數字化治理與政府預算偏離
——基于智慧城市試點政策的準自然實驗

魏 彧，梁藍心，羅志鵬

(1.貴州財經大學大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025；2.貴州財經大學經濟學院，貴州 貴陽 550025)

一、引言及文獻回顧

預算是現代財政制度的核心，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。黨的二十大報告明確提出“健全現代預算制度”。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)也強調“既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督”，且“堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出”。可見“嚴格預算編制管理”“強化預算執行”的重點是預算編制與預算執行盡可能保持一致。但是中國政府預算編制與預算執行長期存在較大偏離。一方面，政府“超收”行為加重微觀經濟體的稅費負擔；“超支”行為浪費財政資金，降低財政支出績效[1]；另一方面，政府“少收”行為影響財政可持續性；“少支”行為降低公共品供給水平和財政投資效率。可見，政府預算偏離對政府財政行為和財政宏觀調控效果有重要影響[2][3]。

數字化治理是提升政府預算管理水平的有效途徑。2020年財政部提出以系統化思維和信息化手段深化預算管理制度改革，推進數字財政建設。國發〔2021〕5號文則進一步強調“推進部門間預算信息互聯互享”“提高預算管理信息化水平”。那么數字化治理能否降低政府預算偏離程度？如果推動智慧城市建設有助于降低預算偏離，其中的機制是什么？深入回答這些問題，對中國抓住數字經濟發展機遇、規范預算管理、更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用有著重要意義。

作為一種典型的財政現象，預算是政府事先安排的財政收支計劃，客觀上預算編制與預算執行結果存在一定的偏差。自1994年分稅制改革以來，中國財政收入超預算增長已經成為一種常態[4]。目前，中國政府預算偏離程度不僅高于同期英美等發達國家，而且超過國際通行的5%偏離范圍。較大的預算偏離滋生政府盲目舉債動機，加劇財政政策不確定，沖擊消費、價格和投資，不利于經濟穩定[5][6][7][8]。

全國層面的預算偏離表現為超收和超支。宏觀經濟不確定、預算技術不成熟以及經濟政策變動是引發政府預算偏離的主要原因。從宏觀經濟看，財政預算收入增長幅度在經濟繁榮時容易被低估，經濟低迷時往往被高估，影響財政收入預測的準確性[9]。從預算技術看，由于政府通常采用基數加增長法和GDP掛鉤法來預測預算規模，政府對經濟社會發展的經驗判斷，直接影響預算編制的準確性[10][11]。從經濟政策看，政府逆周期的宏觀調控政策(比如經濟低迷時期，政府實施積極的財政政策)會使得預算超支，加大預算偏離[3]。

省級層面的預算偏離則表現出與全國層面截然不同的超收和少支。一方面，事權和支出責任不匹配導致地方政府面臨巨大的財政壓力。地方政府通過加強稅收征管和大力發展地方經濟，緩解財政壓力，容易導致超收[10]。另一方面，地方政府支出高度依賴中央轉移支付，其中專項轉移支付需要地方政府同步配套資金，如果在支出執行過程中地方配套資金不到位，則導致少支[3][12]。

目前，已有文獻主要從全國、省級層面探討中國預算偏離的現狀、程度以及原因，為本文研究提供了有利的參考。但現有研究較少從數字化治理視角，審視中國政府預算偏離問題。本文將智慧城市試點政策作為數字化治理的準自然實驗，運用多期雙重差分模型，評估數字化治理對政府預算偏離的影響。可能的邊際貢獻如下：

第一，研究視角方面。雖然已有文獻闡述了數字財政的內涵和數字技術在財政領域的應用，但是沒有實證檢驗數字化如何提升政府預算管理。本文從預算編制質量、預算執行約束角度，系統分析了數字化治理對預算偏離的影響機制。

第二，研究對象方面。已有文獻主要集中在全國和省級層面預算偏離研究上，但是受央地事權和支出責任劃分的影響，財權層層上收，事權層層下放，越是基層政府，支出責任越重。地級市政府預算偏離程度往往比省級和全國層面的更大，因此，研究數字化治理對省以下政府預算偏離的影響，對于提升預算編制的質量和強化預算執行的約束更有參考意義。

第三，研究設計方面。區別于已有文獻使用指標體系方法刻畫數字化治理水平，本文借助智慧城市試點政策的準自然實驗，通過雙重差分模型驗證智慧城市試點政策對預算偏離的影響，并通過三重差分模型進一步檢驗了數字化治理對預算偏離的影響機制，有效增強了整體論證邏輯的理論性與可信性。

二、數字化治理特征與地級市政府預算偏離的典型事實

數字化治理特征主要包含新技術體系、新政府形態以及新治理模式[13]。從新技術體系看，智慧城市建設是政府數字化治理的重要方面。核心是依托物聯網、云計算、大數據和人工智能等信息技術手段，建設能對城市的各種公共信息進行統一管理、交換的數字信息平臺，滿足城市各類業務和行業發展對公共服務和信息交換的需求[14]。從新政府形態看，智慧城市建設夯實了政府數字化轉型的根基，提升政府數字化履職能力。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》(國發〔2022〕14號)提出，將數字技術應用于財政預算管理、數字經濟治理等方面，全面提升政府經濟調控的數字化水平。從新治理模式看，國家“十四五”規劃綱已明確提出，要分級分類推進新型智慧城市建設。智慧城市已成為促進政府職能轉變、推進城市治理體系與治理能力現代化的關鍵抓手。綜上，智慧城市建設包含了數字化治理的核心特征，是一種典型的數字化治理手段，且它的主導者和實施者為政府部門。上述分析為本文將智慧城市試點政策作為數字化治理的替代變量提供了佐證。

已有研究發現，省級層面政府預算偏離一直呈現出擴大趨勢，表現為超收、少支現象[8]。然而如圖1所示，地級市層面的政府預算偏離情形則有所不同，2009—2019年間主要表現為超收、超支現象。這可能與基層政府財權和支出責任不匹配有關，地方政府在“預算軟約束”下，對超收收入擁有較大的自由裁量權，可能產生追求超收和超支的傾向。同時，地級市與省級相反的預算偏離趨勢也表明將省級層面研究應用于地級市可能會誤判預算偏離情形。因此，需要因城施策以降低預算偏離。從時間趨勢看，收入預算偏離與支出預算偏離變化趨勢基本一致，且預算偏離整體上呈現出不斷下降趨勢。

圖1 地級市預算偏離趨勢

三、理論分析與研究假說

(一)數字化治理對預算偏離的影響

造成預算偏離較大的原因可以歸結為預算編制的質量較低或者預算執行的約束力不足[1]。從預算編制看，地方政府應用數字化平臺、數字信息系統等技術手段，有利于解決各預算支出部門之間數據不規范、不共享等信息不對稱問題，強化財政部門與各預算支出部門信息互通，促進財政部門全面掌握各預算支出部門信息，提高預算編制科學性，減少各預算支出部門隨意調整預算的行為，促進預算編制質量的提升，從而降低政府預算偏離[13]。

從預算執行看，電子政務是數字技術在財政治理領域的應用。一方面，電子政務平臺有助于預算管理流程公開化、程序化和規范化，從而強化地方政府預算執行約束，降低預算偏離；另一方面，電子政務有利于提高辦事效率，精簡政府機構，明確政府職能，為公眾行使財政監督權提供便利，抑制地方政府預算最大化的動機，強化地方政府預算執行約束，降低預算偏離。總之，數字化治理通過規范預算編制和預算執行，有利于降低政府預算偏離。

據此，提出假說1：數字化治理有助于降低地方政府預算偏離度。

(二)數字化治理對預算編制質量的影響

委托代理理論認為，委托人和代理人之間存在信息不對稱，當委托人和代理人的利益和目標不一致時，代理人出于維護自身利益最大化的考慮，可能會做出損害委托人利益的行為。在預算編制過程中，財政部門作為委托人，無法準確掌握代理人(即各預算支出部門)的預算安排動向和財政資金使用情況。各預算支出部門為了爭取對本部門有利的預算資金，在信息不對稱條件下，存在私自虛列、多列預算行為，與委托人進行“討價還價”，以實現在預算年度內，盡量多調整預算和多追加預算的目的。總之，財政部門和各預算支出部門之間的委托代理問題，可能導致預算調整隨意且次數頻繁，這會降低年初預算編制的科學性，助長年初預算編制的粗放行為，使得預算編制的質量下降，造成預算偏離。

智慧城市試點政策作為政府主導的數字化治理手段，將各預算支出部門聯系起來，有利于掌握各預算支出部門的預算安排動向。各部門相聯的數字化治理，提升了財政部門獲取信息能力，能夠降低信息不對稱程度，擴展財政部門的信息邊界，將預算分配權重新集中于財政部門[15][16]。因此，數字化治理有助于減少信息不對稱導致的委托代理問題，使得預算編制更加科學，降低各預算支出部門的非合理化、頻繁調整預算行為，提高預算編制的質量，從而降低預算偏離。

據此，提出假設2：數字化治理通過降低政府預算調整程度、提高預算編制質量，降低了政府預算偏離。

(三)數字化治理對預算執行約束的影響

預算最大化理論認為，地方政府作為理性經濟人，有追求公共資源自由裁量權最大化的動機，表現為地方政府追求預算最大化。在預算執行過程中，一方面，由于地方政府對超收有較大的自由裁量權，地方政府有盡量增加財政收入的動機，形成超收預算偏離；另一方面，在以GDP增長為核心的政績考核背景下，地方政府傾向于超支以盡可能增加投資、消費，刺激城市經濟增長，進而導致超支預算偏離。總之，地方政府預算最大化動機，弱化了預算執行的約束，導致預算偏離。

在智慧城市建設過程中，數字化政府先試先行，推動了電子政務的發展[17]。電子政務水平是地方政府數字化治理能力的重要體現。地方政府通過電子政務平臺，有利于簡化辦事流程、提高政府效率，促進部門繁雜的大政府向精簡的小政府轉型優化。小政府有利于明確政府職能，發揮公眾財政監督權，增強預算執行約束力，削弱地方政府預算最大化動機，降低超收、超支預算偏離。

據此，提出假說3：數字化治理通過提高政府電子政務水平、增強預算執行的約束力，降低政府預算偏離。

四、研究設計

(一)模型設定

本文參照住房和城鄉建設部(下文簡稱住建部)2012—2014年公布的三批次智慧城市試點名單，以智慧城市試點政策實施的所屬年份作為政策發生時點，構建時點不一致的多期DID模型如下：

BudDevit=β0+β1Policyit+β2Controlsit+λi+γt+μit

(1)

其中，BudDevit為預算偏離，Policyit采用智慧城市試點名單與試點政策實施時間的交互項表示，Controlsit為一系列影響政府預算偏離的控制變量向量。λi為城市固定效應，γt為年份固定效應，μit為隨機擾動項。

(二)變量選取與數據說明

1.被解釋變量。預算偏離包括收入預算偏離、支出預算偏離與總預算偏離，其中總預算偏離綜合反映了政府收入和支出預算偏離的情況。借鑒張凱強和陳志剛(2021)的做法，本文采用總預算偏離衡量預算偏離，其公式如下[8]：

(2)

式(2)中收入預算和支出預算采用年初預算數衡量，收入決算和支出決算采用最終決算數衡量[18]。

2.核心解釋變量。核心解釋變量為數字化治理，采用智慧城市試點政策(Treat)與試點政策實施時間(Post)的交互項(Policy)表示。兩個虛擬變量構建如下：(1)智慧城市試點政策虛擬變量(Treat)。其中，住建部公布三批次共96個地級市為試點城市，屬于實驗組，Treat取值為1；其余138個地級市屬于控制組，Treat取值為0。(2)試點實施時間虛擬變量(Post)。將三批試點各自的實施時間在2012、2013和2014年當年及之后的年份設置為1，之前為0。

3.控制變量。參照已有文獻，設置控制變量如下[19][10][8][20][21]：(1)人口密度(Density)，用地級市人口與行政面積的比值衡量；(2)實際GDP增長率(Gdpgrowth)，用本期實際GDP與上一期實際GDP的差值除以上期實際GDP來衡量；(3)城市化發展水平(Urban)，用非農業人口與年末總人口的比值衡量。(4)失業率(Unemp)，用年末城鎮登記失業人員與勞動力人口比值衡量；(5)人均病床數(Hp_bed)，用醫院、衛生院病床數與年末總人口的比值衡量；(6)市場化水平(MarketIndex)，參照樊綱指數，從市場化進程、政府與市場關系、非國有經濟發展、產品市場發育、要素市場發育等方面進行衡量。

4.機制變量。具體設置如下：(1)預算調整程度(Budpre_dev)，采用“(支出預算的調整預算數-支出年初預算數)/支出年初預算數”的絕對值衡量。(2)電子政務水平(E_gov)，采用國脈電子政務網發布的地級市政府網站建設得分衡量。該指標從政務公開、公眾參與、在線服務等方面對地方政府網站建設進行績效評價，廣泛應用于各主流電子政府評估報告中，具有一定的綜合性和代表性[22][23]。

5.數據說明。本文使用2009—2019年234個地級市的非平衡面板數據。數據來源于《中國城市統計年鑒》、地級市兩會報告、國脈電子政務網。在確定智慧城市試點樣本的過程中，將僅有部分區、縣納入試點范圍的地級市樣本刪除。

各變量的描述性統計如表1所示。

表1 各變量的描述性統計結果

五、實證結果分析

(一)基準回歸

表2報告了智慧城市試點政策對政府預算偏離的估計結果(1)本文還采用了Heckman兩步法和工具變量法對模型的內生性進行了處理，得到的結論與基準回歸一致。但限于篇幅，相關結果省略，作者備索。。其中列(1)是未加入控制變量的回歸結果；列(2)是加入控制變量，沒有固定年份效應和城市個體效應的回歸結果；列(3)是加入控制變量，同時固定年份效應和城市個體效應的回歸結果。所有估計結果表明，無論是否加入控制變量，智慧城市試點政策對政府預算偏離影響均顯著為負，說明數字化治理顯著降低了政府預算偏離。以列(3)為例，相對于非智慧城市，智慧城市的政府預算偏離程度平均降低了0.6509個單位。進一步計算多期DID的平均效應可知，試點城市比非試點城市的預算偏離平均下降了17.05%(0.262×0.6509)。

(二)穩健性檢驗

1.平行趨勢檢驗。雙重差分回歸要求在智慧城市試點政策沖擊之前，實驗組和控制組的預算偏離不存在明顯的趨勢差異。如圖2所示，政策實施前，試點城市和非試點城市的預算偏離差異不顯著，并在政策實施的當期開始，試點城市和非試點城市的預算偏離呈現出顯著差異。因此，實驗組和控制組在智慧城市試點政策前具有共同趨勢。本文借鑒Beck等(2010)和Serfling(2016)的研究，利用事件研究法進一步進行了驗證，系數估計結果表明，平行趨勢成立(2)限于篇幅，此處未報告結果，作者備索。。因此，本文使用雙重差分模型是合理的[24][25]。

圖2 平行趨勢檢驗

2.安慰劑檢驗。智慧城市試點政策對預算偏離的降低作用可能受到模型設定或遺漏變量的干擾，進而造成研究結論的隨機性。為進一步明確降低預算偏離效應是由智慧城市試點建設所引起，本部分進行安慰劑檢驗。具體而言，從樣本相應試點年份隨機抽取對應的城市作為偽實驗組，根據偽實驗組和試點展開時間虛擬變量生成偽DID變量，用偽DID變量與預算偏離進行回歸，將此過程循環500次。圖3是自抽樣回歸系數的p值以及核密度分布圖，結果表明隨機抽樣系數的期望值趨近于0，較大程度偏離于表2中基準回歸結果-0.6509(圖3虛豎線為基準回歸系數，位于分布圖的低尾位置)，同時從p值也能看出大部分隨機抽樣的估計系數都聚集在0附近且p值遠大于0.1。因此進一步驗證了基準回歸結果的穩健性。

圖3 安慰劑檢驗

3.排除新《預算法》實施的干擾。同時期政府預算偏離可能受到其他政策的干擾，從而高估或者低估智慧城市試點政策對預算偏離的影響。2015年實施的《中華人民共和國預算法》(本文簡稱新《預算法》)在規范政府收支，強化預算約束，加強預算管理監督方面做了明確規定，可能對智慧城市的預算偏離造成影響。按照李建軍和劉媛(2020)的方法構建強度DID模型，識別和排除這一影響[1]。表3列(1)是加入新《預算法》實施的虛擬變量回歸結果，Policy的系數仍然顯著，試點城市比非試點城市的預算偏離平均下降了0.6418個單位，即試點城市比非試點城市的預算偏離平均下降了16.82%(0.262×0.6418)。與表2列(3)基準回歸比較可知，系數絕對值有所減小，這表明排除新《預算法》實施的干擾后，智慧城市試點政策仍然顯著降低政府預算偏離。

表3 排除新《預算法》實施的干擾和PSM-DID方法檢驗

4.PSM-DID方法。本文進一步利用傾向匹配得分的雙重差分(PSM-DID)方法來降低實驗組和控制組變化趨勢存在的系統性差異。在具體的估計中，本文采用實際GDP增長率和城市化發展水平等影響智慧城市試點選擇的變量估計傾向指數，通過模型平衡性檢驗后運用一對一近鄰匹配的方式獲得智慧城市控制組樣本，之后用匹配好的數據進行多期DID估計。實證結果如表3列(2)所示，可以看出在利用PSM方法緩解樣本選擇性偏差之后，與非試點城市相比，試點城市預算偏離顯著降低，與前文基準回歸估計結論無明顯差異，進一步驗證了基準回歸結果是穩健的。

六、機制檢驗與異質性分析

(一)機制檢驗

1.提高預算編制質量。本文借鑒田利輝等(2022)構建三重差分模型的機制檢驗方法，檢驗數字化治理是否通過提高預算編制質量，減少預算調整，最終降低預算偏離[26]。對此，設定虛擬變量Budpre_dev_dummy，當政府預算調整程度小于樣本中位數時取1，否則取0。構建Budpre_dev_dummy與數字化治理(Policy)交互項、Budpre_dev_dummy與智慧城市試點政策虛擬變量(Treat)交互項、Budpre_dev_dummy與試點實施時間虛擬變量(Post)交互項，將三者加入式(1)進行回歸，結果如表4列(1)和列(2)所示，Budpre_dev_dummy×Policy系數顯著為負，表明智慧城市試點政策通過提高預算編制質量，降低預算偏離的機制成立。

表4 機制檢驗

2.強化預算執行約束。類似地，設定虛擬變量E_gov_dummy，當政府電子政務水平大于中位數時取1，否則取0，并分別構建E_gov_dummy與數字化治理、智慧城市試點政策虛擬變量、以及試點實施時間虛擬變量三個變量的交互項，加入式(1)中進行三重差分回歸。從表4列(3)和列(4)可知，E_gov_dummy×Policy系數顯著為負，表明智慧城市試點政策通過強化預算執行約束，降低預算偏離的機制成立。

(二)異質性分析

智慧城市以信息技術和科技創新為基本特征，主要依托物聯網、云計算、大數據和人工智能等知識密集型、資本密集的信息通信產業。在智慧城市推動數字化治理過程中，智慧城市所依托的新一代信息通信技術，離不開5G基站、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施建設(下文簡稱新基建)。一方面，新基建由于投資規模大、資金回收慢，項目專業性高，投資風險高等特點，存在融資難問題；另一方面，新一代信息技術更新速度快，新基建的建設、運營、維護和軟件開發、迭代需要大量人才、技術的支撐。因而，金融發展、人力資本是影響城市新基建和城市“智慧化”的重要因素。金融發展和人力資本水平不同的城市，數字化治理對預算偏離可能存在異質性影響。

根據金融機構存貸款余額占GDP比值中位數、每萬人在校大學生數對數值中位數，分別將樣本分為低金融發展水平和高金融發展水平組，以及低人力資本水平和高人力資本水平組。按照金融發展、人力資本水平分組考察數字化治理對預算偏離的影響。從表5可知，智慧城市試點政策顯著降低了高金融發展、高人力資本水平城市的預算偏離，這與基準回歸結果一致。但是對低金融發展、低人力資本水平城市的預算偏離影響并不顯著，這與智慧城市依托的新一代信息通信技術、新型基礎設施建設，需要大量資本和人才支撐相關。低金融發展和低人力資本水平制約了城市智慧化、智能化發展，降低了數字化治理預算偏離的效果。

表5 異質性分析結果

七、結論與啟示

數字化治理有利于提升預算管理的規范化和智能化，實現財政預算數據由碎片化向集中化轉型。本文以智慧城市試點政策作為數字化治理的準自然實驗，運用多期DID方法評估數字化治理對政府預算偏離的影響。研究發現：(1)典型事實發現，2009—2019年，地級市預算偏離呈現出不斷下降趨勢，大部分地級市預算偏離表現為超收、超支現象，這不同于已有研究發現省級層面預算偏離超收、少支現象[8]。(2)智慧城市試點政策顯著降低了政府預算偏離。該結論經過一系列穩健性檢驗和內生性處理之后依然成立。機制檢驗表明，提高預算編制質量與強化預算執行約束，是數字化治理降低政府預算偏離的有效途徑。(3)異質性分析表明，金融發展程度高、人力資本水平高的城市能更好發揮數字化治理對預算偏離的降低作用。當金融發展、人力資本水平低于中位數時，數字化治理降低預算偏離效應并不顯著。鑒于數字化治理降低預算偏離的良好效果，本文提出如下政策建議：

首先，推動以數字技術為核心的智慧城市建設，通過完善政府數字化治理新模式，發揮降低預算偏離的作用。一方面，加快建設數字財政系統，構建智能化財政資金數字平臺，實現中央、省、市、區縣、鎮(街)五級行政區劃全覆蓋。加強物聯網、互聯網、大數據、云計算等數字信息技術應用，將財政部門和各預算支出部門緊密聯系起來，讓財政資金運行更加有效和安全，提升預算編制科學性和強化預算執行約束力，降低政府預算偏離。另一方面，開發財政數字化應用場景，有效整合財政數字資源，不斷發掘財政數據資源應用價值，如中央財政資金直達機制、財政收支預測、預算執行追蹤、預算資金監管，將數字化治理與預算管理有機結合起來，實現“以數理財”，提升預算管理和財政治理水平。

其次，探索數字化治理降低預算偏離的多維路徑，優化政策實施效果。一是在技術中嵌入制度規范，增強財政部門在預算管理過程中的地位，細化現行預算編制科目，提高各預算支出部門預算編制科學性和合理性，有效降低非合理化的頻繁調整預算行為，提高預算編制的質量。二是推動政府電子政務水平提升，建設數字化財政監督體系，實現預算全口徑、全過程的智能化監控與風險預警，實行一體化的預算管理業務規范和技術標準，抑制政府部門預算最大化動機，強化預算執行約束力。

最后，因地制宜推動政府數字化治理，提升政策執行的靈活性和包容性。金融機構提供差異化金融產品，拓寬融資支持方式，優化金融供給結構，增強金融對智慧城市建設的融資支持度。吸引高素質科技人才和高技能勞動者流入，充分發揮城市人力資本聚集效能，提升數字化治理降低政府預算偏離政策效果。當地政府應適度超前部署新基建建設工作，加強信息基礎設施建設水平，擴寬數字經濟發展的影響范圍。強化對數字科技的引領能力，暢通數字經濟發展的信息高速公路，強化數字化治理的基礎數據識別、收集能力的建設，從而提升預算管理精準度和財政治理水平。