蒙英建交60周年之際邁向戰略伙伴關系

祁治業

2023年5月6日，蒙古國總統呼日勒蘇赫專程出席了英國國王查爾斯三世的加冕儀式。英王加冕，各國來賓云集，但并非都是國家元首。聯想起去年9月伊麗莎白二世女王去世后，呼日勒蘇赫前往英國駐蒙使館吊唁、總理奧云額爾登赴倫敦出席國葬，此次總統又親赴慶典，足見蒙方對英國的重視程度。2023年恰是蒙英建交60周年，兩國正在計劃建立“戰略伙伴關系”。

第一個與蒙建交的西方國家

1963年1月蒙英正式建交。英國是第一個與蒙古國建立外交關系的西方國家，英國駐蒙使館也是烏蘭巴托開設的首家西方國家使館。這在當時對提升蒙古國（時稱蒙古人民共和國）的國際影響力起到了重要推動作用。蒙英建交后，其他西方國家也很快跟進。1987年，蒙英兩國外交部在倫敦舉行了第一次“蒙英圓桌會議”，此后該磋商機制每兩年在倫敦或烏蘭巴托輪流舉行。

蘇東劇變、冷戰結束和經互會解散促使蒙古國轉向自由化和市場經濟。轉型時期的蒙古國急需西方資金支持，因此向西方大國開放市場，蒙英關系也開始打開局面。1996年4月蒙古國總統奧其爾巴特訪英，這是建交以來蒙方領導人第一次訪英。1991～2000年間英國對蒙直接投資從零起步，10年投資總額約1700萬美元。進入21世紀后兩國關系才真正熱絡起來。2002年蒙古銀行（央行）在倫敦開設辦事處，以便與國際金融機構建立聯系，促進蒙英經貿合作。在兩國建交40周年之際，2003年10月蒙古國總理恩赫巴亞爾訪問英國，2004年11月、2007年4月他又分別以國家大呼拉爾主席（議長）和總統身份兩次訪英。

在英國，1997年5月～2010年5月一直是工黨執政。在蒙古國，2000年7月～2004年8月、2006年1月～2012年8月則是人民黨執政或者主導議會。英國工黨屬傳統的中左翼政黨，蒙古人民黨也自我定位為中左翼政黨，并于2021年12月在該黨“三十大”上明確了向西方式的社會民主黨方向轉型的目標。意識形態的接近使英國工黨視蒙古人民黨為“姊妹黨”。2007年4月，英國首相、工黨領袖布萊爾會見到訪的蒙古國總統恩赫巴亞爾時還表示，由于英國是第一個承認蒙古國的西方國家，兩國“這種長期的關系賦予了英國在蒙古國的特殊地位，蒙古國在向民主和市場經濟過渡的過程中向英國尋求建議”。

波折與各領域關系的發展

2010年5月工黨下臺后，英國一直是保守黨執政。因2010年9月英國當局“誘捕蒙古國情報高官”一事，剛開始升溫的英蒙關系又降至冰點。時任蒙古國國家情報總局下屬的反恐部門負責人巴特·庫茨（后升任國家情報總局局長）受英方邀請參加反恐情報合作官方會談而赴倫敦公差，他原打算會晤卡梅倫政府國家安全顧問和反恐局局長，但飛機降落倫敦希思羅機場后，他卻因德國當局簽發的歐洲逮捕令而被捕，罪名是“涉嫌綁架一名蒙古國難民”（蒙古國方面認為是“跨國追逃”），隨后被關入英國旺茲沃思監獄（后被引渡到德國，2011年9月獲釋回國）。蒙古國政府指責英國釣魚執法，對蒙古國高級官員進行誘捕。

這一事件導致蒙英關系緊張，甚至引發外交糾紛，蒙古國總理巴特包勒德也取消了2010年11月的訪英行程。直到2012年7月蒙古國總統額勒貝格道爾吉出席倫敦奧運會開幕式，兩國關系才算冰釋前嫌。

由英澳合資公司力拓集團投資開發的蒙古國奧尤陶勒蓋金銅礦。

經此風波，兩國開始注重議會（立法機構）之間的友好交流作用。蒙英議會之間的接觸最早始于1970年。2012年，蒙古國議會（國家大呼拉爾）重新成立了由前總理阿瑪爾扎爾嘎勒領銜的“蒙英友好小組”，同時在英國議會也成立了“英蒙友好小組”。

2013年10月英國外相威廉·黑格訪問蒙古國。此訪恰逢兩國建交50周年，這也是英國外相第二次到訪蒙古國，距前次1996年9月外相馬爾科姆·里夫金德訪蒙已隔17年。蒙方表示愿與英國加強在礦業、金融和基礎設施等關鍵領域的合作，并在國際舞臺上相互支持。2014年5月，英國外相雨果·施維爾訪蒙。他也是首位造訪奧尤陶勒蓋（Oyu Tolgoi）金銅礦的英國內閣部長，該礦由英國和澳大利亞合資公司力拓集團投資70億美元開發。但該礦在2013年投產當年即出現虧損，其后蒙古國政府認為力拓集團過度開支，因此擱置了原計劃中的地下礦區擴建項目，雙方在稅收及第二期地下礦井建設成本方面產生分歧，導致擴建項目被暫停。直到2015年5月蒙政府與力拓達成“迪拜協議”，才解決了圍繞銅礦持續兩年的僵局。7月，蒙古國總理賽汗比勒格訪問英國。2018年10月，蒙古國外交部長朝格特巴特爾訪問英國。2019年10月，英國外交部亞太事務國務大臣希瑟·惠勒回訪蒙古國。雙方高層往來相當密集，但英方訪問蒙古國的最高政府官員只是外交部長，英國首相至今尚未訪問過蒙古國，而蒙古國方面總統、議長、總理三巨頭多次訪英。

2022年5月，第14屆“英蒙圓桌會議”在烏蘭巴托舉行。英國外交部負責中東和亞洲事務的國務大臣阿曼達·米林率團訪蒙，雙方商定啟動建立戰略伙伴關系和合作協議的談判，以深化兩國各領域合作，并在2023年安排高層互訪和共同慶祝兩國建交60周年的活動。

蒙英兩國軍事關系始于北約框架下的交流合作。蒙古國在2003～2021年間派遣軍人參與了北約在伊拉克、阿富汗和科索沃等地的軍事行動，與英國軍隊并肩執行任務。隨著2021年8月美國從阿富汗撤軍，蒙古國軍人也結束了在阿富汗的“維和任務”。此外，英國通過派兵參加在蒙古國舉行的由美國主導的“可汗探索”多國軍演，與蒙軍進行人員培訓和實戰經驗交流。

蒙古國看重英國的核保護傘和維護其獨立主權的安全承諾。1992年9月，蒙古國總統奧其爾巴特在第47屆聯合國大會上公開宣布蒙古國為“無核武器區”，得到國際社會的歡迎和支持。1998年12月聯大通過決議支持蒙古國關于在全境設立無核武器區的聲明。2000年10月聯合國安理會五大常任理事國發表聯合聲明，正式為蒙古國的“無核武器地位”提供政治保障和安全承諾，此后聯合國大會每兩年都會通過一項“蒙古國國際安全和無核武器地位決議案”。2022年是蒙古國宣布“無核武器區”30周年，在烏克蘭危機形成僵局、且俄羅斯與美英法三國互相發出核戰爭威脅的背景下，聯大再次更新了“蒙古國國際安全和無核武器地位決議案”，這對蒙古國來說十分重要。

在兩國人文交流和旅游業方面，中俄韓日美德法英澳加印依次占據赴蒙人數排名前列。英國是蒙古國的歐洲（除俄羅斯外）第三大客源國，排在德法之后。英國年赴蒙人數至今未超過8000人，2011年達到峰值時才7436人，受新冠疫情影響，2020年為461人、2021年更降至269人。英國劍橋大學開設有蒙古學課程，蒙古國駐英大使館與劍橋大學蒙古與內亞研究中心合作，發起“劍橋-蒙古”論壇，首屆論壇于2022年12月在劍橋大學舉行。

蒙古國10個主要貿易伙伴之一

蒙古國在地理上僅有中俄兩個鄰國，但其外交上的“第三鄰國”名單中包括了美日韓英法德澳加印等眾多國家。其中只有英國在對蒙貿易上存在逆差，而其他國家都是順差國，即對蒙出口額大于自蒙進口額。

英國是蒙古國10個主要貿易伙伴之一，也是其主要外資來源國之一。2021年英國占蒙古國商品和服務領域的總市場份額為5.2%，其中占蒙古國服務市場份額為20.3%、占商品市場份額為0.6%。而蒙古國在英國的貿易伙伴國中排名第124位、在英國的出口市場中排名第108位、在進口市場中排名第133位，占英國外貿總額、出口總額和進口總額的比例均不足0.1%。由此可見，若從純經濟收益角度來看，蒙古國對于英國來說無關緊要，而蒙古國則更需要英國市場和投資。

2021年1月1日起，蒙古國正式加入英國的“新關稅制度”，同年2月蒙英互換“關于蒙古國加入英國新關稅制度”的照會，蒙古國出口英國的至少85%的商品將享受免稅或減稅待遇。對于蒙方而言，享受英國新的優惠關稅有利于增加雙邊貿易額，減少蒙古國對采礦業的過度依賴，推動出口多樣化。英國企業在蒙投資涉足領域及占比包括：零售貿易和餐飲業占36%、地質勘探和開采業占15.5%、銀行和金融業占9%、其它領域占28.5%。蒙古國向英國出口的主要產品是羊絨、羊絨制品和黃金，兩國企業主要在礦業、教育、銀行、金融、股市等領域開展合作。

根據《蒙古國統計年鑒》，在2001～2021年間，蒙英貿易總額約為39.332億美元，其中蒙方向英出口總額約34.462億美元，蒙自英方進口總額約4.87億美元。實際上，在兩國雙邊貿易中，從1990～2021年，除1993、2011、2012、2021年之外，其余年份蒙古國一直保持著巨大的貿易順差，蒙古國在兩國貿易中是有利可圖的。

建交60年來，兩國在政治外交、軍事安全、經濟貿易、文化教育和人道主義援助等領域的關系均得到了較大發展，時至今日，雙方都認為有必要努力增加貿易額、減少貿易逆差、加強投資合作。雙方計劃今年舉辦一系列建交60周年慶祝活動，安排高層互訪。2020年英國正式脫歐后，在推進其“印太傾斜”政策過程中緊緊追隨美國的“印太戰略”，瞄準對華戰略競爭。目前，蒙英兩國正計劃將雙邊關系升級為戰略伙伴關系，未來兩國關系的進一步發展值得持續關注。