行政事業單位全面實施預算績效管理的難點與對策

袁華嬌

［摘 要］行政事業單位全面實施預算績效管理已成為一項制度性要求，它可以在單位管理和財務管理中優化組織結構和考核方式，實現風險評估下的風險控制，并強化內部監督，解決一系列財務管理問題。但在推行全面預算績效管理中，存在管理機制、管理層級、管理質量、管理評價等不同方面的難點問題。想要解決諸多問題，突破改革難點，需要堅持正確的全面預算績效管理原則，確定具體管理內容，加強財務環境建設，優化風險評估、管理與控制機制，并通過內部評價、監督渠道，實現對預算績效的全面管理、把握、優化。

［關鍵詞］行政事業單位；全面預算；績效管理；管理難點；管理對策

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

預算績效管理始于20世紀80年代，是從企業概念中引申、過渡到行政事業單位財政預算管理領域中的，逐漸形成較為完整的預算績效管理體系、制度。而隨著財政效率概念的深入，我國全面開啟了行政事業單位預算績效管理時代。預期目標是要實現績效與預算同一體系和標準，用預算資金嚴格約束預算評價，最終實現預算編制—執行—監督全流程的預算績效管理。

1 行政事業單位全面實施預算績效管理的作用

1.1 優化組織結構和考核方式

行政事業單位全面實施預算績效管理對于優化組織結構有著積極意義，從財政效率角度出發，它會引導單位內部調整崗位結構、人員職責范圍，實現整體組織架構精進化、扁平化，解決工作人員業務量相對飽和、人浮于事等問題。

全面實施預算績效管理，可引導人資部門合理調配人力資源，形成“工作選人、人服務于單位”這一管理局面。同時，引導人資部門重新規劃考核體系和細則，突出具體崗位人員的工作貢獻性、專業性、復合性和工作創新成績，并運用多樣考核方式集中反映個人的綜合工作水平。

1.2 實現風險評估下的風險控制

全面實施預算績效管理，本質是以結果為導向，梳理現有行政事業單位在管理、使用財政資金方面可能存在的相關問題。在風險評估、風險預判體系作用之下，財政資金使用效率更高，結果更理想，真正做到用更少的錢辦更多的事，為公眾提供更高品質的服務。例如，可通過全面實施預算績效管理，篩選或識別出只是為了檢查而落實或推動預算編制的行為。對比預期目標，分析影響目標落實，或產生落實差距的具體風險原因，再有針對性地制定預算績效管理方案，以控制活動為主要前提和重要標準，使單位各部門、各工作環節形成相互制衡、相互監督的關系。

1.3 強化內部監督，塑造良好財務環境

行政事業單位工作人員具有相對一致的價值觀念、工作態度、資金使用意識。這些主觀因素構成的內部環境，會直接影響內部監督工作的開展。比如，由于難以落實相互監督制度，會出現各種管理問題，以及資金使用效率低下等情況。而推動全面實施預算績效管理，則能將績效與業務評價、考核等掛鉤，調動起全體工作人員監督自我、監督他人、監督財政資金使用、落實情況的主動性。以工作風氣的改變帶動工作氛圍的改變，營造良好的互相監督與支持的氛圍。

2 行政事業單位全面實施預算績效管理的難點

1.1 預算績效管理機制

雖然我國行政事業單位的預算績效管理一直在持續不斷的推進當中，但不同地方政府、單位對于全面實施預算績效管理的認知程度、重視程度不一，導致預算績效管理的機制出現不同程度、不同側重點的差距。該問題成為全面實施預算績效管理中的難點之一，具體表現在以下三方面。一是部分單位尚未實現全面的預算編制管理覆蓋，想要通過完善、科學或更為細致的預算編制，觸動原有的部門利益或單位效益，但內在的管理動力不足。或在編制預算時，沒有真正發揮預算績效管理的本質作用，預期落實目標與編制目標、實際管理目標存在較大差距。二是在落實績效管理方面，許多單位將重點放在控制預算編制的執行上，例如，現有的預算執行進度與目標是否存在差距、資金是否存在滯留或挪用的情況，而沒有將預算績效管理的核心觀念用于追蹤過程和效果。三是整體的預算績效管理觀念相對滯后，不能對財政決算發揮約束、指導和管理的作用，預算績效實施通常會跑空套。

2.2 預算績效管理層級

要實現全面的預算績效管理，需要有具體的預算績效管理層級、管理體系。比如，單位是否能先完成預算績效管理的頂層設計，再逐步完善對應設計的具體工作流程、制度；是否能夠實現宏微觀層面的預算績效管理工作；是否能夠有專門的管理層級、部門，對資金使用效率、使用情況進行跟蹤反饋。該管理層級是否有利于具體工作人員反饋發現的問題、解決問題，并用以優化管理規章制度、管理辦法。另外，還需要思考現階段的全面預算績效管理是否只是涉及政策制定、改革推進，或單位支出結構調整方面；是否能夠有效衡量單位財政資金支出和效益之間的關系；是否可將全面績效管理真正落實到實踐之中［1］。

2.3 預算績效管理質量

預算績效管理質量的檢驗標準，是指績效管理工作是否真正能落到實處。而“落實”，也是行政事業單位實施全面預算績效管理的核心難點。一是難在如何制定合適的績效管理目標，怎樣使得單位的不同部門管理目標與具體的工作職責、內容、目標相一致。怎樣能夠使得管理目標更加明確清晰，可以體現定性評價、定量評價、與預算、資金管理之間的一致性。同時，又應當怎樣保證預算目標的確定、審核不受人為因素的干擾，不會制定不合乎實際情況的目標。二是難在怎樣實現預算績效管理的內部監控，即怎樣才能夠實現對于影響預算績效管理各方面因素的關注、威懾、控制，怎樣將預算績效的監督、執行和落實合為一體。

2.4 預算績效管理評價

深入評價才可以反映行政事業單位預算績效管理體系、制度、流程、目標等一系列因素，與頂層設計執行需求是否適宜。一是怎樣設置更加合理的預算績效管理評價指標，怎樣使得該評價指標可以反映績效管理的預算目標。二是怎樣使得預算績效管理的評價內容、評價標準更為全面客觀，以涵蓋專業之外的品質、道德方面因素，保證結果、過程相一致［2］。三是如何根據實際情況，選擇對預算績效管理進行評價的方法，如何使得應用的評價工具真正作用在對預算績效管理的實際審核之中。四是如何轉化預算績效評價結果，即將評價的真實結果應用在調整預算績效管理體系之中，完成對評價問題的終端反饋。

3 行政事業單位全面實施預算績效管理對策

3.1 堅持管理正確原則

原則可指導具體的全面實施預算績效管理工作的意識、理念、方法，也可明確工作開展的具體目標和方向，所以在實現行政事業單位全面預算績效管理時，要堅持如下原則。一要堅持預算績效管理工作的針對性原則，即工作需要與單位具體工作內容、權限、特點相匹配。制定的預算績效管理目標要真正作用于該單位的工作效率、財政效率提升，避免假大空泛或實操性較弱，保證不影響預算績效管理時效，也不造成不必要的人資浪費。二要堅持預算績效管理工作的持續性、穩定性、過程性原則［3］。一方面，要確保整個工作體系、流程是持續的。涵蓋“預算績效管理目標的確定—預算管理工作方案的設計—預算編制科學匯總—預算績效管理方案落實、跟蹤、全程評價—評價結果、監督結果及時反饋和研討優化”全過程。另一方面，要確保整個預算績效管理工作在落實過程中不會受到人為等因素影響而中斷，要保證其覆蓋在單位發展全過程、全環節之中。三要堅持預算績效管理工作的時效性原則，即根據實時政策、問題情況制定工作方案、目標。

3.2 確定管理具體內容

有了明確的原則和指導的方向，還要優化預算績效管理工作的內容，使內容涵蓋“全面”這一核心概念。首先，從預算績效管理的專業性出發，使得工作符合財政管理的全內容架構。具體涉及對內部控制環境的管理，如工作人員的內控意識、領導層次的專業意識覺醒。對財務風險的評估，增加風險識別、排查、應對工作，提升管理體系健全、完善性能。增加對潛在、人為性績效影響因素的動態跟蹤管理，保證預算績效目標的階段性、持久性落實，并快速處理突發財政管理問題。其次，從預算績效管理的對象出發，應當使得預算績效管理內容權重適宜，兼顧考慮單位的工作重點、性質，體現管理的差異化、個性化。根據實際情況設置績效管理指標，比如醫院等服務性較強的單位，需要將預算績效管理和工作人員考評的重點放在醫保資金使用情況、患者滿意度等方面。

3.3 加強內部環境建設

完善行政事業單位全面實施預算績效管理內容構架的同時，要改善單位的內部環境，可以從以下幾方面入手。

第一，要強化行政事業單位的預算績效管理意識。單位的第一負責人和重要的財務管理人員要認識到預算績效管理的重要性，再將管理理念通過層層下達、落實的方式傳遞給基層執行人員。要定期組織包含單位負責人的培訓活動，從專業角度認識預算績效管理工作的必要性。同時，利用內部宣傳手段，宣傳與預算績效管理相關的知識、政策，以及單位的相關管理方案。

第二，要加強單位的專業隊伍建設。在人才選拔時，要著重選拔具有專業預算績效管理知識和實踐能力的人才。要選擇了解本單位工作職責、屬性的人才，用復合型人才帶動現有工作隊伍素質的全面提升。要通過專業培訓改變工作觀念，提升工作素養；用“培訓+教育”的模式帶動崗位優化和結構調整。

3.4 建立風險評估機制

認識到風險評估在全面預算績效管理中的重要性和意義后，要不斷完善風險評估機制。

第一，要統籌設置預算績效管理的內部風險評估小組，按照設定的預算績效管理目標、方案、制度、內控要求選擇不同層級和專業的領導人員，自身專業屬性不充足的，可聘請外部專家，共同參與到預算績效管理工作中，對風險存在的程度、風險判斷標準等進行評估，并根據單位實際情況制定風險防范方案。為實現長效風險評估管理機制，還需有專人負責風險監控，按月份、季度等不同周期提交本階段的評估報告，并對報告內呈現的數據、要素進行SWOT等專業分析。

第二，根據風險評估機制、評估要求，建立風險預警機制，便于風險評估識別之后形成報告，梳理本次風險存在的要素和風險點，再分析風險點的不同級別，根據風險標準設置預警線和預警機制，利用大數據跟蹤、網絡平臺等實時進行監測，及時發出風險報警，負責風險監控的專業人員要確認報警的情況，分析基本問題，并協調上級管理人員選擇風險應對方案處理預警。

3.5 優化管理與控制活動

為保證預算績效管理的全面有效，還應強化管理與控制活動，具體可從以下三方面著手。一要重視預算績效管理工作的崗位分離。例如，確定目標、審核目標的崗位分離，實現相互監督、牽制，避免人為干擾因素出現在預算績效管理工作的內部和初始環節。二要健全預算績效目標的管理機制。例如，具體審核部門要從完整、多維等角度，審核該部門的目標是否可行、科學，是否需要調整，調整之后再要求該部門提交預算編制。預算編制必須與目標設置相一致，否則不采納該部門的預算編制方案，不支持財政資金使用申請。三要提升預算績效管理工作效率。借助大數據網絡系統，將人工智能、大數據運算等不同的方案、工具應用在預算績效管理中，可覆蓋如預算編制、目標審核、預算執行與評估的全流程，通過預先編制好的工作標準審核不同部門提交的預算編制是否符合規定，是否與目標相適宜。如果不適宜，則通過風險預警機制進行預警報告處理，并監督整個處理流程、結果，形成事后反饋。

3.6 完善內部監督評價渠道

完善內部監督與評價機制，拓寬監督與評價渠道可以保證預算績效管理的全面科學性。應成立監督評價小組，小組既需主持、引導監督評價工作，隨機開展抽查工作，督促預算績效管理的落實；又需要主導評價結果的反饋，收集各單位、各部門的績效自評報告，再結合綜合評審報告進行系統分析，既要確定報告的真實性，又要對報告反映的問題進行集中整理、分析。同時，為確保內部評價與監督環境的透明真實，還應當對評價結果、報告進行公開，可采取線上線下相結合的方式。

4 結語

實現行政事業單位全面預算績效管理工作，夠確保用最少的錢，提供最優質的服務。基于原有工作存在的問題，發現問題產生的原因，包括單位內部文化環境、管理理念等方面。要解決上述問題，就需要突破管理機制、管理層級等難點，再堅持針對性、持續性、時效性原則開展工作，梳理具體的工作內容框架，具體問題具體分析，選擇保證工作質量和效率的措施、方法，形成單位內部良好的預算績效管理環境。

參考文獻

［1］肖寅春. 行政事業單位全面實施預算績效管理的難點與對策分析［J］. 行政事業資產與財務，2022（1）：30-32.

［2］相娜. 分析事業單位全面實施預算績效管理的難點及對策［J］. 財會學習，2020（15）：93，95.

［3］江妍. 事業單位全面實施預算績效管理的難點與對策思考［J］. 大眾投資指南，2020（16）：182-183.