我國城市參與共建“一帶一路”的路徑研究

摘要：城市是共建“一帶一路”的重要行為主體，參與“一帶一路”合作有利于提升城市對外品牌影響力、拓展對外發展空間、拉高城市發展眼界。我國城市在參與共建“一帶一路”過程中，協調機制還沒有完全建立起來；對周邊及區域的帶動作用不夠明顯；同質化競爭現象嚴重；城市的國際化專業服務水平不高；國際合作平臺和機制建設亟須完善。城市參與共建“一帶一路”，應秉持共商共建共享原則，依托城市群功能轉型，打造絲路城市走廊“新支點”；構建沿線城市全方位、多層次、復合型的互聯互通網絡，形成聯通內外、安全通暢的對外開放“新節點”；構建開放型經濟新體制，推動沿線各城市之間經貿合作“新融點”；持續優化“一帶一路”國際化服務環境，增強與沿線城市在文化、教育、衛生、法律等人文領域合作“新焦點”；規范本地企業“走出去”投資行為，全面提升應對境外安全的“風險點”；配合國家總體外交，打造“一帶一路”沿線友好城市交流合作“新觸點”。

關鍵詞：“一帶一路”；共商共建共享；高水平對外開放；城市命運共同體

【中圖分類號】 F293? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.02.001

推動共建“一帶一路”高質量發展是黨的二十大報告關于“推進高水平對外開放”中的重要內容[1]?！耙粠б宦贰背h是新時代中國擴大開放的標志性舉措，已經成為當今世界最受歡迎的公共產品和最大規模的合作平臺[2]。自2013 年以來，中國秉持共商共建共享原則，持續推進“一帶一路”建設，得到國際社會普遍支持和歡迎。2020年新冠疫情暴發，“一帶一路”建設不但沒有在全球化停滯的情況下陷入困境，反而展現出強大韌性和活力[3]。中國與“一帶一路”沿線國家和地區經貿、投資合作不斷深化，一大批合作項目落地，受到沿線民眾的熱切歡迎。2022年，我國與“一帶一路”沿線國家貨物貿易額達13.8萬億元，同比增長19.4%，創9年來貿易規模新高；中歐班列全年開行1.6萬列、運送160萬標箱，同比分別增長9%和10%?！耙粠б宦贰表椖拷ㄔO穩步推進，我國與沿線國家雙向投資邁向新臺階，對沿線國家非金融類直接投資達到1410.5億元，沿線國家對華實際投資達891.5億元[4]。2023年是“一帶一路”倡議推進和深化10周年，習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“加快建設貿易強國”“推動共建‘一帶一路高質量發展”“維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系”[5]。在新征程上，中國將以建設更高水平開放型經濟新體制為目標，與沿線國家推動共建“一帶一路”高質量發展，這迫切需要城市等多元主體參與進來。城市是全球經濟活動的樞紐和主體部分，全球超過一半的人口居住在城市，世界經濟總量70%來自城市。全球化背景下，城市代表國家參與國際分工和國際競爭日趨明顯，“一帶一路”倡議的高質量發展需要沿線城市的支撐和“以點帶面”“從線到片”的輻射帶動。

一、我國城市參與“一帶一路”建設的責任使命

“一帶一路”倡議自2013年提出以來，大致經歷兩個發展階段，第一階段是2013—2018年，這一時期主要是“大寫意”階段，重點從頂層制度上完成“一帶一路”規劃的總體設計，提出建設的具體內涵與主要方向；第二階段是2018年至目前，這一時期主要是“工筆畫”階段，聚焦具體的重點項目建設，深挖沿線合作的經貿潛力，推動高質量發展。第二階段從規劃設計到具體實施，其中一個重要內容就是調動多元行為主體積極參與。在國家層面的指導下，“一帶一路”國內沿線所有的省區市都提出了自己的參建方案，跟進國家整體規劃。新時代，我國城市發展已進入高質量發展新階段，城市國際化將快速推進。城市參與“一帶一路”建設，有著深刻的內涵要求，因為“一帶一路”倡議既是我國對外開放的新思考，也是各省（區、市）提升城市對外品牌影響力、對外拓展發展空間、拉高城市發展眼界的新機遇。

從國內來看，城市在國家戰略實施中所承擔的功能和作用，往往是多重因素共同決定的產物?！耙粠б宦贰苯ㄔO是一個系統工程，涵蓋國家層面、企業層面和社會民間層面，需要中央和地方緊密配合，需要東中西部聯動，而城市作為各方鏈接的橋梁紐帶，恰好扮演“中觀角色”，是中央與地方的協調者。根據“一帶一路”的走向，陸上依托國際大通道，以沿線中心城市為支撐，以重點經貿產業園區為合作平臺，共同打造新亞歐大陸橋[6]。城市作為共建“一帶一路”的重要行為主體和網絡空間節點，本質上是一條條鏈接亞歐經濟圈的經濟大通道。城市是產業和人口集聚而成的經濟空間，各國、各地區競爭的主體所在。不同于鄉村，城市是“一帶一路”沿線上的“生產者”，城市集中了優質的勞動力、技術、設施、管理經驗等生產要素，從經濟上具備合作的基本要素。城市同時也是重要的“消費者”，通過消費聯動，形成區域效應，推動沿線區域合作的再深化。“一帶一路”沿線節點城市作為區域中心城市，肩負區域內外甚至國內外重要經濟、貿易、文化樞紐的作用，其樞紐作用的發揮狀況對區域整體發展趨勢以及“一帶一路”倡議價值的實現至關重要[7]。2021年，我國與相關國家新建了8個貿易暢通工作組和雙邊投資合作工作組，合作機制日益完善，溝通渠道更加豐富[8]。此外，我國經濟進入高質量發展新階段，從側重追求經濟增長的“量”轉變為追求經濟社會發展的“質”。從經濟反饋機制來看，產業轉型升級是“船小好掉頭”，城市是對“一帶一路”既有政策執行效果的快速反饋者。相對于國家的整體復雜性，城市由于體量相對較小，政策本土化程度高，可以很快對執行效果進行績效評估，并及時做出政策調整，反饋給上級決策者，避免投資風險和陷阱，進而對國家“一帶一路”整體政策的完善產生積極影響。

從國外來看，共建“一帶一路”搭建了廣泛參與的國際合作平臺。“城市間的商業外交活動代表著一種更加宏大的轉變，即以政治為基礎的世界將變成以功能為基礎的世界?！盵9]當前國際形勢錯綜復雜，大國地緣政治博弈加劇，國家之間的合作面臨“逆全球化”影響，交易成本增加。相反，城市社會更加靈活多變，城市握有推進“一帶一路”建設的“金鑰匙”，在許多方面能夠完成主權國家沒有條件實現的合作目標。中國歡迎各方搭乘中國發展的“快車”“便車”，歡迎世界各國和國際組織參與到合作中來[10]。城市是資源聚集地，是一顆顆“明珠”，是人、財、物的聚合體，通過“一帶一路”沿線城市間的互聯互通，才能串聯起沿線國家，真正實現沿線城市命運共同體。尤其是沿線“廣大發展中國家加快工業化城鎮化、進而實現經濟獨立和民族振興方興未艾[11]。除經貿和基礎設施合作外，城市之間的人文交流是促進“民心相通”的關鍵變量因素?！耙粠б宦贰毖鼐€有上千座城市，多數是發展中國家的城市，但也有發達國家的城市。這些國家的城市都有自己發展的優勢，有的在城市管理治理、城市規劃建設、城市環境保護等方面具有優勢，有的在歷史文化保護、城市社區建設、城市文化發展等方面具有優勢，沿線城市參與共建“一帶一路”，可以把優勢結合起來，形成互補，共同分享發展的機遇，促進沿線城市治理體系和治理能力現代化，促進沿線城市經濟發展、民生改善。

10年來，共建“一帶一路”正在向落地生根、持久發展的階段邁進?！耙粠б宦贰苯ㄔO對沿線城市具有十分重要的現實意義，它從諸多方面改變沿線城市的勢與場，為沿線城市邁向世界提供千載難逢的歷史機遇。“一帶一路”使西安、成都、烏魯木齊、銀川等一些城市從內陸腹地變為開放前沿，戰略重要性也隨之提高，城市經濟文化等各方面快速提升，城市的吸引力、輻射力和帶動力得到增強。在國家整體戰略統籌下，中國的“一帶一路”沿線城市應積極發揮自身優勢，采取有效舉措，實現跨越發展。

二、當前中國城市參與共建“一帶一路”面臨的挑戰

“一帶一路”倡議提出10年來，城市作為全球生產網絡組織的空間平臺，在推動國際合作方面發揮著獨特的作用，形成了城市參與共建“一帶一路”的國際合作模式和路徑，但與此同時，在發展過程中也存在一些亟待解決的問題。

第一，“一帶一路”是國家倡議，與地方城市的協調機制還沒有完全建立起來。高水平對外開放涉及國家和地方經濟社會發展各個領域，無論是國家相關部門，還是地方政府，目前主要圍繞自身職能開展對外合作，在規劃設計、政策制定、信息發布、活動組織、資金安排等方面缺乏宏觀和中觀層面的協調統籌，構建全要素參與的對外開放工作尚未做到有機融合。如果上下協調溝通不順暢，容易造成資源浪費。例如，一些城市出發的中歐班列線路重疊、貨物分散問題仍然存在，一些城市“走出去”的企業惡性競爭問題比較突出。應加強“一帶一路”建設在對外開放工作的統領作用，發揮城市“中觀”聯通功能，通過大中小城市高水平開放釋放發展潛力，為國家整體高質量發展提供有力支撐。

第二，城市體系集聚效應較低，國內“一帶一路”重要節點城市對周邊和區域的輻射帶動作用不明顯。盡管各節點城市在推動現有各區域合作戰略的實施上發揮了一定的促進作用，但從全國整體上看，對于構建基于大縱深要素配置的東西部區域深度合作體系而言，這些節點城市的推動和引領作用還遠遠不足。對于“一帶一路”各節點城市而言，在抓住機遇促進自身發展的同時，也要將眼光投向更廣闊的區域，真正發揮出節點城市在區域經濟中的帶頭作用，讓更多地區享受到發展的果實，縮小區域差異，實現共同富裕，才是真正實現節點城市的價值所在[12]。

第三，城市參與國際合作地方特色不明顯，同質化競爭現象較嚴重。我國城市資源稟賦各異，參與“一帶一路”倡議理應豐富多彩、各具特色，但具有地方城市特色的亮點不多。城市能否在“一帶一路”建設中找到切入點和體現“不可替代性”是參與成功與否的關鍵性因素。當前，我國根據自身發展實際情況，發揮優勢，尋找到合理、恰當和可行的功能定位的城市不多，亟待發現最佳的契合點。此外，我國現有國際城市合作平臺掛靠不同部門，或自發成立，存在同質化競爭現象。這進一步造成了缺乏統一管理規范、審批程序過于煩瑣等問題，進而無法有效整合各方資源共同參與城市合作項目。如何實現政治、經濟、社會與環境的有機整合，合理分配城市資源，是每一個參與“一帶一路”共建的城市都需要考慮的問題[13]。

第四，城市的國際化專業服務能力偏低。與國外開放程度高的一些城市相比，中國城市在國際化公共服務方面還有較大差距。從發達國家的經驗來看，本土中介服務能力在對外投資合作中起著重要推動作用，例如高盛、摩根士丹利、瑞銀等投資銀行及其律師和會計師事務所在本國企業海外發展中扮演著重要的角色。目前，國內城市中介咨詢機構的業務主要集中在國內，具有國際經驗和競爭力的本土投資銀行、律師和會計師事務所及專業人才相對缺乏，國際化專業服務能力亟待提升。此外，在國際人才社區、國際教育、國際醫療和國際化語言環境等國際公共服務領域，國內大多數城市存在短板，亟須提升自己的服務效能。例如，一些城市路牌、路標國際化標識不夠規范，酒店、機場、出租車等窗口服務行業對外交流溝通水平不高。

第五，國際合作平臺和機制建設需進一步完善。地區間合作是推動國家間合作的重要支撐，目前國內城市尚未對國家現有的各類國際合作平臺進行充分利用，參與國家“一帶一路”建設的核心任務、重大工程、重點項目較少。在國際要素集聚平臺建設方面，除上海、北京、廣州、深圳等一些特大城市外，國內不少城市國際會展、國際會議經驗不足，舉辦國際展會的軟硬件設施跟進不夠。國際友好城市是另一個重要平臺資源，但筆者在調研過程中，發現國內許多城市對自身的友城資源及合作潛能挖掘利用不夠充分，一些城市的友城甚至處于“休眠”狀態，需要進一步深化與沿線國家地方層面的合作交流。此外，許多城市擁有較豐富的僑力資源，但作用發揮有限。城市僑務外交主要以文化交流居多，交流交往的廣度、精度、深度不夠。

三、中國城市參與“一帶一路”建設的具體路徑

當前，國內外形勢發生深刻復雜的變化，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。在此背景下，城市參與“一帶一路”建設要在服務國家總體外交基礎上，謀劃自身高水平對外開放的戰略藍圖，注重協同推進，持續拓展和深化“一帶一路”沿線城市網絡聯結，共同打造沿線城市命運共同體。

第一，加強國家頂層設計，依托城市群功能轉型，找準地方城市參與“一帶一路”建設方向，打造絲路城市走廊“新支點”。“一帶一路”建設既要確立國家總體目標，也要發揮地方積極性[14]。增強國家宏觀層面設計指導，聚焦絲路沿線的主要節點城市，優化戰略支點城市空間布局，重點推動北京、上海、廣州等超大城市提升在全球城市中的樞紐功能地位，參與全球城市治理。做好不同層次、不同功能的區域間和城市間的戰略互動與分工合作計劃。先行先試，循序漸進，將協同創新的層級與范圍逐步提升擴大，引導更多城市參與“一帶一路”建設，促進不同級差的城市產生良性的協作效應[15]。提高開放平臺能級，集中我國城市優質和優勢資源，精心挑選“產業基礎較好、合作意愿較強、地理位置更佳、政治影響更大、安全系數較高”的重要節點城市作為“一帶一路”建設的合作伙伴和服務重點。國內沿線各城市主動服務國家“一帶一路”建設，從大局著眼，從自身著手，自覺把謀劃自身發展同落實國家有關“一帶一路”建設的政策措施結合起來，把增擴競爭優勢同參與“一帶一路”建設結合起來，推動區域經濟聯動發展。探索建立地方對外開放聯席協調機構，協調地方城市與“一帶一路”倡議沿線建設各項活動。加強沿線城市溝通協調，集眾愿、聚眾力，共同協商制定城市合作的近期、中期、遠期目標，使沿線城市合作長效化、常態化、機制化[16]。立足城市發展的實際，找準位置，明確重點，發揮優勢，依托長江經濟帶、京津冀城市群、粵港澳大灣區以及成渝城市群、關中平原城市群等國內城市群的功能轉型，逐步形成與“一帶一路”倡議相呼應的區域城市群發展格局。通過中外城市群發展互動，實現更高級別、更廣范圍的互聯互通，打造由“點”及“線”的絲路城市走廊。發揮大湄公河、圖們江、中亞次區域城市群合作平臺作用，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展，更好地服務“一帶一路”建設。

第二，打造沿線城市全方位、多層次、復合型的互聯互通網絡，構建聯通內外、安全通暢的對外開放“新節點”?！耙粠б宦贰背h在設計上是一種空間網絡思維，強調連通性。基礎設施是互聯互通的基石，也是沿線許多城市發展面臨的瓶頸。增加城市發展韌性，優化提升開放通道，通過改善聯結的質量、拓寬聯結的方式、增強節點集聚的能力、提升網絡的密度，推動 “一帶一路”建設更緊湊、更協調、更高效的城市聯系網絡的形成[17]。沿線城市應加強與海關、商檢部門的合作，推進一體化通關報檢綠色通道建設，壓縮倉儲監管及查驗時間。加快在廣州、深圳、泉州、連云港等“海絲”沿線城市建設大型散貨和油品碼頭，承接“海絲”國家大宗貨物轉運。加快建設“一帶一路”國際中轉樞紐港和商貿物流集散地，打造西安、成都等沿線節點城市國際、國內、區域三級“海陸空”物流大通道體系，為電商企業發展提供完備的產業發展基礎和物流貿易鏈條。讓有實力的城市物流企業以承包運行線路的方式共同參與中歐、中亞班列運營，全力促進班列加密開行，共同打造全新的物流樞紐節點[18]。此外，城市更新是沿線國內外不少城市未來的發展重點，比如城市地下管廊，在大部分沿線城市中都存在設備老化、安全隱患突出等問題，需要規模較大的投資。中國城市的路橋公司，在城市更新的投資、建設和運營方面具有較強國際競爭優勢，應積極與全球優秀的企業同臺競爭。

第三，構建開放型經濟新體制，推動沿線各城市之間經貿合作“新融點”。城市作為全球經貿網絡組織的空間平臺，在“一帶一路”沿線地域承擔重要發展任務，以城市為空間依托和聯系節點構建多元聯動、優勢互補的開放合作互惠發展格局?！耙粠б宦贰苯ㄔO要結合當前國際形勢，聚焦全球產業鏈供應鏈環路重組建設，充分發揮北京、上海、廣州等現有優勢城市的支點作用，實現其“以點帶面”的功能，扶持義烏、蘇州、張家港等有潛力的城市成為新的區域貿易中心，推動烏魯木齊、泉州等新興城市發展，向末端的深化，進而實現貿易支點城市的互聯互通，通過國際貿易優勢支點城市、潛力支點城市和新興支點城市的建設，形成“支點城市+配套城市”的框架性網絡，逐步實現網絡的密集化發展[19]。借鑒國外產業園區實踐經驗，根據當前我國城市高質量發展的新要求新形勢，在東南亞、中亞、東歐等一些有條件、有基礎的 “一帶一路”國外沿線城市，共建經貿合作園區。統籌運用海外市場資源，推動杭州、青島、廈門等城市“一帶一路”投資企業服務聯盟建設。充分研究我國城市與區域全面經濟伙伴關系協定成員國產業互補性關系，發揮昆明、青島、南寧等城市獨特區位優勢，更新合作框架，開拓新市場，優化新渠道。

第四，持續優化“一帶一路”國際化服務環境，增強與沿線城市在文化、教育、衛生、法律等人文領域合作“新焦點”。“人之相知，貴在知心”，人文交流合作也是“一帶一路”建設的重要內容[20]。沿線城市要優化國際留學政策環境，營造開放包容的國際化教育氛圍，探索實施靈活有效的海外招生策略；加強國際人才社區建設的整體規劃，將國際人才社區建設納入區域發展戰略，構建宜居宜業的國際人才社區生態圈；建設國際醫療體系，完善國際就醫機制；營造語言溝通無障礙的國際化環境，提高旅游娛樂、商務活動、國際賽事、國際會展等服務行業和窗口單位的外語服務能力；深化“放管服”改革，健全涉外服務管理工作機制，強化“一帶一路”涉外管理的統籌協調功能，積極為外籍人員就業就醫和子女教育提供便利；做好國際語言環境建設，針對“一帶一路”沿線國家國際人才的普適性需求來設計打造一流國際化城市社區；加強“一帶一路”公共衛生合作，面向沿線國家和地區城市，推進衛生、文化、旅游、教育、體育、法律事務等多領域深度合作，打造一批提升國家軟實力的人文交流平臺；抓住發展機會，開展旅游、智庫、媒體、環保、減災救災等領域務實合作，拓寬對外開放的新空間。

第五，城市要規范本地企業“走出去”投資行為，全面提升應對境外安全的“風險點”。地方黨委政府“要加強對共建‘一帶一路工作的領導”“主動站在黨和國家大局上謀劃推動共建‘一帶一路工作”[21]。發揮企業在促進城市網絡聯系中的核心作用，引導企業有序參與“一帶一路”建設，規范企業境外投資行為，加強國有企業境外投資監管，做好企業的績效審計工作[22]。國內沿線城市政府指導企業在境外開展投資要模范遵守當地法律法規，注重環境保護，積極履行社會責任，把投資重點放在沿線城市的民生項目上，構建以法制為基礎的現代商業文明。推動企業加強與當地非政府組織和新聞媒體的深度合作，把中資企業塑造成為共建“一帶一路”形象大使。全面提高境外安全保障和應對風險能力，加強涉外突發事件應急指揮機制建設，組建涉外應急救援隊伍，鼓勵引導有實力的民營安保企業在“一帶一路”相關國家、地區提供專業化服務[23]。

第六，配合國家總體外交，打造“一帶一路”沿線友好城市交流合作“新觸點”。針對沿線重點國家、重點地區，選擇重點合作城市，以城市雙邊、多邊合作為形式，樹立城市合作模范典型，提升我國城市全球話語影響力。城市行為主體構成的國際組織是我國共建“一帶一路”重要合作伙伴，北京、上海、廣州、深圳、成都、西安等國內沿線城市應繼續積極參與世界城市和地方政府聯合組織世界理事會、城市氣候領袖群（C40）等組織的活動，充分利用國際組織平臺的“放大器”效應，繪制好黨的二十大給中國城市高質量發展擘畫的新藍圖，共同推進沿線更多城市發揮自身特色優勢參與“一帶一路”建設。做好城市外宣工作，開展以城市為主題的攝影圖片展、圖書出版、紀錄片拍攝、新媒體訪談等一系列外宣活動，為城市搭建好展示城市形象、開放交流的互動平臺。挖掘“一帶一路”沿線城市的文化故事，利用新媒體矩陣，向“一帶一路”沿線城市傳播好中國城市發展的鮮活故事。

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[19] 中國人民大學重陽金融研究院：《“一帶一路”國際貿易支點城市研究》[M]，中信出版社，2015年，第354頁。

[20] 同[14]。

[21] 習近平：《共同繪制好“一帶一路”的“工筆畫”》[A]，載《習近平談治國理政》第三卷，外文出版社，2020年，第488頁。

[22] 中國政府網：《我國與“一帶一路”沿線國家貨物貿易額創新高》[DB/OL]，2022年3月16日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/29/content_5682210.htm，訪問日期：2022年10月27日。

[23] 劉波：《“一帶一路”安全保障體系構建中的私營安保公司研究》[J]，《國際安全研究》2018年第5期，第120-136頁。

作者簡介：劉波，北京市社會科學院國際問題研究所所長、研究員。

責任編輯：陳丁力