教育治理現代化背景下高職產業學院內部治理結構的優化研究

陳 磊

（浙江商業職業技術學院，浙江 杭州 310053）

2019年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》明確將推進教育治理體系和治理能力現代化作為教育現代化十大戰略任務之一，同時還提出：“要更加注重共建共享，堅持政府主導、全社會多元參與，堅持人人盡責、人人享有，多渠道擴大教育供給，構建全社會共同參與建設、共同參與治理、共同分享成果的教育發展新格局”。這為推動高職院校內部治理改革指明了前進方向，也為促進教育治理現代化發展提供了保障。近年來，高職產業學院蓬勃發展，在高等職業教育領域中占有重要地位，作為中國特色產教融合的重要組織形態和組織形式，其科學合理的內部治理結構關系著自身能否健康可持續發展。因此，教育治理現代化背景下，如何優化高職產業學院的內部治理結構，對高職產業學院未來發展乃至產教融合實體化建設有著重要的意義。

一、教育治理現代化概述

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這標志著我國現代化建設進入了一個全新的歷史階段。當前，我國正處于推進治理體系和治理能力現代化的重要時期，推進教育治理現代化不僅是實現社會主義現代化遠景目標的政治要求，也是我國現代化治理體系建設的重要環節。教育治理現代化是以習近平新時代中國特色社會主義教育制度為基礎，是一個國家現代教育體制機制運行和制度執行能力的集中體現，是教育治理各要素不斷完善的過程，涵蓋針對各級各類教育治理主體、客體、過程和方式的方方面面的綜合治理系統[1]。推進教育治理現代化，其本質就是教育制度及其運作方式、管理水平的現代化，這不僅為高職產業學院推進治理現代化奠定了堅實的制度基礎，也提出了明確的要求，即高職產業學院內部治理要具備完備的制度體系、順暢的運行機制和現代化的行政管理水平。因此，高職產業學院要根據其內在發展邏輯和規律，建立政府、高校、行業、企業等多元協同的治理共同體，探索形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，激發辦學活力，提升辦學質量。

二、教育治理現代化背景下高職產業學院內部治理結構優化的必要性

高職產業學院是高職院校在探索產教融合、校企合作過程中產生的一種新的組織形態，是高等職業教育推進產教融合的路徑創新和重要載體。2019 年，教育部、財政部印發的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（簡稱“雙高計劃”）首次提出“吸引企業聯合建設產業學院”，這也為高職產業學院建設指明了方向。2020 年，教育部和工信部共同出臺《現代產業學院建設指南（試行）》，這是第一個產業學院建設的規范性文件，系統闡述了產業學院的建設目標、原則和具體任務，標志著產業學院發展正式進入了從快速擴張向內涵提升轉變的新階段。在一系列國家政策的推動下，高職產業學院朝著高質量發展目標邁進，對提升高職院校人才培養質量和服務區域經濟能力等方面發揮著重要的作用。

要想實現教育現代化，教育治理要率先現代化。高職產業學院是高職院校在探索現代化多元治理體系和混合所有制改革的創新實踐，然而，在推進高職產業學院建設的過程中，政策制度不健全、產權歸屬不清晰、治理主體不明確、內部治理泛行政化、監督保障機制不健全等問題突出且難以解決，致使相關主體利益難以保障，多元治理流于形式，產業學院高質量、內涵式轉型發展難以實現，治理問題已然成為阻礙產業學院的難題。治理和治理結構密不可分，凡有組織就有治理，凡有治理就有治理結構，如何破解高職產業學院面臨的諸多難題，其關鍵是高職產業學院的內部治理結構。教育治理現代化背景下，高職產業學院呈現出產權多元化、服務指向化、跨界復合化、治理現代化等特征[2]，這使得產業學院的治理結構也不同于傳統高職院校的治理結構，主要表現為產權結構從單一到多元，從虛擬組織到實體組織，從政府、企業的間接參與到直接參與等方面。內部治理結構是高職產業學院內部治理的關鍵抓手和重要內容，對高職產業學院建設質量具有重要影響，優化高職產業學院內部治理結構，構建高職產業學院現代治理體系，是提升高職產業學院治理水平，推進教育治理現代化的應然選擇。

三、高職產業學院內部治理結構的內涵梳理

“治理結構”這一概念最早由威廉姆森（Williamson）于1975 年提出，最先應用在企業管理、經濟制度分析中，其定義：為確保組織契約關系的可靠性而確立的制度框架[3]。近年來，隨著相關治理理論應用到我國教育領域中，在高等教育領域引發了較為廣泛研究，在我國公辦高校，內部治理結構被認為是高校內部各權力主體間權責利的劃分與互動關系[4]。在高職院校，內部治理結構被視作為解決多元利益主體權力的實現和制約，形成的機構、機制、制度的集合[5]。高職產業學院作為一種新的辦學組織，在具備高等教育和職業教育雙重屬性的同時，其主體、產權、功能等都發生了全新的變化，這也決定了其內部治理的獨特性，更強調多元主體之間的權責劃分和在權力運行過程中所形成的相互影響、相互制約的關系。因此，對高職產業學院內部治理結構的研究可以被視作是教育治理現代化理念和現代高職院校制度在高等職業教育領域中微觀層面的體現。基于上述對內部治理結構的認識，本研究把高職產業學院內部治理結構定義為：產業學院內多元辦學主體為實現權力規范而建立起的組織結構、規則制度和運行機制的集合。具體而言，高職產業學院是地方政府、高職院校、企業等通過共同組建、共同投入、共同管理而形成的一種新型組織，該組織內各參與主體既是核心的利益相關者，同時也是產業學院治理的主體，通過對產業學院各治理主體進行科學的權力分配和制度優化，進一步明確各治理主體之間的權責范圍和治理關系，以實現各權利主體的利益訴求的“最大公約數”，進而達到產業學院內部治理公平與效率相契合的理想目標。近年來，各高職院校紛紛成立產業學院，在內部治理方面開展了大量實踐探索，形成了共同治理模式、分權治理模式和集權治理模式三種具有代表性的高職產業學院內部治理結構的典型模式[6]，通過對三種模式的經驗借鑒，對高職產業學院內部治理結構的要素進行分析，進而提出有針對性地優化策略。

四、教育治理現代化背景下高職產業學院內部治理結構的要素分析

為更好地理解高職產業學院的內部治理結構，在相關研究的基礎上，對高職產業學院內部治理結構進行優化，提出高職產業學院內部治理結構的基本要素，包括治理主體、治理內容、治理組織、治理制度以及治理機制五個方面。

（一）治理主體

治理主體是實現高職產業學院治理現代化的力量來源，其構成對治理的整體效果有著直接影響。高職產業學院根本特征是產教深度融合、校企協同育人，這決定了產業學院治理主體的多元化，主要由高職院校、地方政府、企業（行業）等構成。各治理主體相互獨立而又緊密聯系，是典型的利益相關者組織，其內部治理結構的優化過程就是產業學院內部各利益相關者的利益協調與利益整合過程。各治理主體通過制定章程、簽訂協議、建立制度及相關議事規則等形式，明晰各治理主體的職責定位和工作內容，確定主體間的權利分割、責任分擔與利益分享，形成治理共同體，促進各治理主體間有效協同，共同推進產業學院發展。

（二）治理內容

治理內容作為治理主體意志的直接載體，是高職產業學院內部治理結構的重要內容，也是高職產業學院治理現代化目標的具體呈現。治理內容隨著外部社會環境的變化不斷演變，教育治理現代化背景下，結合高職產業學院的內在發展邏輯規律和教育治理現代化的基本要求，高職產業學院的治理內容主要包括人才培養質量提升、專業建設質量提升、校企合作開發課程、實習實訓基地建設、高水平師資隊伍建設、產學研服務平臺建設、管理體制機制創新等。高職產業學院的治理內容不是高職院校二級學院傳統模式的照搬，而是要突破傳統路徑依賴，充分發揮產業優勢，發揮以區域產業發展急需為牽引，不斷優化專業結構，增強辦學活力，創新人才培養模式，提升人才培養質量，打造集人才培養、校企合作、創新創業、科學研究等功能為一體的產教融合平臺，提升高職院校辦學水平。

（三）治理組織

治理組織是產業學院各治理主體的權利劃分、利益分配、工作任務分工、協調及合作等要素共同構成的動態結構體系，其主要解決的是產業學院內部通過何種方式進行治理的問題。高職產業學院內部治理是一項復雜的系統工程，優化高職產業學院內部治理結構，需要構建地方政府、高職院校、行業企業等多元主體的新型組織關系。《中國教育現代化2035》明確提出，“要更加注重共建共享，構建全社會共同參與建設、共同參與治理、共同分享成果的教育發展新格局。”針對當前產業學院治理組織不健全的問題，優化現有組織形式，探索理事會、管委會等治理模式，建立共建共管的組織架構，構建地方政府、高職院校、行業組織、企業等多元共治的協作機制，推動高職產業學院治理組織的優化，這也是推進教育治理體系和治理能力現代化的應然選擇。

（四）治理制度

高職產業學院的治理制度是指為維護各治理主體的權益和利益，對產業學院的權力制衡關系和決策系統所作出的制度安排，主要解決的是由誰決策、如何決策、怎樣執行和落實等問題。《現代產業學院建設指南（試行）》明確提出，要賦予現代產業學院改革所需的人權、事權、財權，建設科學高效、保障有力的制度體系。高職產業學院的治理主體一般是由政、校、行、企等多元主體構成，各治理主體要嚴格按照制定的相關規章制度開展工作，從而實現多元治理主體權利行使和利益分配的平衡和協調。一般而言，內部治理制度是依據組織章程而構建的，對于高職產業學院而言，要充分發揮章程在內部治理中的關鍵作用，無論是理事會、管委會的治理模式，還是企業法人治理模式，都需要建立學院章程，章程內容主要包括學院辦學宗旨、主要任務、經費投入、辦學體制、運行機制、管理模式等內容，同時依據章程建立一系列內部管理制度，進一步對治理主體的定位進行明確，對權力的界限進行規范，對利益的分配進行明確，從而保障學院治理的法制化和民主化。

（五）治理機制

治理機制是高職產業學院為進行管理和控制的一種體系，即治理組織在相應制度規則下，通過規范有序運轉和協同發展，實現高職產業學院的辦學目標，主要包括參與機制、決策機制、執行機制、監督機制等四種治理機制。高職產業學院與產業發展具有密切聯系，又兼具治理主體多元的特征，其治理機制應順應市場化的運行機制和協同機制。因此，要建立多元參與的協同治理新機制，破除不合時宜的體制機制弊端，不斷優化治理組織關系，確保各治理要素長期處于良好的運行狀態，能夠自我調控和自我完善，有效發揮治理主體的優勢和特長，促進互相配合，共同協作，實現產業學院治理的制度化、規范化，逐步形成現代化的內部治理機制，激發產業學院的發展生機活力。

五、教育治理現代化背景下優化高職產業學院內部治理結構的策略

（一）打造政校行企治理共同體

高職產業學院治理共同體是地方政府、高職院校、行業、企業等通過平等的合作、溝通、協商等方式，建立“共建、共管、共享、共擔”的長效合作機制，在兼顧各方權益的同時，充分發揮各方資源優勢，形成治理合力，促進學院發展。在治理共同體中，地方政府是政治主體，具有政治資源與經濟資本優勢；高職院校是教育主體，具有教育場域與文化資本優勢；企業（行業）組織是市場主體，具有技術資源與人力資本優勢[7]，各治理主體間既相互博弈又相互協同，構建治理共同體，能夠有效地促進各主體建立信任關系，提升信任度，均衡各方利益訴求，有效解決各主體間利益沖突，實現各主體利益最大化，推進產業學院高質量發展。

（二）明確多元治理主體的權責利關系

高職產業學院要同時接受地方政府、高職院校、企業（行業）等多元主體的管理和監督。在治理共同體中，為避免因治理主體多元化而導致治理過程中職責不清、分工混亂等情況，要在產業學院成立之初，各主體根據各自的利益訴求和功能優勢事先協商確定各方的權責利關系，科學劃分各治理主體的權利、職責和利益分配，明確權責邊界，建立協調制衡機制，形成能夠保障政府充分發揮政策支持和資源調配、高職院校充分發揮人才培養功能、企業充分發揮技術和市場資源優勢等權利和職責的內部治理格局。此外，不同地區、不同高校、不同行業、不同企業等因治理理念、治理方式、戰略目標、利益訴求等因素導致權責利關系具有差異化特點。因此，不同產業學院在內部治理的責權利劃分上要因地制宜，綜合考量。

（三）構建多元共治的內部組織架構

一直以來，關于產業學院的組織形式都是產業學院發展的一個難題。教育現代化治理背景下，結合高職產業學院內部治理的特征和法人治理邏輯，高職產業學院可實行多元主體參與的現代化理事會制度，理事會成員由地方政府、高職院校、企業（行業）等選派的人員擔任，統籌產業學院重大事項和協調各方關系。理事會設立理事長、副理事長及理事等，下設秘書處或辦公室，各治理主體共同制定理事會章程，建立理事會的議事規則和運行機制；實行理事會領導下的院長負責制，負責任命高職產業學院院長，產業學院治理由院長全面負責。產業學院根據功能定位下設職能機構，負責教學管理、課程建設、實訓管理、學生管理、科研管理等日常管理工作，相關人員由高職院校、企業（行業）共同選派。此外，由于高職產業學院是多元主體共同治理，因此要設立內部監督機構，如監事會或民主監督團體等，主要負責監督理事會決策、產業學院領導班子、各職能部門運行等，實現各方權利制衡，保障各方權益。

（四）建立產業學院內部治理的制度體系

高職產業學院章程是建立和優化產業學院治理結構的根本依據，不僅要充分體現高職產業學院的特色和優勢，還要結合相關政策制度的要求及時修訂、完善章程，展現出高職產業學院現代治理體系的優越性。建立完善規范的理事會和產業學院章程，構建治理共同體，明確多元治理主體的權責利關系，是促進高職產業學院內部治理可持續發展的關鍵保障。同時，結合產業學院章程中關于學院辦學目標、發展規劃、權責利關系、體制機制等內容和教育治理現代化的有關要求，在廣泛聽取各治理主體的意見基礎上，制定學院的內部管理、信息披露、議事規則、監督評價等運行規章制度，進一步明確各治理主體的權責關系，各學院各項管理工作有法可依、有章可循，促進學院內部治理制度化、程序化、簡潔化，推動高職產業學院現代化治理體系建設。

（五）優化產業學院內部治理的運行機制

為推進產業學院內部治理現代化，實現學院發展目標，高職產業學院要不斷優化多元治理主體的參與機制、決策機制、執行機制和監督機制，建立符合高職產業學院特色的運行機制。一是優化參與機制，構建治理共同體，建立共同參與的機制和容錯糾錯機制，提升多元治理主體參與學院工作的責任感和積極性；二是優化決策機制，在理事會、學院兩個層面構建科學民主、互利共贏的內部決策機制，健全決策程序，在學院重大事項決策上嚴格按照程序和制度執行；三是優化執行機制，嚴格落實理事會領導下的院長負責制，確保理事會、學院兩級的權責明確、機構運行順暢，探索市場化的自主運營機制、利益分配機制和溝通協調機制；四是優化監督評價機制，充分發揮民主監督的力量，加強信息公開力度，探索建立現代化的多元監督評價機制，建立成本運行監控機制、資金收支監管機制和學院發展評價機制，促進高職產業學院內部治理結構不斷優化[8]。