個詞的英文是food security，國內通常被翻譯成“糧食安全”。但在國際上，這個概念背后的含義非常全面，聯合國糧農組織（FAO）對此有非常精準的定義，翻譯過來是：

食物保障“應該以滿足人們更加豐富的飲食需要和需求偏好為目標，確保每個公民在時間、空間、經濟上無障礙地獲得足夠、安全、富有營養的食物”，“既要有充足的食物數量且產品結構能夠符合當地居民消費偏好，又對食物品質、營養做出要求”。

可以看到，食物保障這個概念強調了很多個關鍵詞。相應地，如果人們無法獲得以上定義當中的充足食物時，就會存在食物保障的問題。

所以說，理解“食物保障”要跳出我們國內常討論的“糧食安全”的框架。因為“糧食安全”很多時候強調的只是國家層面的糧食生產與供給，而“食物保障”更多偏向于個人層面：我們每個人能否隨時隨地獲取足夠有營養、安全的食品。

“食物保障”如何從國家層面的糧食供給演變為今天這樣一個復雜概念呢？背后有著各種各樣的影響因素。

根據一些學者關于食物體系的研究總結，影響食物保障演變的因素主要有三個。

一是不同利益群體的參與。怎樣才能供給足夠的糧食？最開始這是政府關心的問題，因為這關系到政權的穩定。后來由于越來越多消費者、農民的參與，導致我們對食物保障的理解逐漸從糧食供給的層面演變到個體消費的層面。

二是新的信息和經驗的出現。這讓人們重新思考食物保障應該如何界定。因為這一界定將影響國際的食物政策與治理，同時也影響每個國家在制定政策來促進食物保障時，應該考慮哪些方面。

三是與糧食貿易相關的機構的設置。這里尤其要提到的是兩個聯合國機構，1945年FAO設立，以及后來世界糧食計劃署（WFP）的成立，這兩個機構對國際糧食貿易以及國際食物治理產生了深遠的影響。

另外，從尺度上看，“食物保障”從國家層面的概念演變成了國際層面的概念，然后又逐漸過渡到個人和家庭的層面，其內涵也相應地不斷擴展。最開始“食物保障”只是意味著食物的生產和供給，后來開始注重食物的獲取以及食物的營養與健康。從20世紀90年代以來，飲食文化以及消費者權利、農民權利也逐漸成為食物保障的內涵。我相信在未來這個概念和內涵還會繼續擴展。

“食物保障”內涵的演變

如果回顧過去 100 年的歷史，在 20 世紀初，“食物保障”普遍被理解為國家層面的糧食生產和供給，它是國家政權構建（nation building）的基礎。此外，在一戰之前，很多國家為了應對可能出現的緊急情況，都需要能夠保證充足的糧食生產和供應，以維持社會和政治的穩定。

一戰結束以后，國際社會開始認識到，建立一個解決食物生產供給和貿易問題的多邊機制是非常必要和緊迫的，因為他們發現導致戰爭的其中一個因素就是很多國家糧食供給不足，接著出現內亂以及對外關系的緊張。所以說糧食保障是解決戰爭危機的一個必要條件。因此，1945年FAO成立，主要宗旨之一就是確保人類免于饑餓。這個時候食物保障的概念主要還是在于解決饑餓。

20世紀50年代，美國等西方國家在全球主導了綠色革命，這是在糧食和農業生產體系中發生的一場翻天覆地的變化。在綠色革命之前，糧食生產更多依賴的是人力投入，綠色革命開始以后，有越來越多的外部投入品，尤其是化肥和農藥的使用造成糧食的大幅度增產。那多余的糧食怎么辦？很多像美國這樣率先開展綠色革命的國家，就想通過國際糧食援助把多余的糧食運送到需要糧食或者處于饑餓的國家。所以在20世紀50年代國際糧食援助的開展非常廣泛。

到了1960年代，美國意識到不能繼續這樣進行糧食援助，因為糧食援助摧毀了當地的農業，反而會成為國際政治的不穩定因素。當地小農的生產效率無法跟大規模機械化生產出來的廉價糧食競爭，導致很多小農破產，當地的糧食體系也被摧毀，并且越來越依賴于國際的糧食供給。于是以美國為首的已經開展了綠色革命的國家開始在發展中國家推廣綠色革命，包括推廣農藥、雜交種子以及化肥讓他們來實現糧食自給。

20世紀70年代出現了一次廣泛的糧食危機，國際糧價上漲，這時食物政策領域才首次提出了“食物保障”（food security）這個詞，在國內一直被譯作“糧食安全”。到了這時，食物保障關注的是全球層面糧食的充足供給。

20世紀80年代，越來越多研究者和政策制定者開始意識到，即使有足夠的食物、足夠的產出和供給，我們也不能保證每個人的食物保障。因為很多人獲取食物依然面臨著許多困難，可能是因為沒有經濟來源，或者因為身處食物荒漠，離最近的食物獲取地特別遠……各種方面的因素都會影響到個人的食物獲取。

于是食物保障開始關注從個人和家庭層面怎樣能夠更好地獲取食物。“食物獲取”（food access）也就被整合到“食物保障”的概念中。1983年，FAO重新定義了“食物保障”：“確保所有人在任何時候都能在物質和經濟上獲得需要的基本食物。”注意，這里談的還只是獲得基本食物，并沒有考慮食物的營養與安全。世界銀行在1986年也給出一個定義：食物保障是所有人在任何時候都能夠獲取足夠的食物，過上積極健康的生活。在這個定義里出現了“積極健康”這一新的層面。

20世紀90年代，食物保障的內涵繼續豐富，食物營養、飲食文化也融入進來。比如1996年的世界糧食峰會提到，在所有人任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得充足、安全和營養的食物，以滿足其飲食需要和對積極健康生活的糧食偏好時，個人、家庭、國家、區域和全球各級的食物保障才能實現。

在這些新的定義里包含了不同的尺度，從個人到國際都有強調。在不同的尺度下有不同的個體參與食物保障的政策制定，發揮著各自的作用。所以我們在關注食物保障的時候，也需要從國際層面到個人層面有不同的討論。

在20世紀90年代還出現了“食物主權”的概念。那時，以拉丁美洲的農民運動“農民之路”作為起點，開始了農民對抗跨國食品公司和工業化食物系統的社會運動。隨著消費者群體、研究人員等不同群體加入，“食物主權”從農民能夠自主決定種什么，怎么種，以及獲取自己的種子的權利，擴展到包括消費者在內的所有人能夠自己定義食物和農業系統的權利，而不是被跨國食品公司和工業化食物系統所裹挾。

“食物主權”這一概念的引入給“食物保障”注入了新的內涵。聯合國糧食安全與營養高級別專家小組也提出，食物保障在考慮食物的獲取與供給之外，還要考慮個人的權利以及可持續性，這樣才能有長久的食物保障。

食物保障的四個維度

食物保障有四個維度，它們是實現食物保障必須滿足的條件。

第一是食物是可用（availability）的，即要有充足的食物供應和生產。

第二是可獲取（access），也就是人們要有足夠的收入來購買食品。

第三是食物的利用（utilization），指的是人們要能從食物中獲得最健康的結果。這一點可能不太好理解。比如說，我現在有了錢，食物也能買得到，那我獲得了這個食物，我就一定有食物保障了嗎？并不一定。舉個例子，如果出現食品安全問題，即使我們可以獲得足夠的、可用的食物，我們的食物保障顯然也是有問題的。

第四個維度是以上三方面要在面臨不確定性時能夠保持穩定（stability）。例如近幾年的疫情就會使食物的可用性、可獲取性和安全性面臨挑戰。

除了這四個維度，學界正在將另外兩個新的維度整合進來。一是個人的權利，包括消費者和農民，能夠有權利定義自己的生產和消費方式。另一個是食物的生產和消費在環境、社會、文化等層面也應該是可持續的。

全球食物保障情況

那現在全球的食物保障情況如何呢？在學術界有一個常見的說法，叫“全球營養不良的三重負擔”（the triple burden of global malnutrition）。這里的營養不良不單單指營養不足，還包括微量元素不足（隱形饑餓）以及營養過剩與肥胖，這些都屬于營養不良。

聯合國數據顯示，全球每三個人當中就有一個人有一種或多種程度的營養不良，這是非常嚴重的，這可能是攝入營養不足，也可能是缺乏某一些微量元素。

具體來講，全球有8億多人攝入營養不足，300萬兒童因為營養不足而死亡；全球有19億成年人體重超標或肥胖，4100萬兒童體重超標，這個數據還在飛速增長，尤其是在發展中國家。

FAO在2022年發布的全球饑餓地圖顯示，新冠疫情發生以后，全球饑餓人口的數量已經大幅增加了1.5億。這也意味著多年以來世界各國在消除饑餓上的努力幾乎毀于一旦。

食物保障水平的度量

說完全球食物保障的整體情況，接下來我想討論的是食物保障水平的度量。

我列出了度量食物保障水平的一些指標，這里我想詳細說說最后一個——“饑餓城市”項目。這是我從2015年開始參與的一個研究城市食物保障水平的項目，它采用的度量指標是食物購買矩陣，也就是在過去24個小時之內，一個家庭都消費了哪些食物，以及每一樣食物是從哪些渠道獲取的，由此形成一個矩陣，這樣就可以看到一個家庭的飲食結構。

我們在全球7個發展中國家的城市開展了食物保障水平的調查，分別是南京、墨西哥城、金斯頓（牙買加）、內羅畢（肯尼亞）、馬普托（莫桑比克）、開普敦（南非）、班加羅爾（印度）。這項研究希望了解這些城市食物系統的運作方式，非正規食物體系到底扮演著什么樣的角色，它們的食物保障水平如何，食物保障政策是如何制定的，以及食物保障政策可以有哪些改進。

我參與的這個項目使用的FANTA（Food and Nutrition Technical Assistance）指標體系在國際上被廣泛用來度量食物保障水平。

FANTA指標體系包括三部分。

第一個是家庭食物保障量表，這樣我們可以看到一個城市有多少家庭有嚴重食物保障問題，他們都分布在什么地方，都有什么樣的特征？這個最終能夠幫助指導政策的制定。

第二個是家庭膳食多樣性，目的是調查過去24個小時里一個家庭攝取的食物種類。

第三個是家庭食物供應充足月，這是確保每個月食物供給能力能達到最低水平的能力，我們會詢問家庭在過去的一年是否有一個月面臨食物供給不足。

食物保障水平調查結果

下面是我們的一些調查結果。這個表格倒數第二列是上面提到的家庭食物保障量表的問卷結果平均值，數值越高，食物保障問題越嚴重。可以看到，南京的食物保障水平是最高的，也是膳食多樣性最好的城市，平均每個家庭在過去24小時內攝入了將近8種不同的食物種類，而在馬普托，只有4.14種。

那么，為什么南京食物保障水平這么好？而其他這些城市，即便是首都，為什么也有這么嚴重的食物保障問題？是什么樣的政策環境和食物環境能夠維持南京這么高的食物保障水平？當然不只是南京，在中國，南京的食物系統和其他很多大城市是非常相像的。

主要原因是南京菜籃子工程的累進式綜合食物保障規劃。從1989年第一個規劃的出現，到2018年最近的一個規劃，南京的菜籃子工程逐漸地進行食物保障規劃，從而實現一個綜合的食物保障體系。而城市食物供給的核心渠道，是菜市場。中國的菜市場是混合所有制的，也就是說一部分菜市場是私有的，一部分是公有的。因此，政府在菜市場的管理和治理當中扮演著非常重要的角色。

此外，從1990年到2000年，南京的菜市場從市場化的業態被定位為一個為社會福利服務的基礎設施。這一點很重要，因為如果是把菜市場定位為一個純粹商業業態的話，政府就不會像這樣全方位介入，也不會有這么多的資源投入到菜市場上。

總結

這些研究有哪些發現，對我們加強食物保障又有哪些啟發呢？

首先，新冠疫情其實暴露了現代食物系統的脆弱性。我們每天的飲食嚴重依賴于城市的食物系統。而很多人在新冠疫情之前，從來不關心自己的食物從哪兒來，誰供給了自己的食物。新冠疫情暴發以后，我們一方面看到農民面臨著農產品的銷售問題，很多農產品在田間地頭不得不銷毀，另一方面消費者也面臨食物種類的減少和價格上漲的問題。

還有一點就是大食物觀。我們需要對食物保障有一個新的認識，它不只是糧食安全，也不只是食物的供給，而是在個人和家庭層面的獲取，還有食物的利用問題，以及如何能夠實現食物系統的公平與可持續。

最后我想說，我們在食物政策的制定過程當中，需要跳出農業偏向，不能一談食物就是糧食生產。

食物本身有一定的公共物品屬性，我們不能把什么事情都丟給市場就不管了。在西方國家，一個完全自由的食物市場會發生什么呢？很多地方可能就會出現食物荒漠——因為這個地方居住的人口很少，連鎖超市等私營企業就不愿意在那個地方開超市或開食品店，所以就會出現很多地方如果沒有車，就無法獲取食物的現象。

南京菜市場的經驗告訴我們，政府適度介入食品供應以及混合屬性的食物供應體系，有利于提升家庭的食物保障水平。

◎ 來源|食通社