地方財政壓力與環(huán)境規(guī)制弱化

湯旖璆 蘇鑫 劉琪

作者簡介：湯旖璆（1986—），女，遼寧大連人，博士，中國社會科學(xué)院與貴州省社會科學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，貴州財經(jīng)大學(xué)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：財稅理論與實踐。

摘要：激增的財政壓力和下放的環(huán)保權(quán)力，誘使地方政府作出環(huán)境機(jī)會主義行為選擇。為此，基于2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景下的財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的影響。研究發(fā)現(xiàn)：財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度偏離社會最優(yōu)；激增的財政壓力以財政自給率為渠道，迫使欠發(fā)達(dá)城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”；在達(dá)到中央政府環(huán)保績效考核標(biāo)準(zhǔn)后，財政壓力下的環(huán)境友好地區(qū)策略性地轉(zhuǎn)移環(huán)保關(guān)注度，主動弱化環(huán)境規(guī)制，擴(kuò)充本土稅基，力求經(jīng)濟(jì)增長，其本質(zhì)屬于“有意為之”。因此，應(yīng)合理劃分中央和地方財政支出責(zé)任，厘清政府間財政關(guān)系；壓實地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，規(guī)范監(jiān)督地方政府機(jī)關(guān)行為選擇；探索環(huán)境政策差別化機(jī)制，以實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 地方財政壓力；環(huán)境規(guī)制弱化；無奈之舉；有意為之

中圖分類號：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-7217（2023）03-0082-10

一、引言

黨的二十大報告提出“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求”。長期以來，中國經(jīng)濟(jì)增長具有典型的“政府主導(dǎo)”特點：政府通過壓低工業(yè)供地價格和資源環(huán)境成本，創(chuàng)造了“出口拉動、投資驅(qū)動、利潤刺激”的“高污染、高能耗”粗放增長模式[1]，經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量與質(zhì)量嚴(yán)重背離，污染治理迫在眉睫。

中央政府通過環(huán)境分權(quán)調(diào)整和優(yōu)化地方政府環(huán)境管理授權(quán)職責(zé)范圍，尋求不同級次政府環(huán)保職能的最優(yōu)配置[2]，構(gòu)建激勵相容的環(huán)境治理體系，形成“中國式環(huán)境聯(lián)邦主義”[3]。研究表明，環(huán)境分權(quán)體系下的環(huán)境規(guī)制制度安排能夠有效改善環(huán)境質(zhì)量[4]，糾正環(huán)境污染負(fù)外部性，遏制“公地悲劇”，提升居民健康水平[5]；促進(jìn)企業(yè)環(huán)保投資[6]，倒逼技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級[7]；促進(jìn)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型[8]，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑。

然而，中國式分權(quán)引發(fā)地方政府財權(quán)缺位與財力缺失，形成央地財政關(guān)系失衡與利益訴求偏差，造成地方政府環(huán)境治理非理性決策。有研究認(rèn)為，穩(wěn)定的財力是地方環(huán)境治理的必要條件[9]，財政激勵是中國經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染雙增長的重要源泉[10]。財政分權(quán)賦予地方政府經(jīng)濟(jì)上較大的自主權(quán)[11]，使地方政府產(chǎn)生極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長動力，采取提供低價土地、補貼基礎(chǔ)設(shè)施、放松環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度等“高污染、高能耗”方式激勵轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長[12]，促使地方政府形成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為綱的單維目標(biāo)體系，產(chǎn)生弱化污染行業(yè)監(jiān)管力度的環(huán)境治理非理性動機(jī)，催生以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的短視行為[13]。故而，財政承壓下的地方政府難以充分顧及污染治理成效，逐步陷于多目標(biāo)任務(wù)下的施政困境[14]。

綜觀已有研究，普遍忽略了財政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)政策聯(lián)動，誘發(fā)地方政府策略性選擇環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的理論依據(jù)與現(xiàn)實證據(jù)，無法有效地揭示財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的非對稱影響。為此，本文利用2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景下財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的影響，以期能夠為優(yōu)化地方政府環(huán)境治理提供理論指導(dǎo)和決策參考。

二、理論溯源與研究假設(shè)

財政分權(quán)引發(fā)中央政府與地方政府事權(quán)交叉、邊界模糊等問題，導(dǎo)致財政支出責(zé)任逐級沉淀、向下施壓，造成地方支出責(zé)任與收入能力嚴(yán)重失衡，地方財政承壓運行。與此同時，環(huán)保系統(tǒng)管理體制自1995年之后轉(zhuǎn)為“雙重領(lǐng)導(dǎo)、地方為主”模式，并將環(huán)保財政資金關(guān)系保留在地方。這一改革幾乎與分稅制同步推進(jìn)，意味著分稅制之后，地方政府不僅面臨逐步增大的財政壓力，還同時掌握著環(huán)境治理地方法規(guī)制定及環(huán)保資金分配權(quán)力，地方政府兼具經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)的實際執(zhí)行者及環(huán)境目標(biāo)貫徹的積極作為者雙重身份[15]。之后，環(huán)境分權(quán)改革不斷深化，地方政府環(huán)境保護(hù)事權(quán)范圍持續(xù)擴(kuò)張，并被賦予環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度自由裁量權(quán)。

激增的財政壓力和下放的環(huán)保權(quán)力，誘使地方政府作出環(huán)境機(jī)會主義行為選擇——若完全執(zhí)行中央政府對環(huán)境治理的政策要求，會造成本土企業(yè)的外遷和潛在投資流失，引發(fā)在位企業(yè)成本上升、利潤減少、本土稅基萎縮等系列反應(yīng)[16]；若弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，則可以吸引流動性要素并固化本地資源，實現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長和提升政績[17]。地方政府本質(zhì)上是獨立的追求效用最大化的“理性人”，在制訂公共決策過程中，一旦政府目標(biāo)與社會福利（如環(huán)境保護(hù)）目標(biāo)發(fā)生沖突，將傾向于犧牲社會整體福利而謀求自身利益最大化[18]。故而遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，以犧牲當(dāng)期資源環(huán)境為代價發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)等短視行為，成為財政壓力下地方政府的策略性選擇。為此，提出研究假設(shè)1。

H1財政壓力阻礙地方環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行。

充盈的地方財政自給是環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行的重要保障[9]。我國現(xiàn)實財政體制安排所衍生的過度財政壓力，無法保障地方政府全面履行環(huán)境保護(hù)公共職能，也不利于公共部門積極引導(dǎo)私人部門形成環(huán)境友好型資源配置結(jié)構(gòu)[19]。對于財政壓力較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府，有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制往往需要額外耗費一定的公共資源，降低地方財政自給率。在“縱向財政失衡”基本格局下，“內(nèi)生型”財政壓力限制了地方政策調(diào)控工具的有效性，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府囿于欠佳的財政自給率，無法調(diào)動足夠的資源確保環(huán)境規(guī)制充分貫徹落實，只能遵循“先污染，后治理”的補救原則，權(quán)衡取舍環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)[15]，無奈弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，在履行環(huán)保治理基本責(zé)任的基礎(chǔ)上，以轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長最大化為目標(biāo)，持續(xù)擴(kuò)大地方財源，提高經(jīng)濟(jì)總量。為此，提出研究假設(shè)2。

H2a財政壓力下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府弱化環(huán)境規(guī)制實屬“無奈之舉”。

H2b財政壓力通過財政自給率影響渠道負(fù)向沖擊欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。

在政治集權(quán)、財政分權(quán)、環(huán)境分權(quán)的復(fù)合制度安排下，地方環(huán)保部門受到上級環(huán)保部門和本級地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但人、財、物的資源配置權(quán)完全被地方政府掌控，環(huán)保部門獨立性嚴(yán)重缺失[20]。雖然中央政府不斷強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的重要性，但由于地方政府幾乎承擔(dān)了環(huán)境保護(hù)與環(huán)境制度執(zhí)行的全部支出責(zé)任，日益加大的財政壓力催生“饑餓效應(yīng)”，迫使地方政府更加關(guān)注財源建設(shè)與穩(wěn)定，引發(fā)環(huán)境保護(hù)道德風(fēng)險。具體地，地方政府會依據(jù)環(huán)保壓力的不同情況，自主調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的“最優(yōu)關(guān)注比例”——相較于環(huán)境承壓地區(qū)而言，環(huán)境友好地區(qū)地方政府能夠更加輕松地完成中央政府制定的環(huán)境治理任務(wù)，而后在財政壓力的驅(qū)動下，環(huán)境友好地區(qū)存在較強(qiáng)動機(jī)，主動降低環(huán)保關(guān)注度，將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長，策略性調(diào)整“環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長”目標(biāo)關(guān)注組合，以期通過環(huán)境規(guī)制“實然強(qiáng)度”與“應(yīng)然強(qiáng)度”相偏離，實現(xiàn)地區(qū)財源建設(shè)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。為此，提出研究假設(shè)3。

H3a財政壓力下，環(huán)境友好地區(qū)地方政府弱化環(huán)境規(guī)制實屬“有意為之”。

H3b財政壓力下，環(huán)境友好地區(qū)地方政府以降低環(huán)保關(guān)注度為渠道，負(fù)向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。

三、研究變量與數(shù)據(jù)說明

（一）回歸模型

依據(jù)以上研究假設(shè)，構(gòu)建如下基準(zhǔn)回歸模型：

（二）數(shù)據(jù)說明

1.被解釋變量：環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度①。結(jié)合既有研究方法及樣本數(shù)據(jù)可得性[21]，以環(huán)境污染治理投資完成額在地區(qū)工業(yè)增加值中的占比衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。同時，為揭示財政壓力對不同類型環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的異質(zhì)性影響，將環(huán)境規(guī)制進(jìn)一步細(xì)分，詳細(xì)評估污染外溢性較強(qiáng)的大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，以及外溢性稍弱的水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。

變量測算方法具體為：（1）環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度（ER）。以市級環(huán)境污染治理投資完成額占地區(qū)工業(yè)增加值的比重衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的總體水平。該比值越大，表明地方政府在轄區(qū)污染治理中投入越大，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度越高；反之，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度較低。（2）水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度（ER_W）。以市級工業(yè)廢水治理投資額與地區(qū)工業(yè)增加值的比值進(jìn)行衡量，該比值與水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度正相關(guān)。（3）大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度（ER_A）。以市級工業(yè)廢氣治理投資額與地區(qū)工業(yè)增加值的比值進(jìn)行衡量，該比值與大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度正相關(guān)。

2.核心解釋變量：地方財政壓力。基于地級市一般公共預(yù)算收支差額來測算地方財政壓力[22]，即：

FP=E－RR（2）

其中FP表示地方財政壓力，E為地方一般公共預(yù)算支出，R為地方一般公共預(yù)算收入。

3.中介變量：（1）財政自給率（FA）。以“本級財政收入決算數(shù)/本級財政支出決算數(shù)”表示地方政府財政自給率[23]。（2）環(huán)境保護(hù)關(guān)注度（GEM）。利用R語言從樣本城市政府工作報告中篩選“環(huán)境污染”“環(huán)境保護(hù)”“環(huán)境治理”等詞匯，以詞頻作為政府環(huán)境保護(hù)關(guān)注度指標(biāo)[24]。

4.控制變量：財政分權(quán)制度安排、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放度、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。（1）以地級市一般公共預(yù)算收入在本省一般公共預(yù)算收入中的占比衡量財政分權(quán)（FD）[25]。財政分權(quán)制度安排引發(fā)政府間財政關(guān)系失衡，造成地方政府支出責(zé)任邊界模糊，迫使重壓之下的地方政府不得不重新確定支出偏向，故而初步判斷該指標(biāo)系數(shù)為負(fù)。（2）以人均地區(qū)生產(chǎn)總值（PGDP）衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨理論，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈U形關(guān)系：達(dá)到經(jīng)濟(jì)總量閾值之前，經(jīng)濟(jì)增長會加劇環(huán)境規(guī)制弱化問題，引發(fā)環(huán)境承壓、資源趨緊等系列發(fā)展問題；達(dá)到經(jīng)濟(jì)總量閾值之后，經(jīng)濟(jì)增長會提升地方財政籌資能力，豐富政府調(diào)控工具，有助于推動環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行。故而該指標(biāo)系數(shù)符號取決于我國經(jīng)濟(jì)總量與閾值的關(guān)系。（3）以外商直接投資在地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比衡量對外開放度（OPEN）。雖然我國是否存在“污染避難所”效應(yīng)尚未得出一致結(jié)論，但鑒于地區(qū)外向型發(fā)展戰(zhàn)略可能引發(fā)低附加值企業(yè)的輸入，趨于環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行；同時，也促進(jìn)其積極引入先進(jìn)技術(shù)企業(yè)，推升環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行強(qiáng)度。故而初步判斷該指標(biāo)系數(shù)符號取決于“正向激勵”與“負(fù)向抑制”的相對強(qiáng)度。（4）以年末常住人口與行政區(qū)域面積的比值衡量人口密度（DEN）。一方面，人口越密集，污染排放強(qiáng)度越高，環(huán)境承載壓力越大，地方政府的環(huán)保治理投入需求越強(qiáng)；另一方面，社會綜合治理需求也會隨著人口密度的提升而升級，對地方政府的支出責(zé)任提出更高要求。受制于有限的財政資源，地方政府可能形成支出偏向，不利于環(huán)境規(guī)制的完全執(zhí)行。故而初步判斷該指標(biāo)系數(shù)方向不定。（5）以第二產(chǎn)業(yè)增加值與第三產(chǎn)業(yè)增加值之比衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（STR）。地方財政承壓發(fā)展背景下，優(yōu)先發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)能夠顯著形成本土固定稅源，并有效推動經(jīng)濟(jì)增速，但部分產(chǎn)業(yè)的高污染性可能迫使地方政府“默許”污染排放行為，造成環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行。故初步判斷該指標(biāo)系數(shù)為負(fù)。（6）以地方財政支出中環(huán)境保護(hù)支出占比衡量地區(qū)環(huán)境治理投入力度（FEN）。理論上，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度與地方政府環(huán)境治理投入力度正相關(guān)，故初步判斷該指標(biāo)系數(shù)為正。（7）以農(nóng)林牧漁業(yè)和采掘業(yè)的固定資產(chǎn)投資之和占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重衡量地區(qū)自然資源綜合稟賦（NAR）。自然資源稟賦不僅反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資源約束，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“比較優(yōu)勢”，同時，也影響著地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度——對于自然資源稟賦優(yōu)勢顯著地區(qū)而言，較為寬松的生態(tài)環(huán)境客觀上降低了其環(huán)境治理壓力；對于自然資源稟賦劣勢顯著地區(qū)而言，面臨全國性環(huán)境治理要求時，顯然有必要進(jìn)一步“加碼”本轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，以期能夠從環(huán)境維度實現(xiàn)城市治理達(dá)標(biāo)。該指標(biāo)系數(shù)方向不定。

分稅制改革引發(fā)財政支出責(zé)任下移，導(dǎo)致市、縣兩級基層政府既是地方財政壓力的主要承受者，也是轄區(qū)環(huán)境治理等基本公共服務(wù)職能的主要責(zé)任方[26]。為此，本文聚焦地級市視角，選取我國102個城市相關(guān)數(shù)據(jù)組成研究樣本，并有效覆蓋一線、二線、三線及四線城市。同時，由于工業(yè)廢氣治理完成投資額、工業(yè)廢水污染治理投資額、工業(yè)廢氣治理投資額等指標(biāo)的官方統(tǒng)計區(qū)間為2004—2018年，在此之前及之后，均無法準(zhǔn)確獲得地級市層面的上述數(shù)據(jù)。故而為確保樣本口徑的一致性，最終將樣本區(qū)間確定為2004—2018年。本文數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和各地級市年鑒，以及EPS數(shù)據(jù)庫等。為減少多重共線性問題，并消除量綱的影響，部分變量以對數(shù)形式呈現(xiàn)，對于樣本中可能存在的異常值，進(jìn)行了1%的雙向縮尾處理。表1報告了各變量統(tǒng)計特征。

四、事實分析

（一）地方財政壓力

地方財政壓力主要表現(xiàn)為中央與地方政府支出責(zé)任失衡。2020年，中央財政支出35095.57億元，占比14.29%；地方財政支出210583.46億元，占比85.71%。中央財政收入82770.72億元，占比45.25%；地方財政收入100143.16億元，占比54.75%。換言之，地方政府以50%左右的財政收入能力負(fù)擔(dān)著逾85%的財政支出責(zé)任，地方財政收支缺口逐年擴(kuò)大，地方財政收支決算完成度逐年下降②。故而，分稅制改革并沒有理順政府間縱向財政關(guān)系，反而導(dǎo)致中央與地方政府間事權(quán)交叉、邊界模糊，財政支出責(zé)任逐層沉淀、向下施壓，導(dǎo)致地方政府（尤其是市及市以下基層政府）支出責(zé)任與財政收入能力嚴(yán)重失衡，財政壓力逐漸失控。

進(jìn)一步地，根據(jù)式（2）對102個樣本城市財政壓力進(jìn)行測度，并依城市行政等級將樣本細(xì)分為直轄市、省會及計劃單列市和其他地級市，結(jié)果見圖1。

從城市行政等級角度看，地方財政壓力隨城市行政等級提高而下降。（1）直轄市、省會及計劃單列市的財政壓力大致相同③，顯著低于全國平均值。原因在于，這幾類城市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，本土優(yōu)質(zhì)稅源穩(wěn)定，且能夠憑借行政優(yōu)勢，優(yōu)先享受政策、資源、人力資本的大幅傾斜，更加有助于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，緩解甚至擺脫地方財政壓力。（2）其他地級市財政高位承壓④，壓力值顯著高于全國平均值。原因在于，這類城市普遍經(jīng)濟(jì)驅(qū)動單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，財政籌資能力欠佳，且支出責(zé)任偏多⑤，財政收支結(jié)構(gòu)失調(diào)，引發(fā)地方財政壓力激增。

從時序演進(jìn)角度看，樣本期間，地方財政壓力逐年攀升，且其他地級市增速顯著。（1）樣本期間其他地級市的財政壓力指標(biāo)值不斷趨近于1，說明其財政支出責(zé)任幾乎超出自身實際籌資能力1倍，低行政等級地區(qū)的財政安全問題不容小覷。（2）地方財政壓力經(jīng)歷兩次快速上升期。第一次為2007—2009年，原因在于全球金融危機(jī)之后，中國政府采取強(qiáng)刺激政策救市，以超體量投資配合持續(xù)寬松的宏觀政策驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高速增長[27]。一方面，趨緊的國際貿(mào)易環(huán)境以及錯配的要素結(jié)構(gòu)使得該階段的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)震蕩特征，地方經(jīng)濟(jì)增速受挫，財政收入規(guī)模萎縮；另一方面，大體量政府投資救市政策強(qiáng)制要求地方財政提供配套資金，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方財政缺口，激化了基層財政收支矛盾。第二次為2014年之后，原因在于我國經(jīng)濟(jì)開始邁入轉(zhuǎn)型期，呈現(xiàn)“三期疊加”基本特征。一方面，傳統(tǒng)人口紅利消退，自主創(chuàng)新能力不足，勞動力成本激增，資本回報率下跌，民間投資增長率萎縮，資源枯竭、環(huán)境承載趨緊，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等矛盾日漸尖銳，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不容樂觀；另一方面，外需萎縮，全球價值鏈“低端鎖定”與“高端封鎖”困境交織，西方國家逆全球化思潮抬頭，不確定性大大增加，國際經(jīng)濟(jì)形勢日益嚴(yán)峻。在此背景下，中國社會主要矛盾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征發(fā)生了根本變化，以往靠“鋪攤子”“上項目”等傳統(tǒng)要素累積的粗放增長的數(shù)量型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要向質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換[27]。故而，同時受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“轉(zhuǎn)型陣痛”與粗放增長的“歷史積欠”，地方財政壓力迅速增大，且其他地級市財政壓力值于“營改增”之后全面突破1，財政可持續(xù)矛盾尖銳。（二）環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度

將全部樣本城市的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度進(jìn)行平均化處理，并將結(jié)果由高至低排序，劃分為“完全執(zhí)行”和“非完全執(zhí)行”兩大類、四小組。如表2所示，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度呈現(xiàn)兩方面特點：第一，環(huán)境規(guī)制的完全執(zhí)行區(qū)域主要集中在東部城市，即東部城市環(huán)保治理貫徹力度顯著高于中西部及東北地區(qū)。原因在于：一方面，東部發(fā)達(dá)城市具有顯著的“虹吸效應(yīng)”和“聚集效應(yīng)”，且隨著城市化進(jìn)程的深入，高行政等級城市及中心城市的建設(shè)體系愈發(fā)完善，“吸血現(xiàn)象”也愈發(fā)明顯[28]。與權(quán)利相對應(yīng)的是責(zé)任，在優(yōu)先享受了政策優(yōu)惠與資源支持之后，這些城市必然率先貫徹環(huán)境規(guī)制，以環(huán)境治理“綠色標(biāo)尺”對腹地釋放“輻射效應(yīng)”。另一方面，東部發(fā)達(dá)城市能夠借助資本積累形成更為充盈的有效財政空間，以豐裕的財政資源支持環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行。第二，東北地區(qū)、西部地區(qū)主要表現(xiàn)為環(huán)境規(guī)制執(zhí)行非完全執(zhí)行，環(huán)境規(guī)制弱化特征顯著。原因在于：一方面，西部地區(qū)工業(yè)化與城市化發(fā)展失衡，貴州、云南、甘肅、新疆、西藏等省份多數(shù)城市仍停留在工業(yè)化中期的前半階段[29]，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，工業(yè)體量偏小，生產(chǎn)、生活排污總量較少，故而對嚴(yán)格貫徹落實環(huán)境規(guī)制的需求緊迫度不高，可能降低地方政府環(huán)保關(guān)注度；另一方面，西部地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，地方財力緊缺，可供調(diào)配的財政資源有限，擴(kuò)張的財政缺口與持續(xù)攀升的財政壓力嚴(yán)重擠壓了財政自給率，催生了環(huán)境治理的“競次效應(yīng)”。

五、實證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果

表3是基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果，由列（1）可知，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，表明地方政府承壓發(fā)展不利于構(gòu)建環(huán)境友好型治理模式，H1得證。由列（2）可知，地方財政壓力不利于水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度提升，但影響程度較為有限；由列（3）可知，地方財政壓力顯著阻礙大氣環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行。原因在于：水污染外溢程度低于大氣污染。當(dāng)?shù)胤秸媾R財政壓力時，首先會弱化外溢性較強(qiáng)的污染物治理力度，借助大氣污染跨界流動的負(fù)外部性特征，將治污成本策略性轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)。而對于外溢性相對較低的水環(huán)境治理，則更加傾向于完成中央制定的基本目標(biāo)，此時的水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度雖然可能仍未達(dá)到地區(qū)福利最大化的根本要求，但至少能夠獲得一定程度的執(zhí)行保障。上述研究結(jié)論暗含地方政府對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的“有意”選擇，需要通過進(jìn)一步討論掌握更多經(jīng)驗證據(jù)。

從控制變量的回歸結(jié)果可以看出：（1）財政分權(quán)制度安排阻礙了環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，系數(shù)符號方向符合預(yù)期，表明中國式財政分權(quán)從制度層面影響了地方政府行為選擇。中央政府與地方政府間事權(quán)交叉與邊界模糊，導(dǎo)致了財政支出責(zé)任逐層沉淀、向下施壓，迫使地方政府出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，不可持續(xù)性掠奪式增長。（2）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度及水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的提升，但對大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的影響不明顯。表明我國正處于環(huán)境庫茲涅茨曲線左側(cè)，經(jīng)濟(jì)增長會伴生污染排放和環(huán)境規(guī)制弱化問題。（3）對外開放顯著推升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，表明“污染避難所”假說在我國并不適用，外向型發(fā)展能夠吸引更多資源流入本地，加速技術(shù)革新，形成創(chuàng)新引領(lǐng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)綠色發(fā)展。（4）人口密度顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，表明人口聚集所形成的社會治理需要進(jìn)一步推高了地方財政支出壓力，地方政府通過對復(fù)合發(fā)展要求排序，弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。（5）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)回歸系數(shù)顯著為負(fù)，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越依賴于第二產(chǎn)業(yè)，地方政府越傾向于弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，以犧牲當(dāng)期資源環(huán)境為代價，換取轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。（6）從綜合維度看，地方環(huán)保投入力度回歸系數(shù)顯著為負(fù)，但水環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度分項下，該變量系數(shù)不顯著。表明地方政府加大環(huán)境保護(hù)資金投入力度，并不必然引起環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的硬化。（7）地方自然資源稟賦系數(shù)不顯著，表明地區(qū)初始稟賦并沒有在地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度中發(fā)揮有效的作用。

（二）穩(wěn)健性分析

1.以環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度合成指標(biāo)替換被解釋變量。地方政府并非環(huán)境污染治理唯一投資主體，故而前述環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度（ER）指標(biāo)可能因企業(yè)污染治理投資額而向上偏誤。基于合成指數(shù)思路，使用TOPSIS熵權(quán)法對工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙粉塵三項排污指標(biāo)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度代理變量[27]。回歸分析結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

2.以縱向財政失衡替換核心解釋變量。地方政府財政壓力源于縱向財政失衡，二者呈正相關(guān)關(guān)系，表現(xiàn)為縱向財政失衡程度越高，地方政府財政壓力越大。以縱向財政失衡重新測度財政壓力[30]，回歸分析結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

3.縮短樣本區(qū)間。2012年中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，傳統(tǒng)驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率開始衰減，粗放式增長的不可持續(xù)性開始凸顯。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出后，中國經(jīng)濟(jì)開始“堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”，各級政府均致力于“推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，努力實現(xiàn)“新常態(tài)”下的高質(zhì)量均衡發(fā)展，釋放中國經(jīng)濟(jì)增長潛力。故為體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一致性，將樣本區(qū)間縮短為2012—2018年，再次重復(fù)基準(zhǔn)回歸。結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力仍然顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

（三）內(nèi)生性檢驗

在基準(zhǔn)回歸中，雖然加入了控制變量以盡可能減少遺漏變量所導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，但地方財政壓力及環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度仍可能與其他未控制的第三方因素有關(guān)，引發(fā)內(nèi)生性偏誤問題。故而采用地方政府財政壓力滯后一期（FPt-1）、滯后兩期（FPt-2）作為工具變量，以本轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度滯后一期（ERt-1）、滯后兩期（ERt-2）作為工具變量，使用2SLS法處理內(nèi)生性問題。選擇KLM統(tǒng)計量的P值檢驗不可識別問題，選擇Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計量檢驗弱工具變量問題。回歸分析結(jié)果顯示⑥，不存在不可識別、弱工具變量問題，且在2SLS模型中，地方政府財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度仍然具有顯著的負(fù)向沖擊，本文主要結(jié)論成立。

（四）“無奈之舉”實證檢驗

1.基準(zhǔn)檢驗。行政等級決定了城市財政壓力差異度。為此，將研究樣本細(xì)分為直轄市、省會及計劃單列市、其他地級市，回歸分析結(jié)果（見表4）表明，財政壓力并未顯著影響省會及計劃單列市環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，甚至能夠在一定程度上促進(jìn)直轄市強(qiáng)化環(huán)境治理，卻在10%的顯著性水平上抑制其他地級市環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的提升。原因在于：一方面，高行政等級城市能夠獲得來自中央政府的更多關(guān)注，有助于硬化政治約束，暢通公共需求表達(dá)渠道，形成更高水平的地方環(huán)境保護(hù)治理偏好，故而不會主動降低環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，高行政等級城市能夠憑借政治關(guān)聯(lián)獲取優(yōu)質(zhì)初始稟賦，并借助傾斜性制度安排優(yōu)先進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長快車道，迅速積累雄厚資本，率先邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。此時綠色發(fā)展、創(chuàng)新引領(lǐng)、環(huán)境友好等目標(biāo)導(dǎo)向能夠進(jìn)一步推高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，釋放“經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境治理”的馬太效應(yīng)。其他地級市在財政資源“搶奪戰(zhàn)”中處于劣勢，財政收入能力與財政支出責(zé)任嚴(yán)重失衡，財政“吃飯”屬性顯著，地方政府疲于應(yīng)付“三保”任務(wù)，甚至及時、足額發(fā)放人員性資金已經(jīng)逐漸演化為基層財政工作目標(biāo)完成度的“衡量標(biāo)尺”[31]。故而隨著財政壓力不斷升級，異化地方偏好，地方政府策略性弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，以犧牲當(dāng)期資源環(huán)境為代價，換取轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，形成“污染型財政增收”策略選擇，鼓勵轄區(qū)高稅源企業(yè)優(yōu)先發(fā)展，遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，不可持續(xù)性掠奪式增長。故而，擴(kuò)張的財政缺口與財政可持續(xù)壓力迫使低行政等級城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”，H2a得證。

2.門限回歸再檢驗。財政承壓情況下，地方政府為了快速實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，往往過度依賴第二產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)性項目，且財政壓力越大，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越趨于固化，環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行特征越突出。基于前文研究結(jié)論，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（STR）作為門限變量，實證檢驗財政承壓下地方政府“無奈”弱化環(huán)境規(guī)制的行動邏輯。

其中，γi為特定的門限值，εit為隨機(jī)擾動項。I（·）為指示函數(shù)，當(dāng)括號中的條件成立時，該函數(shù)取值為1；否則，為0。使用Bootstrap抽樣300次檢驗?zāi)Ｐ褪欠窬哂虚T限效應(yīng)。結(jié)果顯示⑥，三類環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度在5%的顯著性水平上通過了單一門限效應(yīng)檢驗，且環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度與水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度在10%的顯著性水平上通過了雙重門限效應(yīng)檢驗，故而地方財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度在統(tǒng)計學(xué)上存在顯著的門限效應(yīng)。

門限回歸結(jié)果顯示⑥，當(dāng)?shù)貐^(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比超過52.92%（52.81%）時，地方財政壓力將顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度（大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度）的提升。即對于財政壓力較大的地方政府而言，為促進(jìn)本轄區(qū)稅基擴(kuò)大與稅源充盈，將更加傾向于弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，以吸引企業(yè)（尤其是具有資本密集、勞動力密集、能源密集特征的第二產(chǎn)業(yè)）入駐本轄區(qū)，形成“財政承壓→弱化規(guī)制→吸引資本→緩解壓力→結(jié)構(gòu)失衡”的演進(jìn)路徑，政府決策最終呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)固化+規(guī)制弱化”的外化表現(xiàn)，但其行為選擇的本質(zhì)屬性在于財政壓力之下地方政府汲取財源的“無奈之舉”，從而H2a得證。

（五）“有意為之”實證檢驗

1.基準(zhǔn)檢驗。采用年度平均PM2.5濃度衡量環(huán)境壓力[32]。以年度中位數(shù)分組，將樣本細(xì)分為“環(huán)境友好地區(qū)”和“環(huán)境承壓地區(qū)”兩組。由表5可知，財政壓力促使環(huán)境友好地區(qū)顯著弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，但并未明顯影響環(huán)境承壓地區(qū)的環(huán)境治理決策。原因在于：多輪深化改革之后，中央政府已明確認(rèn)識到單維考核對地方政府行為的激勵偏向與異化作用，故而將環(huán)境質(zhì)量補充納入地方官員績效考核體系，旨在優(yōu)化地方政府行為函數(shù)，促進(jìn)地方?jīng)Q策回歸理性。環(huán)境友好地區(qū)借助天然稟賦優(yōu)勢，能夠較為輕松地完成中央政府環(huán)保考核任務(wù)，而后在壓力型財政制度安排下，其最優(yōu)策略顯然是弱化環(huán)境規(guī)制，重新配置財政資源，集中財力吸引企業(yè)入駐，培育穩(wěn)定稅源，擴(kuò)充本土稅基，力求實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，以期擺脫財政壓力。而在中央政府環(huán)保政策要求之下，為能夠在橫向競爭中提高“勝出概率”，不論本級財政壓力處于何種水平，環(huán)境承壓地區(qū)的最優(yōu)策略顯然均為主動壓實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，切實提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，盡早完成環(huán)境治理任務(wù)，以期彰顯地方政府治理能力，獲得更多政治資源。故而，地區(qū)間環(huán)保壓力異質(zhì)性催生了地方政府環(huán)境治理“理性”行為策略。財政壓力之下，環(huán)境友好地區(qū)對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的主動弱化，其本質(zhì)屬于“有意為之”，從而H3a得證。

2.面板分位數(shù)再檢驗。由表6可知，財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的影響呈倒“U”形，財政壓力阻礙了環(huán)境規(guī)制中等強(qiáng)度和低強(qiáng)度地區(qū)的環(huán)保治理政策執(zhí)行，且對中等強(qiáng)度地區(qū)的抑制效應(yīng)更大。環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度與環(huán)保壓力顯著正相關(guān)：環(huán)保壓力越小，環(huán)境規(guī)制越傾向于非完全執(zhí)行；環(huán)保壓力越大，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度越高。環(huán)境分權(quán)賦予了地方政府分配環(huán)保資源的自由裁量權(quán)，在確保滿足中央政府環(huán)保治理政績考核基本要求之后，地方政府更傾向于重置資源配置結(jié)構(gòu)，弱化環(huán)境規(guī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終形成“治理任務(wù)達(dá)標(biāo)→弱化環(huán)境規(guī)制”的策略選擇。同時，相較于國家環(huán)境治理“標(biāo)尺”，環(huán)境規(guī)制中等強(qiáng)度地區(qū)的“弱化空間”顯然更充裕，可更主動地弱化環(huán)境規(guī)制，重新調(diào)配財政資源；而低強(qiáng)度地區(qū)環(huán)保政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更接近中央政府設(shè)定的“基準(zhǔn)線”，策略性裁量空間不足，故而即便面對財政壓力，也無法大幅降低環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。綜上，這一結(jié)論證實了H3a，即財政壓力下地方政府策略性選擇環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度屬于“有意為之”。

（六）中介效應(yīng)回歸：影響機(jī)制的經(jīng)驗證據(jù)

1.財政自給率中介效應(yīng)檢驗。根據(jù)理論分析，預(yù)期經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府會因財政自給率低而被迫弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。以地區(qū)人均GDP中位數(shù)為依據(jù)，將研究樣本劃分為“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)”與“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)”兩組。結(jié)果顯示⑥，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)組未通過中介效應(yīng)檢驗。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)組中財政壓力在5%的顯著性水平上負(fù)向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度；財政壓力在5%的顯著性水平上降低了地方政府財政自給率；財政壓力與財政自給率共同阻礙地方政府有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，且引入財政自給率變量后，財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的負(fù)向沖擊強(qiáng)度顯著提高。說明對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，財政壓力以財政自給率為渠道，阻礙地方政府完全執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，從而H2b得證。

2.環(huán)保關(guān)注度中介效應(yīng)檢驗。根據(jù)理論分析，預(yù)期環(huán)境友好地區(qū)地方政府會因環(huán)保關(guān)注度不足而主動弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度。依照分類標(biāo)準(zhǔn)，將研究樣本劃分為“環(huán)境友好”與“環(huán)境承壓”兩組。結(jié)果顯示⑥，環(huán)境承壓組未通過中介效應(yīng)檢驗。而環(huán)境友好組中，財政壓力在1%的顯著性水平上負(fù)向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度；財政壓力在1%的顯著性水平上降低了地方政府環(huán)境保護(hù)關(guān)注度；財政壓力與環(huán)保關(guān)注度共同阻礙地方政府有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制。說明環(huán)境友好地區(qū)其財政壓力以轉(zhuǎn)移地方政府環(huán)保關(guān)注度為渠道，阻礙地方政府完全執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，從而H3b得證。

六、研究結(jié)論與政策建議

以上基于2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景的財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的影響。結(jié)果表明：財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度偏離社會最優(yōu)；激增的財政壓力以財政自給率為渠道，迫使欠發(fā)達(dá)城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”；在達(dá)到中央政府環(huán)保績效考核標(biāo)準(zhǔn)后，財政壓力下環(huán)境友好地區(qū)策略性地轉(zhuǎn)移環(huán)保關(guān)注度，主動弱化環(huán)境規(guī)制，擴(kuò)充本土稅基，力求經(jīng)濟(jì)增長，其本質(zhì)屬于“有意為之”。

為此，提出以下政策建議：第一，合理劃分中央和地方財政支出責(zé)任，厘清政府間財政關(guān)系。建立現(xiàn)代化財政體制，形成清晰合理的政府間財政收入分配及邊界清晰的財政支出責(zé)任，打破財權(quán)集中向上、支出責(zé)任向下轉(zhuǎn)移的失衡格局，確保地方政府擁有穩(wěn)定且充裕的財力來源，從制度上保障財政可持續(xù)發(fā)展。第二，壓實地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，規(guī)范監(jiān)督地方政府行為選擇。穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)保指標(biāo)與政績考核掛鉤機(jī)制，完善環(huán)保問責(zé)機(jī)制，優(yōu)化地方政績考核指標(biāo)體系，形成一套行之有效的新型政治晉升考核框架，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略定位，徹底摒棄“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)”的傳統(tǒng)發(fā)展觀和政績觀，提升環(huán)境友好、綠色發(fā)展等新型發(fā)展驅(qū)動的考核權(quán)重，降低地方政府策略性行為沖動，引導(dǎo)地方政府優(yōu)化轄區(qū)環(huán)境保護(hù)公共物品的有效供給。第三，探索環(huán)境政策差別化機(jī)制。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制貫徹落實的同時，應(yīng)當(dāng)同步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，緩解財政壓力誘發(fā)的環(huán)境規(guī)制“無奈”弱化；對于環(huán)境友好地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高綠色發(fā)展要求，大力倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等新型發(fā)展理念，引入碳峰值等新型“環(huán)境經(jīng)濟(jì)”復(fù)合指標(biāo)，避免環(huán)境規(guī)制“有意”弱化。

注釋：

① 現(xiàn)有研究衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度的方法主要包括五種：一是選取三廢污染排放量直接衡量；二是基于污染治理成本進(jìn)行測度，認(rèn)為治污成本與環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度正相關(guān)，以單位產(chǎn)出的污染治理費、污染投資額與GDP之比等指標(biāo)作為代理變量；三是選取環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度相關(guān)影響因素，以計量回歸方法測度環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度估計值；四是以環(huán)保部門違法案件的罰款金額作為代理變量，評估轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強(qiáng)度；五是利用李克特量表構(gòu)造環(huán)境規(guī)制相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合問卷調(diào)查評估環(huán)境規(guī)制實際執(zhí)行強(qiáng)度。

② 1994年分稅制改革之初，中國大陸31個省（自治區(qū)、直轄市）財政收入及支出決算數(shù)/預(yù)算數(shù)均超過100%，預(yù)算完成情況較好；2019年，僅有22個省（自治區(qū)、直轄市）財政收入決算數(shù)超過預(yù)算數(shù)，0個省（自治區(qū)、直轄市）財政支出決算數(shù)超過預(yù)算數(shù)。數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。

③ 直轄市、省會城市及計劃單列市的財政壓力值均處于0.27～0.55之間。

④ 其他地級市財政壓力值處于0.85～1.55之間。

⑤ 根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》及各市統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，其他地級市的財政支出比重顯著高于直轄市、省會城市及計劃單列市，這也側(cè)面反映了政府間財政支出責(zé)任具有“依行政等級”劃分的特征。

⑥ 限于篇幅，具體結(jié)果未作呈現(xiàn)，如有需要可聯(lián)系作者。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）