城鄉基礎教育均等化的現狀、成因及實現路徑

譚成佩

“教育是最強有力的武器，你能用它來改變世界。”諾貝爾和平獎獲得者納爾遜·曼德拉如此贊譽教育對人類文明發展的重大貢獻。教育是民族振興和社會進步的基石，是國之大計、黨之大計。隨著“科教興國”“人才強國”戰略的深入實施，我國優質教育資源得以豐富，基礎公共教育覆蓋面不斷擴大，高質量的國民教育體系日益完善。基礎教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位，它目前包括學前教育、九年義務教育和高中階段教育等。近年來，我國在普及基礎教育，即義務教育方面取得了顯著成效，小學凈入學率從1949年的20%提高到2018年的99.95%，政府教育經費投入占國內生產總值比例從1952年的1.32%提高至2021年的4.01%。截至2011年年底，全國所有省級行政區和縣級行政單位全部實現“兩基”計劃，初中階段毛入學率超100%，青壯年文盲率下降至1.08%。然而，現階段義務教育最主要的矛盾仍然不可忽視，它主要聚焦于教育資源分配不平衡的問題：義務教育在地區之間、城鄉之間、校與校之間差異巨大的局面仍未得到根本性扭轉，主要體現在教育經費、辦學硬件、師資條件等方面投入差異巨大以及教育質量差距顯著。曾任教育部基礎教育一司司長高洪曾指出：“推進均衡發展的任務比起實現普及的任務來說，更艱巨、更復雜，用的時間會更長。”

推動城鄉基礎教育均等化的意義重大。第一，教育資源的分配失衡是導致區域經濟發展失衡的重要原因之一。意欲實現區域經濟高質量發展，人力資本紅利是關鍵要素，而促進教育資源均等化可以培育人力資本紅利。第二，扶貧要扶智，實現城鄉基礎教育均等化和提高農村地區教育質量是阻斷貧困代際傳遞、促進社會公平的重要途徑。黨的二十大報告指出，要“加快建設高質量教育體系，發展素質教育，促進教育公平。加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”。本文基于我國城鄉基礎教育均等化的現狀和成因，提出了一些改進建議，以供參考。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

從某種意義上來說，“城鄉基礎教育均等化”屬于“基本公共服務均等化”。《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》明確指出：“基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”據此，城鄉基礎教育均等化的內涵可以被理解為，確保辦學經費、硬件設施、師資配置等基礎教育資源在城市和鄉村各級各類的學校中進行合理、公平和大致均等地分配，從而保障受教育者公平接受教育的機會、縮小城鄉基礎教育質量的差距。

（二）文獻回顧

許多學者對基礎教育均等化問題進行了較為深入的探索。有學者聚焦于重慶市義務教育均等化水平，從“學校數量”“生均教學用計算機數量”“生均藏書量”“生均占地面積”“生均校舍建筑面積”“生均固定資產總值”“財政支出”“生均教職工數”等指標發現義務教育條件逐漸變好，但仍存在資源分配不均的問題。有學者運用變異系數法研究發現，在2010～2016年期間，我國省際義務教育均衡化程度在不斷提升，其中教育均衡化的提升速度快于財政均衡化的提升速度，師資均等化的提升速度最為緩慢。有學者發現，在2005～2011年期間，省域間基本公共教育供給水平在不斷提升，區域間不均等程度在不斷下降，其中人均GDP、居民消費水平與區域基本公共教育提供呈正相關關系。有學者構建了“平均受教育年限”和“生均教育經費支出”的基尼系數，發現在1993～2020年期間，雖然從全國層面觀測到教育服務整體較均等，但城鄉之間的差異較大且差異呈不斷擴大的趨勢。

二、城鄉基礎教育均等化的現狀及成因

分析城鄉基礎教育均等化的研究普遍采用“投入”“產出”邏輯。本文也遵循這一分類邏輯，將城鄉基礎教育均等劃分為三個維度，即“硬資源投入均等化”“軟資源投入均等化”“教育收益均等化”。其中“硬資源投入均等化”從“生均教育經費支出”“生均校舍面積”“生均藏書量”方面來分析；“軟資源投入均等化”根據“師生比”“教師本科及以上學歷占比”“高級職稱占比”分析；“教育收益均等化”則用“文盲率”來衡量。

（一）城鄉基礎教育硬資源投入均等化

從“硬資源投入均等化”維度分析，反映出教育經費的投入仍然存在“重城市、輕農村”的問題。《中國教育經費統計年鑒2004》中顯示，2003年地方普通小學生均教育經費支出為1295.39元，而地方農村普通小學為1058.25元，地方初級中學為1667.95元，而地方農村初級中學為1210.75元。《中國教育經費統計年鑒2021》中顯示，2020年地方普通小學生均教育經費支出為14102.55元，而地方農村普通小學為13152.64元，地方初級中學為20346.15元，而地方農村初級中學為17739.53元。由此可見，農村和城市的教育經費支出差距雖在縮小，但差距仍然存在。通過《中國教育統計年鑒》可以發現，“生均校舍面積”“生均圖書藏書量”這兩項指標的城鄉差距不甚明顯，城鄉小學、初中的生均藏書量均等化一直處在高水平。

總體而言，我國長期致力于有效縮小城鄉硬件資源投入的差距，也切實取得了顯著成效，但仍需繼續努力。筆者認為，在實現城鄉基礎教育硬資源投入均等化的道路上，最大的桎梏是義務教育財政制度的二元化困境。實際上，城鄉二元化現象自我國1985年義務教育財政體制改革以來就長期存在，遵照義務教育“由地方負責、分級管理”的原則，城市義務教育責任落實在市或區政府上，農村義務教育則由縣、鄉（鎮）、村負責。城市相對多元化的資金籌措來源足以保障城市基礎教育的有序發展，而大部分的鄉（鎮）、村甚至縣的財政相對困難，使得農村義務教育經費得不到充分保障。2001年以后，此類狀況逐漸得到改善，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》指出：“按照‘明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。”

（二）城鄉基礎教育軟資源投入均等化

從“軟資源投入均等化”維度分析，我國小學和初中城鄉“師生比均等”在2003～2020年間一直處于較高水平。《中國教育統計年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學的師生比為0.0519，地方農村普通小學為0.0474；地方初級中學的師生比為0.0603，地區農村初級中學為0.0499。《中國教育統計年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學的師生比上升至0.0547，地方農村普通小學達到0.0729；地區初級中學的師生比為0.0767，地方農村初級中學為0.0872。雖然這18年間師生比仍處于較低水平，但城市和鄉村之間的差距并不是特別大。在“教師本科以上學歷占比”和“高級職稱占比”方面，《中國教育統計年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學教師本科以上學歷的占比為9.42%，地方農村普通小學僅為1.41%；《中國教育統計年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學教師本科以上學歷的占比提升至78.95%，地方農村普通小學為53.34%，差距仍然明顯。另外，《中國教育統計年鑒2003》中顯示，2003年地方初級中學擁有中學高級和副高職稱的教師占比為12.36%，而同年地方農村初級中學的占比僅為2.33%。

由此可見，城鄉義務教育階段存在師資力量懸殊這一問題，究其原因主要有以下幾個方面。首先，社會經濟層面。城市和農村的經濟發展水平、收入水平、生活水平差異是教師資源更傾向于聚集城市地區的重要因素之一，從而導致農村地區教師資源匱乏。其次，制度安排層面。當前鄉村教師的薪酬福利待遇并不理想，導致鄉村教師向城市學校流動。從人事制度上來看，農村地區的教師職稱名額相對有限、編制數量相對較少、高級職稱比例也相對較低，無形之中會打擊鄉村教師留守農村的積極性，打擊剛從高校畢業的青年教師投身農村教育的積極性。最后，職業培訓和發展層面。農村地區的教師相比于城市地區的教師參加培訓的機會更少，鄉村教師缺乏足夠的職業成長空間和教育素質提高的空間。

（三）城鄉基礎教育收益均等化

從“教育收益均等化”維度來看，城鄉基礎教育實際成果均等化的狀況堪憂。《中國人口和就業統計年鑒2004》中顯示，2003年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重為5.24%，而鄉村的這一比重為15.34%；《中國人口和就業統計年鑒2021》中顯示，2020年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重大幅縮減至1.26%，而鄉村的比重為5.93%。由此可見，城鄉基礎教育收益均等化水平較低，教育質量差距較大。

三、促進城鄉基礎教育均等化的路徑

保障基礎教育在城鄉間的均衡發展不僅能推動區域經濟高質量發展、城鄉協同發展，還能保障教育公平，從而推動社會公平。筆者認為，相關部門應當打破城鄉二元經濟社會結構，全面理順各級政府的責任關系，優化城鄉教育硬性和軟性資源的配置，促進城鄉之間資源共享，切實保障農村弱勢群體的受教育權。筆者認為，可以從以下幾個方面著手。

第一，積極破除城鄉二元結構，實現城鄉教育公平。城鄉二元結構的形成是城鄉教育資源、教育機會不均等的重要因素。推動城鄉經濟協同發展、快速推進城鎮化建設、消除城鄉居民身份差異，是從根源上實現城鄉教育公平的重要舉措。例如，相關部門應推動城鄉二元戶籍制度的改革，逐步剝離依附于戶籍制度的不平等的社會福利安排和不公平的教育資源分配。同時，相關部門要重點保障農村弱勢群體的受教育權，逐步放寬農村勞動力進入大中城市落戶的限制，并且切實保障進城務工群體的子女公平接受義務教育的權利。近年來，許多城市已經在這方面邁出了實質性的步伐。

第二，加大公共財政對教育的投入。筆者認為，從某種意義上來說，基礎教育屬于公共產品，而政府是公共產品最主要的供給主體，因此，政府應當做好基礎教育的保障工作，優先保障教育事業發展的資金需要。秉承財權、事權對等原則，推動建立各級政府合理分擔公共教育經費的機制，強化省級政府在基礎教育中的支出責任；保持當前教育經費投入增長的勢頭，同時不斷加大公共財政向基礎教育領域的傾斜力度并且建立保障教育經費投入穩定持續增長的機制；客觀面對城鄉間基礎教育資源的差距，充分發揮中央預算調控功能，優化中央預算內教育經費在不同地區的配置，重點支持經濟、教育發展均處于弱勢的地區，重點關注經濟欠發達的偏遠地區、縣鄉地區、少數民族地區；完善基礎教育的財政轉移支付制度，堅持一般性轉移支付的主導地位，同時輔以專項轉移支付，適當擴大某些專項補助的規模，清理不規范、效果不理想的專項支付，也可考慮適當賦予地方政府在專項轉移支付資金安排上的靈活自主權；提高財政資金的使用效率，完善監督、審計與責任追究制度，充分發揮財政、審計、人大的監督監管功能，保障教育財政長效運轉。

第三，完善師資流動機制，利用薪酬激勵和編制管理加強鄉村地區的師資力量。制定合理的激勵制度，地方財政部門要重點支持和保障偏遠地區教師的薪酬福利，通過為鄉村教師提供生活補助、建設周轉房等一系列措施，不斷提高鄉村教師的待遇；創新教師編制管理機制，相關部門可以優先保障鄉村教師的編制需求，也可以積極探索城鄉統籌的編制管理制度，充分發揮編制“吸引人、留住人和培育人”的功能和價值；建立區域之間、城鄉之間教師定期流動機制，通過政策傾斜有效促進師資均衡配置，如激勵城區教師到農村輪崗；鼓勵師范院校建設全科教師培養模式，定向為一些農村地區培養教師，激勵優秀畢業生赴貧困地區支教、任教；相關部門應強化教育資源網絡化建設，依托信息化技術將優質教學課程以音頻、視頻的形式提供給相對貧困和落后地區的學校，推動優質教育資源共享，打破地區、城鄉限制，全面推動城鄉基礎教育從起點、過程到結果的均等化。

（作者單位：福泉市馬場坪黃絲小學）