基于村民滿意度的農村集體產權制度改革績效評估

王潘松 黃靜晗

摘 要：?【目的/意義】通過評價農村集體產權制度改革的村民滿意度，豐富改革政策績效評估的研究視角和研究內容，推進農村改革全面深化。【方法/過程】基于村民滿意度視角評估農村集體產權制度改革績效，構建政策全過程維度的村民滿意度評價指標體系，運用 2021—2022年福建省 41個農村固定觀察點共 803份有效樣本，使用主客觀組合賦權法、滿意度指數和四分圖模型開展評估。【結果/結論】結果顯示，福建省農村集體產權制度改革政策績效的村民滿意度指數為 3.3364，折合百分制為 66.73%，屬于中等偏上水平。四分圖診斷得出村民對制度設計和政策執行的滿意度較高，實施效果的滿意度有待提高，改革的經濟效益不夠顯著，存在集體經濟發展動力不足等問題。據此提出發展壯大農村新型集體經濟、加大對改革的制度供給與政策扶持、提升村民對改革的參與度等政策建議。

關鍵詞： 農村集體產權制度改革；村民滿意度；績效評估；指標體系；福建省

中圖分類號： F321.32 文獻標志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ ?2023 ?） 06?0030?10

Performance Evaluation of the Rural Collective Property Rights System Reform

Based on the Villagers Satisfaction

——A Case Study of Fujian Province

WANG Pan-song，HUANG Jing-han

（School of Public Administration & Law， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：【Objective/Meaning】By?evaluating?the?villagers ?satisfaction?with?the?reform?of ?the?rural ?collective?property?rightssystem， ?the ?research?perspective ?and?research?content ?of ?the ?performance ?evaluation?of ?the ?reform?policies ?could?be ?enriched， ?inorder?to?promote?the?comprehensive?deepening?of?the?rural?reform.?【Methods/Procedures】Based?on?the?perspective?of?villagerssatisfaction，?the?performance?of?the?rural?collective?property?rights?system?reform?was?evaluated，?and?the?evaluation?index?system?ofvillagerssatisfaction?in?the ?whole ?process ?of ?policy?was ?constructed. ?By?using?a ?total ?of ?803?valid?samples ?from?41?rural ?fixedobservation ?points ?in ?Fujian ?Province ?from ?2021 ?to ?2022， ?the ?evaluation ?was ?carried ?out ?by ?using ?the ?subjective-objectivecombination?weighting?method， ?satisfaction?index?and?quadrant ?diagram?model.?【Results/Conclusions】The?results?showed?that：the?satisfaction?index?of?villagers?in?the?performance?of?the?reform?policies?of?the?rural collective?property?rights?system?in?FujianProvince?was?3.3364?（which?could?be?converted?into?a?centesimal ?system?of?66.73%）， ?which?belonged?to?the?upper?medium?level.The ?diagnosis ?of ?the ?quadrifid ?graph ?showed ?that ?the ?villagers ?were ?more ?satisfied ?with ?the ?system ?design ?and ?policyimplementation， ?while ?the ?satisfaction ?with ?the ?implementation ?effect ?needed ?to ?be ?improved， ?and ?the ?economic ?benefits ?of ?thereform?were ?not ?significant ?enough. ?Moreover， ?there ?existed ?some ?problems ?such ?as ?the ?insufficient ?impetus ?for ?the ?collectiveeconomic?development.?According?to?this，?the?countermeasures?were?put?forward，?such?as?developing?and?expanding?the?new?ruralcollective?economy，?increasing?the?institutional?supply?and?policy?support?for?the?reform，?and?enhancing?the?participation?of?villagersin?the?reform，?etc.

Key words： reform of rural collective property rights system；villagers satisfaction；performance evaluation；indicator system；Fujian Province

2023年中央一號文件指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。農村集體產權制度改革作為農村改革的重大制度創新，在國家頂層設計和實踐層面受到高度重視。2016年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對改革作出了全面部署，提出力爭用 5年左右時間在全國范圍內基本完成集體經營性資產股份合作制改革。黨的十九大報告也強調要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。2021年底全國已基本完成改革的階段性任務。當前開展農村集體產權制度改革績效評估，檢視改革政策實施的效果與效益，是進一步完善改革政策、深化農村集體產權制度改革的重要舉措。

公眾滿意度是政府績效評估的重要內容和歸屬，農村集體產權制度改革直接關涉村民切身利益，其改革成功與否的標準應該是看村民是否滿意[1]。將村民滿意度作為衡量改革政策績效的重要標準，關注村民對改革的感受與評價，能夠更加直觀了解社情民意，反映改革成效與問題，同時也幫助政府了解民眾偏好，更好制定政策和配置資源，提高政策效率，推進農村集體產權制度改革的深化。既有研究主要圍繞改革的動因[2?5]、具體內容[6?9]、面臨的問題以及對策建議[4?7，10?12]等方面進行展開，當前對農村集體產權制度改革的研究重點主要關注改革的政策效應與效果，一方面討論改革在經濟、社會等層面產生的效應，如改革對村社集體經濟發展的作用[13]、改革與村民收入的關系[14]、改革對村社治理的影響[15]等；如仝志輝等[15]認為應重視改革的治理效應，在農村集體產權制度改革的過程中，通過發揮治理主體效應、治理資源效應和治理機制效應等 3種路徑，最終影響鄉村治理成效；而江帆等[14]學者的研究發現改革能夠顯著促進農村居民收入，但是對于提升收入的快速增長貢獻有限。另一方面，研究主要討論了農村集體產權制度改革的效果，在評價模式上，學者們開展改革績效評估通常使用多指標構建評價指標體系的方式，一般從改革的經濟效益、政治效益、社會效益、生態效益等維度構建評價指標體系對改革績效進行評價，以反映政策整體績效和分維度績效的表現情況。在評價方法上，主要使用熵值法、層次分析法（AHP）、模糊綜合評價法、數據包絡分析法（DEA）等[16?17]。如王科強等[16]從主體改革、配套改革、經濟效應、社會效應、生態效應等方面構建改革績效評價指標體系，運用熵值法和模糊綜合評價法對改革進行績效評價。綜上可知，當前對于農村集體產權制度改革績效評估的研究相對較少，且缺乏從村民視角對政策全過程評估的系統框架及評價指標體系。鑒于此，本研究基于村民滿意度視角評估農村集體產權制度改革政策全過程績效。作為改革最直接的利益相關者，村民對于改革整體以及過程各環節的滿意度如何，不同環節的滿意度存在哪些不同的表現，當前改革還存在著哪些問題，應該如何解決。這些問題的回答對于提升政策績效、深化農村集體產權制度改革具有重要意義。與已有研究相比，本研究的邊際貢獻主要表現在將村民對改革政策全過程滿意度作為評估改革政策績效的重要參照系，從制度設計、政策執行、實施效果全過程維度來評估和分析改革政策的整體績效，使用 Vedung的“效果模式”嘗試性地構建基于村民滿意度的改革政策全過程績效評價指標體系，有助于豐富集體產權制度改革政策績效評估的研究視角和研究內容。

1

研究區域與數據來源

1.1

研究區域選取

福建省地處中國東南沿海，依山傍海。根據2022年福建省國民經濟和社會發展統計公報的數據，2022年，福建省常住人口 4188萬，其中農村人口1251萬；地區生產總值 53109.85億元；城鎮居民人均可支配收入 53817元，農村居民人均可支配收入24987元。2019年，福建省被列為全國整省推進農村集體產權制度改革試點，要求在完成清產核資的基礎上，全面完成集體經濟組織成員身份確認，全面完成經營性資產股份合作制改革，完善農村集體經濟組織管理制度，全面加強農村集體資產管理，多種形式發展集體經濟。2021年福建省農村集體產權制度改革試點任務如期完成。因此本研究選取福建省進行實地與問卷調查。

1.2

數據來源

本研究數據來源于 2021年 11月至 2022年 1月福建省 41個國家級與省級農村固定觀察點問卷調查所獲數據。調查范圍覆蓋了全省 9個設區市，考慮了不同空間區位差異、集體經濟發展水平差異以及改革進展情況差異。調查共發放問卷 830份，回收有效問卷803份，回收率為96.75%。

樣本特征如表 1所示，可以看出調查樣本的性別以男性為主，占比為 67.2%；年齡結構以中老年群體為主，36～50歲和 51～65歲的群體占比分別為?26.5%和 50.6%；有 46.7%的村民務農，部分村民兼業；受教育程度主要以初中學歷為主，占比為 56.7%，小學及以下學歷占比為 22.7%；56.6%村民的個人月平均收入集中在 2001～5000元；60.8%樣本家庭收入來源以非農為主；73.7%的樣本為非中共黨員。

2

農村集體產權制度改革評價指標體系構建和評價方法

2.1

評價指標體系構建

2.1.1

評價指標選擇的理論依據 農村集體產權制度改革績效評估屬于公共政策評估的范疇。瑞典學者韋唐將政策評估模式分為三大類（表 2）[18]：基于需求的評估模式、綜合評估模式、基于目標的評估模式。本研究選擇基于需求的效果評估模式，以綜合評估模式作為構建評價指標體系的主要維度，結合農村集體產權制度改革實際與經驗認識系統性構建改革績效評估指標體系。在基于需求的評估模式中，用戶導向模式和利益相關者模式首先從政策實施對象的視角出發進行評估，關注利益相關者的需求、感知和反應。村民是改革的直接利益相關者，也是改革政策直接作用的對象，村民對于改革的滿意度是評估改革績效的重要考量。其次，從政策全過程的系統性視角出發，把政策的投入、轉換、產出 3個階段都納入評估范圍，將制度設計、政策執行、實施效果作為評估維度，涵蓋改革事前、事中、事后的全過程。基于以上分析，本研究嘗試性構建農村集體產權制度改革績效評估指標體系（圖1）。

2.1.2

評價指標的選擇 （1）制度設計。集體產權制度改革主要有資產量化、組織重建和集體經濟發展等環節，其中集體經濟組織成員身份界定、股權設置、股權管理是改革制度設計的關鍵，也是村民關注的焦點[6，8-9，16]。因此，本文選擇集體成員身份界定標準、股權設置、股權管理等 3項指標，分別反映村民對于集體經濟組織成員身份認定標準的滿意程度，在股權設置方面村民對村社保留一定份額集體股份的滿意程度，村民對股權管理采用“生不增、死不減”靜態模式的滿意程度。

（2）政策執行。政策執行過程在很大程度上影響最終的政策效果，已有研究已表明村民的公平感知和對村社干部的信任程度都是影響村民滿意度的重要因素[1，19]。因此在政策執行維度，選取改革信息公開度、改革公正性、村社干部在改革中的能力和表現等3項指標。

（3）實施效果。農村集體產權制度改革產生的效果主要體現在組織重建、經濟效應和社會效應方面。改革后的集體經濟組織經營管理狀況反映了組織重建的效果[1，16，20]，集體經濟發展和村民收入狀況是衡量改革經濟效應的主要指標[1，?16]，村社社會治理水平是改革社會效應的主要體現[15?16]。因此選取改革后股份經濟合作社經營管理狀況、經合社領導經營管理集體資產能力和表現、改革后村社集體經濟發展情況、改革后村社發放集體經濟分紅、改革后家庭收入變化等 5?項指標。

2.1.3

評價指標體系的確立 本研究使用瑞典學者Vedung提出的“效果模式”作為指標體系構建的理論基礎，遵循指標選取的科學性、綜合性、代表性、可獲取性、可操作性等原則，根據課題組團隊長期扎根于農村集體產權制度改革研究的經驗，考慮數據的獲取難易程度，主要以村民對制度設計、政策執行、實施效果的改革政策全過程滿意度作為評估改革績效的重要依據，構建農村集體產權制度改革績效評估指標體系（表3）。

2.2

評價方法

2.2.1

指標權重的確定 確定指標權重的方法分為主觀賦權法和客觀賦權法兩類，本文采用主客觀組合賦權的方法來確定指標權重。專家打分法是一種通過征詢相關領域專家的意見，根據專家的經驗和判斷對指標進行重要性打分，之后對專家打分結果進行統計處理并得出指標權重的主觀賦權法。熵值法是一種客觀賦權法，思路是根據各項指標觀測值所提供的信息大小來確定指標權重。因此，本文結合使用了專家打分法和熵值法共同來確定指標權重，首先分別獨立使用專家打分法和熵值法確定各級指標權重，然后采用簡單平均法計算得出綜合權重（表4）。

根據主客觀組合賦權的綜合結果來看，權重排名較前的指標分別是改革信息公開度（0.1131）、改革后村社集體經濟的發展情況（0.0909）、改革后家庭收入變化（0.0906） 和集體成員身份界定標準（0.0900），而權重排名較后的指標分別是改革后村里矛盾改善程度（0.0358）和改革后與村干部關系變化（0.0392）。相較于改革帶來的經濟效益，當前改革反映在村社治理層面的實施效果還不夠顯著，因此對于評估整體改革績效產生的影響較小。而制度設計中的集體成員身份界定、政策執行中的信息公開程度和實施效果中產生的經濟效益對于評估整體改革績效產生的影響相對較大，也反映了這些指標具有較高的重要性。

2.2.2

滿意度指數評價模型 本文使用算術加權平均法計算村民滿意度水平[21]，公式可表示為：其中，CSI為顧客（村民）滿意度指數；Wi為第i個測評指標的權重，通過主客觀組合賦權計算得出；Xi為顧客（村民）對第 i個滿意度指標的評價，使用李克特（Likert）五級量表進行測量，分為“很滿意”“滿意”“一般”“不滿意”“很不滿意”5種等級，分別對應 5、4、3、2、1分。農村集體產權制度改革村民滿意度指數通過各項指標的權重值與滿意度平均值進行加權平均后計算得出。

2.2.3

信度與效度檢驗 本文使用 SPSS?26.0軟件對樣本數據進行信度與效度檢驗。信度主要考量樣本數據的可靠性，通常使用克隆巴赫系數進行判斷。信度檢驗結果顯示（表 5），整體信度水平為 0.856，大于0.8，表明該問卷整體的信度非常好。此外，制度設計、政策執行、實施效果維度各自的信度水平分別為0.818、0.908、0.630，總體而言，問卷的數據是較為可靠的，適合進一步分析。

問卷效度檢驗通常使用 KMO值和巴特利特球體檢驗兩個指標進行判斷，結果顯示 KMO值為 0.910，巴特利特球體檢驗中近似卡方分布為 6783.501，顯著性概率 P值為 0.000，小于 0.05，表明問卷具有良好的結構效度。

3

福建省農村集體產權制度改革評價結果與分析

3.1

滿意度結果分析

根據村民滿意度調查數據，使用加權平均法計算?得出村民對福建省農村集體產權制度改革政策績效的總體滿意度指數為 3.3364，折合百分制為 66.73%，屬于中等偏上水平（表 6）。具體來看，在 13項滿意度指標中共有 10項指標的滿意度得分超過了 3分且高于總體滿意度指數，少部分指標滿意度得分低于3分，存在著一定的提升空間。

在制度設計和政策執行方面，分項滿意度指標均高于總體滿意度指數，指標均值均大于 3.5分，表現較好，表明村民對于農村集體產權制度改革的制度設計層面和政策執行層面的滿意度評價較高。而在實施效果方面，不同分項滿意度指標表現存在異質性，村民對改革后村社發放集體經濟分紅和家庭收入變化這兩項指標的滿意度均值低于 3分，這表明當前改革產生的經濟效應并不顯著，對于提升村民家庭收入的效果不夠明顯，影響了改革的整體績效。

3.2

四分圖及結果分析

四分圖模型又稱為重要因素推導模型，是一種偏向于定性研究的診斷模型[21]，其將所有具體績效指標列于圖中。根據橫軸表示村民滿意度，縱軸表示指標權重，以村民滿意度和指標權重的各自平均值組合點作為劃分四個象限的依據，將影響村民滿意度的因素劃歸于各個區域內部，最后根據每個區域內的因素進行分析。根據圖 2，坐標軸交點為村民滿意度和指標權重的平均值（3.3808，0.0754）。

由四分圖診斷結果可知，大部分測評指標落在了第一象限的優勢區和第四象限的維持區，村民對于改革總體上是比較滿意的，大部分指標的滿意度水平較高，表明農村集體產權制度改革政策取得了較好的績效。從具體指標維度的象限分布來看，制度設計維度和政策執行維度的指標都落在了第一象限優勢區和第四象限維持區，村民滿意度評價較高；實施效果維度的指標在四個象限都各有分布。

第一象限（優勢區）指標，村民滿意度指數較高，指標權重占比較高，屬于“雙高型”指標，包括集體成員身份界定標準（A1）、設置集體股（A2）、改革信息公開度（B1）、改革公正性（B2）、改革后村社集體經濟的發展情況（C3）。制度設計方面，集體經濟組織成員資格的確定涉及村民的根本利益，極易引發矛盾。在改革過程中采用一村一策，在集體內部履行民主程序，由村民協商確定成員身份認定標準，得到了村民的認同。同時，對于保留一定份額的集體股承擔公共服務職能和經費開支的做法，得到了多數村民的支持。政策執行方面，地方政府將實施改革的總體進程進行步驟化處理，明晰階段性任務，依托網上政務公開與實地信息公示，通過改革信息系統聯網、村務公開欄、“四上墻”、開展村民大會等方式，保障了村民的知情權、參與權和監督權，推動了改革過程的透明化，因此村民在公平感知方面給予了較高的滿意度。實施效果方面，農村集體產權制度改革奠定了集體經濟發展的基礎，改革后各地結合村社地理位置、資源稟賦、產業基礎、特色文化等積極探索發展新型集體經濟的有效路徑，村民看到了集體經濟發展的勢頭和前景，對村社集體經濟未來的發展具有良好的預期。

第二象限（修補區）指標，村民的滿意度指數較低，但是指標權重占比較高，屬于高重要性指標，對改革政策績效產生重要影響，需要著重改進提升。主要涉及改革后村社發放集體經濟分紅（C4）和改革后家庭收入變化（C5）。既有研究表明改革能夠促進農民增收[14，22，23]，但是村民滿意度較低的原因在于：一方面，因資源稟賦和發展條件的差異，部分村社的村集體經濟發展仍然比較薄弱，當前只有少部分村社實現了分紅，對于提升村民家庭的經濟收入而言效果不夠明顯；另一方面，很多家庭的生計來源是“務農工作＋非農收入”的組成結構，其中通過外出與進城務工獲得的非農收入占家庭總收入的比重較高，因此改革產生的經濟效益對于這一部分家庭收入的影響是微小的。

第三象限（機會區）的指標，村民的滿意度指數較低，指標權重占比也較低，并不是當前改革最迫切解決的問題，不過可以將其作為提升滿意度的機會點，改善改革后的村社治理方面。在社會治理方面，村社中的人情往來與人際關系長期受到了歷史傳統、村規民約、習俗觀念等方面的影響，一般不會由于外部事件的沖擊而發生顯著性的變化，因改革而產生的實際變化不明顯。

第四象限（維持區）的指標，村民的滿意度指數較高，指標權重占比較低，屬于次要優勢因素，具有“錦上添花”的性質，但對于改革政策績效的穩定提升作用也不應小覷，包括采用靜態管理（A3）、村社干部在改革中的能力和表現（B3）、改革后股份經濟合作社的經營管理狀況（C1）、經合社領導經營管理好集體資產的能力和表現（C2）、改革后與村干部關系變化（C7）。制度設計方面，大部分村民認可“生不增、死不減”的靜態管理形式，這也是今后改革的主流方向。政策執行方面，改革的關鍵是精英帶動，在改革過程中村干部同時承擔著來自基層政府和村民的雙重壓力，村社干部工作績效的高低將直接影響其職業生涯的發展與在村民中的形象和威信，也關系著村社干部自身的經濟利益，他們的工作能力和表現得到村民的較好評價。實施效果方面，改革重建了集體經濟組織，借鑒股份制的組織制度和治理結構確立了集體經濟組織的管理決策機制、資產營運機制和收益分配機制，扭轉了集體資產管理混亂的現象，提高了集體資產管理效率和管理水平。另外，在當前的村社治理結構中，村干部往往同時也是任職于股份經濟合作社的主要管理人員，負有經營管理股份經濟合作社和推動村社集體經濟發展的職能和責任，在推動改革進程中發揮著重要的作用，村民對其的滿意度評價較好。

4

結論與建議

4.1

研究結論

本文運用 2021年 11月至 2022年 1月福建省 41個國家級與省級農村固定觀察點問卷調查共 803份有效樣本，基于瑞典學者 Vedung提出的“效果模式”，從村民對制度設計、政策執行、實施效果的改革政策全過程滿意度視角嘗試性地構建農村集體產權制度改革績效評估指標體系，對福建省農村集體產權制度改革試點完成情況進行績效評估。研究主要結論如下：（1）福建省農村集體產權制度改革績效表現較好，但仍然存在著一定的提升空間。改革總體滿意度指數為3.3364，折合百分制為66.73%，屬于中等偏上水平，整體上村民對于改革政策績效比較滿意。（2）從四分圖的診斷結果來看，大部分的村民滿意度指標均落在了第一象限的優勢區和第四象限的維持區，滿意度表現較好，說明村民對于改革政策全過程績效總體上是比較滿意的，這表明農村集體產權制度改革政策績效取得了較好的表現。其中，在制度設計和政策執行維度，各滿意度指標得分均高于總體滿意度指數，滿意度表現較好；而在實施效果維度，經濟效益和社會治理方面的整體滿意度水平較低，特別是改革產生的經濟效益不夠明顯，顯著影響了總體滿意度的表現水平。（3）綜合績效評估的結果來看，當前農村集體產權制度改革存在著以下問題：一方面，盡管改革奠定了集體經濟發展的基礎，但是集體經濟發展的動力仍然不足，村社運營集體經濟的經營管理水平有限，發展集體經濟的路徑較為局限；另一方面，改革的制度供給和政策扶持不夠有力，至今仍未出臺關于農村集體經濟組織的專門立法，農村集體經濟組織法人資格和市場主體地位尚未明確，支持集體經濟發展的土地、資金、金融、人才等方面的政策力度不足。同時，地方支持改革的政策措施力度不足，缺乏稅費減免等配套激勵。這些問題制約了改革的進一步深化，影響了改革成效。

4.2

對策建議

4.2.1

發展壯大農村新型集體經濟 因地制宜探索集體經濟發展多元路徑，多種形式發展農村集體經濟。積極探索集體經濟發展新業態、新模式、新途徑、運行新機制，以增強集體經濟內生發展能力為方向，利用農村生態空間資源稟賦，通過土地租賃或流轉、創辦集體企業、異地購置資產等方式，因地制宜謀劃建設集體經濟項目，積極發展資源型、物業型、服務型和創新型經濟，帶動集體收入提升。鼓勵集體經濟組織通過自行開發運營、聯營、入股等方式建設運營集體資產，整合內外部資源要素，探索集體經濟發展多元路徑。

4.2.2

加大對改革的制度供給與政策扶持 盡快出臺直接規范集體產權制度改革的政策法規，特別是要加快推進農村集體經濟組織立法進程，對農村集體經濟組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內部運行機制等重大問題進行系統規范，幫助集體經濟組織真正成為市場競爭的主體。同時，政府應加強對改革的政策扶持，落實并完善支持集體經濟組織發展的稅收政策，出臺鼓勵集體經濟發展的稅收、財政、金融、用地、人才等多方面政策，為集體經濟發展營造良好環境。

4.2.3

提升村民對改革的參與度 重視村民在改革中發揮的作用，積極引導和激勵村民參與改革過程。一方面，應重點關注村民的實際訴求，增進村民的獲得感和體驗感，強化村民主體意識，暢通村民參與渠道，同時，發揮好村干部的“橋梁”作用，積極引導村民有序地參與到改革全過程中來，將村民真正的心聲反映在改革工作中；另一方面，增進村民之間的感情聯結，使村民認識到村社集體經濟發展和未來前景需要每一位村民的共同參與和努力，強化對村社的精神認同，讓村民擁有歸屬感、認同感和“主人翁”精神，合力構建村社共同體聯盟。

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