基于一體化平臺的高校預算管理優化研究

霍應奎 逯廣義 張慧景

（甘肅機電職業技術學院，甘肅 天水 741600）

為提升財政預算管理現代化水平，財政部在2019年6月審議通過了《財政核心業務一體化系統實施方案》，該方案做出了在全國各級機關范圍內積極推進預算管理一體化建設的部署，做出將現代信息化工具應用于預算管理改革中的決定。2020年2月，國家相關部委出臺了包括《預算管理一體化規范（試行）》在內的等一系列配套文件，為加快建設和完善現代預算管理指出了明確的方向。所以，實施一體化預算管理既是深化經濟管理體制改革要求，也是高校提升管理能力、節約資源、提高管理水平和管理效率的要求。高校應以此為契機，建立健全與高等教育治理體系和治理能力現代化水平相適應的現代預算管理制度，優化資源配置、提升教育投入績效評價。

一、預算管理一體化的優勢

（一）預算管理一體化有利于實現上級機關對基層部門的財務業務全流程監督管理

目前有些財政部門按照職責權限對資金預算、新增資產預算、政府采購預算和資金支付分模塊、分部門管理，沒有對預算按照預算編制、執行、調整、決算、績效評價的流程進行監管，導致預算一體化水平不高，碎片化突出，“接口”不嚴密，預算執行力不強；落后的支出體系致使預算對資金支付失去有效約束，單位隨意變更資金使用方向的情況屢屢發生。如果預算管理一體化在所有撥款單位投入使用，并與同級財政機關對接，省財政廳可對同級或下級預算單位從預算編制、資金支付、會計核算、年終決算、績效評價的全過程進行監督管理。在預算指標下達后，按照年初批復的預算或調劑進行資金支付，自動生成機制記賬憑證，年末對賬、結賬后自動生成符合財政部規定的決算報表。這種設想可以最大限度減少預算執行與會計核算之間的差異，也能實現省財政廳對高校資金流全過程的監督管理。

（二）預算管理一體化有利于突出預算在單位財務管理中的核心地位

高校財政預算管理一體化系統和財政廳平臺對接后，高校所有資金支付和財務管理形成了以預算為起點，預算不僅僅意味著事前申報，事中對資金的支付、調劑等活動，事后的績效評價和反饋都在這個過程中實現。對于單位大額的政府采購項目和新增資產審批、資產處置等資產管理活動通過在項目庫儲備、申報，提高了預算中長期規劃的科學性和透明度，從而使在高校財務管理核心地位中的預算管理更加突出。

（三）預算管理一體化有利于完善支付體系，增強預算對支付的約束力

財政預算管理一體化平臺在財政部門和撥款單位使用后，支付系統、記賬模塊可以關聯到資產管理系統、合同管理系統，實現數據同步，資金支付完成后在記賬模塊自動生成記賬憑證；涉及政府采購的項目可以通過一體化平臺引入政府采購平臺經審批的項目數據，同步政府采購合同號、往來單位、采購貨物和服務名稱、識別功能用途，實現支出的經濟分類與記賬的經濟分類相一致。為提高會計核算高效性和確切度，使會計核算模塊和預算資金支付模塊數據同步，不需要任何調整，在月末、季末、年末按照年初定義的模板自動生成財政部要求的決算報表。

二、當前高校預算管理中存在的問題

（一）預算管理理念處于邊緣地位，預算管理機制不健全

有些高校校長和部門領導，認為預算管理無關緊要，對其在高校事務管理中作用認識不足，財務部門和相關事務部門在工作過程中沒有把學校中長期發展規劃與戰略目標結合在一起考慮，沒有把預算管理看作財務工作的起點和主線，導致資金預算的宏觀調控和資源有效配置功能被掩蓋，經費投入對高校各項事業發展的支撐作用無法呈現。

（二）預算目標制定不精準，與中長期發展規劃脫節

高校的戰略發展目標屬于長期規劃，隨著國家的戰略規劃更新和變化而變化，每五年一個周期，但是高校預算管理通常以年度為節點，所以，高校預算績效目標的制定應盡可能與學校五年一個周期的中長期規劃相結合。目前，為方便完成全年指標，許多高校在制定預算中長期目標過程時，把上級教育、財政、發改部門批復的項目作為資金安排的主線，編制預算以一年內的所有支出作為中心而展開，而施工周期短、績效目標見效快的項目無疑是財政資金投入的最佳選擇；相反，事關學校中長期發展的人才培養、科學研究、教學教改等實際項目缺少資金，進而導致預算目標制定與學校中長期規劃脫節。

（三）預算編制不科學、不合理

1．部分高校沒有實施全面預算管理

普通高校內項目實施部門認為，預算管理是財務部門的事務，與本部門無任何關系，在財務部門要求提供基礎資料和下達預算指標時非常排斥。財務部門并不能完全掌握高校的整體發展規劃、各階段的主要任務、項目實施的進展情況和資金支付后要達到的目標。財務部門與業務部門配合協調度不夠，導致財務部門編制的預算如同“紙上談兵”，不切合實際，填制的預算管理績效目標不具體甚至是虛假的。因此，高校內各相關部門參與預算編制的積極度不高，則可能導致預算整體性缺失，下年度調整事項較多，進而對普通高校年度工作計劃的完成和各項事業發展目標的實現產生負面的影響。

2．預算編制方法不科學

當前許多高校普遍采用零基預算法和增量預算法編制年度預算，零基預算法是指在編制預算時排除任何干擾條件，對于所有的預算支出，假設以零為起點，不參照歷史數據，測算各項支出的大小和支出的不要性。增量預算法恰好相反，要以上年度收入、支出數據為基礎，充分考慮下年度影響收入支出總量的各種有益或無益的因素，把原來基礎數據增加或減少幾個百分比的一種方法。如上文提出高校業務部門不主動參與的情況下，預算編制被動使用增量預算法，采用上年歷史數據和過去經驗來處理。這種方法通常在上一年基數的基礎上增加幾個百分點，也就是增量預算，由此推測出的數據并沒有科學的依據，其預測性大打折扣，與業務部門開展的教學科研活動計劃也沒有直接的相關性，導致項目預算與實際情況相差很大，損害預算執行的嚴謹性，形成一定數量的資金存量，不能最大效力發揮資金的資源配置功能。

（四）內部預算與政府部門預算脫節

高等學校校內預算與政府部門預算在編制目的、時間、編制基礎等方面不同，導致校內預算和政府部門預算“兩張皮”。高校校內預算的目的主要是滿足高校內各項事業的發展資金需要，政府部門預算的目的一般要符合上級財政部門的規定；校內預算編制在12月底實施并能夠完成，政府部門預算在8月份開始安排；校內預算編制基礎是學院自有資金和財政資金，政府部門預算基礎是財政資金。政府部門預算包含生均財政撥款資金分配，而各類在校學生數是上級測算生均財政撥款的依據。當年8月份學生還未開學，新生也沒有完成學籍注冊，所以編制財政部門預算的數據不具有預測性。如果兩種預算不能緊密對接，就不能準確測算出高校的收入支出總金額，如此情況可能對高校下年度預算執行產生不利影響，一定程度上會致使高校資金支出決策出現偏差。

（五）預算執行與調整不到位，預算執行差異率較高

高校普遍存在的問題是“重編制、輕執行”，按照《預算法》和高校財務管理制度規定，要維護法律的嚴肅性，預算一經批復（校內預算經校黨委會批復，部門預算經上級或同級財政部門批復），沒有經過上級教育廳、同級財政廳批準，通常不允許隨意更改。但是預算執行過程中，由于各種客觀和主觀的原因導致年初預算與實際情況具有這樣那樣的差別。例如，某高校財務部門年底對校內各部門預算執行的完成情況和異常偏差進行總結與分析，發現常常出現預算執行與預期計劃差別較大的情況，財政預算指標遲發是收入執行出現差異的主要因素，美育教育專項資金、科研經費、軍事訓練專項、創新創業專項等其他活動當年追加的專項資金無法準確預估。

（六）預算管理信息化建設落后

一些剛剛升格的高職院校基礎條件較差，信息化手段落后，預算管理系統也匱乏，還停留在手工編制預算的階段，要花費大量時間做預算編制前的準備，預算編制人員則需要花費更多的時間匯總、調整、平衡數字。許多人力物力投入到高校編制預算中，最后的結果可能還不能滿足業務部門的需要。落后的預算管理系統，導致某些高校預算管理還停留在“填數字、湊平衡”的水平，其后果是資金浪費，決策分析失去時效性。

（七）績效目標設置抽象，績效評價流于形式

一是教育事業的產出長期性與考核周期的短期性不匹配。對教育投入是一個長期行為，教育事業的發展是長期計劃，而教育行政機關對高校的考核周期為自然年度，這就給高校評價績效產出設置了較大難題。二是績效指標量化考核也比較困難。高校承擔教書育人、科學研究、服務社會為三大職責，職責所承載的績效目標很難用數量化的手段反映，校內各職能部門所履行的工作完全不同，統一量化也難以實現。三是績效評價受重視程度不夠。學校非主管領導認為績效評價與本部門無關，預算績效管理屬于財務部門的工作，本部門只是對績效指標隨意打打分，不能對照績效目標查找原因，總結方法經驗，反饋監控結果，一定程度上影響了評價結果的應用。四是沒有一定的考核懲獎機制。績效評價結果沒有與下一年度部門資金撥款掛鉤，沒有建立相應的獎懲機制，對執行規范、績效目標接近率高的部門給予表彰或獎勵；對執行有偏差、問題嚴重的部門和個人給予問責。其獎勵懲罰機制沒有很強的約束力，出現“躺平式”干部和工作態度，導致激勵效果不佳，使用財政資金效益低下。

三、優化高校預算管理的對策建議

（一）健全內部控制制度

如果高校對預算管理工作沒有給予充分的重視，管理制度不完善或執行有難度，系統內控功能也就難以發揮；更嚴重的是如果在預算管理當中不能實現有效控制，支付審批、崗位職責、操作程序、資金使用等方面違反管理制度甚至法律法規，就不能保證資金的安全性。規避財務風險的有效方法是健全內部控制制度，落實內部控制機制，從制度層、執行面對高校財務人員實時監督，不相容崗位相分離，項目論證、預算填報、預算審核相分開，資金支付和審批相分離。一旦發現違規操作的現象，要對責任人予以一定的處罰甚至調離工作崗位，為高校預算管理工作有效展開起到保駕護航的作用。

（二）落實校內部門主體責任

一是按照“誰使用、誰負責”的總體原則，高校要壓實校內各部門的主體責任，完善制度，層層傳導壓力，簽訂承諾書，要求各部門對上報預算數據的真實性、可執行性及執行結果負責。

二是高校要實施標準化項目管理，在發展規劃部門建立項目庫，儲備項目，對同類項目在立項依據、費用測算、實施期限和資金需求等方面實施統一的標準；對不同類型項目根據項目個性特點，實施差異化管理。

三是對項目在事前依據需求、應用科學的方法、基于可靠的依據、預測未來成果和風險，進行認證和評估，按照輕重緩急、抓大放小、集中力量辦大事的原則順序逐一安排，確保投入有限的資金，產出最大的效益。

（三）科學編制預算，促使部門預算和校內預算一致

首先，為精確預測校內各部門支出規模，高校必須堅持“量入為出，收支平衡”的總體原則，創新運用零基預算法，改變基數加增長的固有預算編制思路。其次，按照校內各部門申請的資金需求，高校應成立預算工作領導小組和預算編制委員會，開展實地調研和項目論證、市場詢價，盡可能準確測算真實的資金需求。最后，高校要優化校內預算資金分配體系和方法，優先保障重點項目資金需求，淘汰沒必要實施項目或可以延緩實施的項目。

（四）建立規范的專項資金預算調劑程序，強化預算執行剛性

在專項資金管理方面，嚴格履行各種專項資金管理辦法，首先建立投資項目全生命周期的管理制度，對項目從可行性研究、項目儲備、項目立項、招標、評標、合同簽訂、項目實施、監控等過程全面掌握，嚴禁項目超投資預算。在預算一體化系統中設置預警機制，當資金支付偏離批復的項目或超預算時，系統自動禁止支付，并把本次違規操作計入考核系統。其次強化預算對資金的約束功能，使“無預算不支出”真正落到實處，預算執行過程中如遇臨時特殊任務，可以利用現有來源經費總量調劑安排，避免追加預算支出，使收入支出總額出現不平衡。最后在預算管理一體化系統設立閾值，發揮信息系統對預算執行的剛性約束，減少人為因素對預算執行的影響。

（五）完善預算績效評價制度，有效利用預算執行成果

高校首先應該按照省財政廳的要求，對照本校當年設定的目標，制定適合本校實際情況的預算績效考核制度，更新績效考核方法，設定與之匹配的三級維度績效評價指標。同時，為方便對項目進展進行及時掌握，充分利用預算管理一體化系統，將績效目標錄入該系統的預算管理模塊。在項目執行到每年6月份，對項目執行進行中期檢查，對照績效目標動態反饋項目進展，找出原因，調整績效目標；在項目結束后，利用預算管理一體化系統獲取預算執行結果和績效考核結果，反饋應用于下年度各項活動，實現預算執行的閉環管理。更重要的是，要把預算績效獎懲制度做細落實，調動相關部門的工作積極性，提高資金使用效率和預算執行效果使資源達到合理配置。

綜上所述，預算是財務管理的起點和核心，預算管理在高校財務管理工作中的地位越來越重要。而就目前的情況來看，高等學校預算編制和執行仍存在著一些缺陷，同時新《中華人民共和國預算法實施條例》的頒布和實施也對高校預算管理提出了更高的挑戰，所以普通高等學校應當積極應對國家法律法規更新，不斷優化自身的預算管理，以滿足新時期的要求。