推動我國縣域治理的對策探討

楊書君

〔摘要〕 以縣域為核心的縣域治理是國家治理體系中的基礎環(huán)節(jié)。縣域治理作為國家治理與社會治理的重要組成部分，是制度優(yōu)勢轉化為治理效能的重要依托，應遵循以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標、以實現(xiàn)全體人民共同富裕為價值導向、以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領等原則。當前，我國縣域治理在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等五個方面還存在不足，應通過黨建引領縣域治理、貫徹落實新發(fā)展理念、維護縣域群眾根本利益、完善縣域治理體制機制、推進依法治縣能力建設等舉措，提高縣域治理現(xiàn)代化水平。

〔關鍵詞〕 縣域治理；基本特征；遵循原則；挑戰(zhàn)因素；城鄉(xiāng)關系

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）01-0062-07

黨的二十大報告明確提出，要深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔1〕24。縣作為一個較為完整的治理單元和要素齊全的治理場域，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵層級和重要一環(huán)。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，我國縣域治理已進入全面轉型的新時期，在推動縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和扎實推進共同富裕等方面發(fā)揮著不可替代的基礎性作用。因此，筆者將探究新時代我國縣域治理的基本特征、應遵循的原則以及有效路徑，以期為我國縣域治理走向現(xiàn)代化提供借鑒與參考。

一、新時代我國縣域治理的基本特征和應遵循的原則

歷史悠久、地位重要的縣域治理具有很強的理論聚焦性和廣闊的開拓空間。當前，我國學術界有關縣域治理的研究仍處于探索階段，對縣域治理的概念界定還沒有形成共識，但總的來說，主要有以下三種代表性觀點：第一種觀點認為，縣域治理是“國家在縣域范圍通過建立縣域政治體制、運行機制、管理制度進行的”〔2〕一種綜合行政管理；第二種觀點認為，縣域治理是在縣級行政區(qū)域內“實現(xiàn)縣域公共利益最大化”〔3〕的一種地方行政管理模式；第三種觀點認為，縣域治理是“與治理有關的主體對縣域范圍內的公共事務履行治理主體責任”〔4〕的多元主體綜合性治理及其過程。這三種觀點分別從不同角度對縣域治理的內涵作了科學闡釋。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，縣域治理被賦予了“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”〔5〕20等時代內涵。綜上，筆者認為我國縣域治理是指在縣級行政區(qū)域內，多元縣域治理主體以滿足縣域人民日益增長的美好生活需要為目標，協(xié)同共治本區(qū)域內公共事務，以實現(xiàn)縣域公共利益最大化的一種地方治理。

（一）新時代我國縣域治理的基本特征

縣域治理是國家治理的重要維度，其在國家治理現(xiàn)代化過程中扮演著極其重要的角色。我們可以從治理結構、治理內容和治理效能三個角度來認識縣域治理的基本特征。

1.從治理結構看，縣域治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉型的發(fā)展歷程。自秦朝推行郡縣制以來，“縣”始終是我國國家治理體系中最基本和最穩(wěn)定的行政單元，承擔著重要的治理功能。隨著中國國家轉型發(fā)展實踐的不斷深入，縣域治理亦處在一個深刻的歷史嬗變過程之中〔6〕。在中國傳統(tǒng)社會，以特定行政區(qū)劃為基礎的縣域治理結構呈現(xiàn)一體多層的特點，縣官作為中央政府在縣域政權中的代表，對治理區(qū)域內的一切事務（治安緝捕、賦稅徭役、公共工程、社會福利、教育教化、宗教禮儀等各個領域）均負有責任。這樣的治理結構雖然相對高效，能夠較好適應農(nóng)耕社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平，但由于縣官依靠集權體制賦能，其權力高度集中，導致了縣域傳統(tǒng)治理人治色彩濃厚、法治特點模糊。現(xiàn)代治理結構則以民主化、科學化和法治化為基本遵循，更強調制度領導和依法辦事，一定程度上克服了傳統(tǒng)治理中重人治、輕法治的問題。進入新時代以來，隨著我國縣域治理不斷向規(guī)范化和現(xiàn)代化方向發(fā)展，縣域治理結構也漸漸由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉型，先后通過“市管縣”“撤縣設區(qū)”“擴權強縣”“省直管縣”“縣級市”等一系列改革措施，不斷進行著優(yōu)化調整。

2.從治理內容看，縣域治理是國家治理與社會治理的重要組成部分。一方面，縣域治理是國家治理的基石，起著承上啟下的作用。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視縣域治理，指出“縣一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎”〔7〕。“承上”是指要貫徹國家路線方針政策，落實上級政府所部署的工作任務；“啟下”是指要領導縣及縣以下政府發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、服務群眾等。總之，縣域治理是溝通中央政府與基層群眾的重要橋梁，是最接地氣的治理。另一方面，縣域治理是社會治理的重要基礎，起著化解矛盾、維護基層穩(wěn)定的作用。縣域治理的空間涵蓋城市與農(nóng)村，是城市空間與農(nóng)村空間的交叉場域。新時代的縣域治理中，縣域政府需要應對和處理各類社會矛盾和社會性事務，承擔著直面廣大群眾、維護百姓權益、調解多重矛盾糾紛、促進公平正義等多種任務，其職能的社會性色彩更加濃厚。

3.從治理效能看，縣域治理是制度優(yōu)勢轉化為治理效能的重要依托。黨的十九屆四中全會指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”〔8〕269，并強調要“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”〔8〕272。我國縣域制度蘊含著諸多優(yōu)勢，實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的關鍵就在于充分發(fā)揮這些制度的優(yōu)勢，并在制度執(zhí)行過程中不斷完善，從而將這些制度的優(yōu)勢最大程度地轉化為縣域治理效能。這是新時代對縣域治理工作提出的新要求，也是進一步提高縣域治理能力和實現(xiàn)縣域高質量發(fā)展的必然選擇。在我國制度發(fā)展和改革的過程中，縣域作為改革發(fā)展的排頭兵，是中央各項決策部署在基層的具體執(zhí)行者，是國家治理水平的重要體現(xiàn)。縣域制度所蘊含的這一優(yōu)勢使縣域治理不僅能夠保障政策間的高效銜接與落實，形成國家層面與基層層面的對接合力，而且可以妥善地對接城鄉(xiāng)社會，為自下而上的意見反饋與自上而下的政策落地搭建橋梁。因此，縣域治理以其溝通上下層級實現(xiàn)有效配合的樞紐作用成為將制度優(yōu)勢轉化為縣域治理效能的重要依托。

（二）新時代我國縣域治理應遵循的原則

“郡縣治，天下安。”縣域在國家治理體系中具有重要作用，我們應深入貫徹落實黨的二十大精神，遵循治理原則，提升治理效能，促進縣域社會既充滿活力又和諧有序。從縣域治理的核心目標、價值導向、道路引領角度看，新時代縣域治理應遵循以下幾點原則。

1.堅持以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設規(guī)律與城鄉(xiāng)關系變化特征，順應億萬農(nóng)民對美好生活的期待所作出的重大決策。進入新時代以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題逐漸上升為我國社會主要矛盾的突出方面，鄉(xiāng)村振興的提出則為解決此問題提供了戰(zhàn)略支持。由于縣域居于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的關鍵節(jié)點，既有以鄉(xiāng)村振興促發(fā)展的內生需要，也具備以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎條件，因此縣域治理要堅持以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標。一方面，鄉(xiāng)村振興能為縣域治理創(chuàng)造良好的條件與動力支撐，是推動縣域發(fā)展的有效途徑；另一方面，縣域治理水平的不斷提高有助于緩解城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，提高縣域群眾幸福指數(shù)，為鄉(xiāng)村振興提供可靠保障。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，縣域是“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐”〔9〕。2022年中央一號文件《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中14次提及“縣域”，并提出要“大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)”“加強縣域商業(yè)體系建設”“加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌”〔10〕等目標任務。以上政策文件為縣域治理以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標提供了理論支持和行動指南。

2.堅持以實現(xiàn)全體人民共同富裕為價值導向。“共同富裕是社會主義的本質要求”〔11〕，也是我們黨矢志不渝的奮斗目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央科學研判國際國內形勢，把實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，提出了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”〔12〕的目標。而實現(xiàn)此目標最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，縣域應把實現(xiàn)全體人民共同富裕作為治理的價值導向。首先，縣域是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要基礎。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示，我國縣域面積約占全國面積的93%，縣級區(qū)劃數(shù)高達2 844個，縣域GDP約占全國GDP的53%。作為國家政治、經(jīng)濟、社會目標的基本執(zhí)行單元和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要載體，縣域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用，是穩(wěn)步實現(xiàn)全體人民共同富裕的關鍵環(huán)節(jié)。其次，實現(xiàn)縣域全體人民共同富裕是縣域治理的應有之義。習近平總書記2014年在河南調研時作出的縣域治理要“把強縣和富民統(tǒng)一起來” 〔5〕20的重要指示，為推動實現(xiàn)縣域全體人民共同富裕指明了方向。縣域治理本質上是一種以滿足縣域人民日益增長的美好生活需要為目標的地方治理，這決定了縣域治理工作要以人民期望為出發(fā)點，以人民需求為導向，立足地理、資源稟賦和比較優(yōu)勢推動縣域經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。最后，縣域治理是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要抓手。加快促進縣域治理的改革與發(fā)展，不斷提升縣域治理效能，有利于解決好縣域發(fā)展不平衡不充分難題。縣域治理在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展方面具有重要作用，是新時代條件下推進全體人民共同富裕取得實質性進展的重要著力點。

3.堅持以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是黨領導下的“人口規(guī)模巨大”〔1〕22的現(xiàn)代化，“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”〔1〕31。新時代，縣域治理應堅持以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領，加快推進縣域經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。首先，規(guī)模巨大的縣域人口，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要力量。人民群眾是中國式現(xiàn)代化建設的承擔者和推動者，是推進中國式現(xiàn)代化的主體。根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)結果顯示，縣域人口約占全國人口的74%，其中鄉(xiāng)村人口 50 979萬人，約占縣域全部人口的36.11%。因此，在推進中國式現(xiàn)代化過程中，規(guī)模巨大的縣域人口所迸發(fā)出的澎湃動能不可估量，已成為中國式現(xiàn)代化穩(wěn)步向前的重要推力。其次，縣域經(jīng)濟高質量發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要條件。縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的直接推動力和帶動者。縣域經(jīng)濟的高質量發(fā)展，有利于統(tǒng)籌推進縣域現(xiàn)代化建設與妥善化解縣域發(fā)展不平衡不充分難題。再次，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化離不開縣域治理現(xiàn)代化。縣域現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的基礎。習近平總書記強調，“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗”〔13〕255。新時代，縣域治理的重點工作在于解決縣域城鄉(xiāng)發(fā)展進程中的各種矛盾與問題，在創(chuàng)新縣域社會治理模式上尋求突破，以高水平的縣域治理現(xiàn)代化為中國式現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)提供強力支撐。

二、新時代我國縣域治理面臨的挑戰(zhàn)因素

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縣域是主戰(zhàn)場。新時代縣域治理要以全面鄉(xiāng)村振興為導向來謀劃和推動。習近平總書記多次強調，堅持鄉(xiāng)村全面振興，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興〔13〕259。這“五個振興”為縣域治理提供了方向指引，但從整體上看，當前我國縣域治理在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面還存在一定的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，制約縣域經(jīng)濟增長

在縣域治理中，發(fā)展經(jīng)濟是第一要務。縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域經(jīng)濟增長相輔相成。一方面，縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)根植于縣域，是促進縣域經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要基礎。另一方面，縣域經(jīng)濟增長也離不開縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的振興與興旺。當前，在我國一些縣域經(jīng)濟發(fā)展中仍存在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分問題，在一定程度上制約了縣域經(jīng)濟的增長。縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分主要表現(xiàn)為以下幾點：一是縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構不均衡。目前，我國一些縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構不合理，存在第一產(chǎn)業(yè)比重高、傳統(tǒng)工業(yè)比重大、第三產(chǎn)業(yè)比重過低等問題，致使縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的抗風險能力較差，發(fā)展韌性相對不足。二是縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系不完善。創(chuàng)新是提升縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)競爭力的主要手段和核心力量。目前我國一些縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新體系缺乏健全的技術開發(fā)和技術創(chuàng)新組織制度、運行機制以及科學的管理方法，增加了縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的難度。此外，縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體量規(guī)模一般較小，再加上營商環(huán)境不佳、交通運輸成本偏高等因素，在一定程度上限制了縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（二）縣域人才短缺，削弱人口要素優(yōu)勢

人才是推動縣域發(fā)展的核心要素。因此，做好人才工作是新時代縣域治理工作的重中之重。黨的二十大報告提出，要“完善人才戰(zhàn)略布局……促進人才區(qū)域合理布局和協(xié)調發(fā)展”〔1〕36。當前縣域人才仍存在流失率偏高、培養(yǎng)困難、分布結構不合理等問題，在一定程度上削弱了縣域人口要素優(yōu)勢。縣域人才短缺主要表現(xiàn)為：一是縣域人才流失率偏高。一方面，受大城市虹吸效應影響，縣域對人才的吸引力一直處于弱勢。當前，各大城市紛紛開啟“人才大戰(zhàn)”“搶人大戰(zhàn)”，再加上縣域城鄉(xiāng)在工作待遇、發(fā)展前景等方面與縣級以上城市相比并不占優(yōu)勢，導致許多優(yōu)秀人才選擇留在縣級以上的城市工作。另一方面，由于缺乏科學的人才管理、人才激勵以及人才流動等機制，導致一些縣域很難留得住人才。二是縣域缺乏人才培養(yǎng)平臺。目前，我國縣域內高等院校以及專業(yè)技術院校較少，缺乏人才培養(yǎng)的專業(yè)平臺。此外，在縣域交通條件有限、縣級財力弱等因素影響下，一些縣域的人才培養(yǎng)平臺建設相對薄弱，如人才的培訓形式與內容相對單一，外出學習深造的機會較少，使得縣域人才后續(xù)成長不足。三是縣域人才分布結構不合理。縣域人才的專業(yè)結構仍停留在滿足傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結構層次上，新技術專業(yè)人才和跨領域、跨行業(yè)、跨學科的復合型人才普遍短缺。而且縣域內的專業(yè)技術人才絕大多數(shù)集中在國有企事業(yè)單位， 而民營等非公有制經(jīng)濟中很少，不利于縣域經(jīng)濟的全面健康發(fā)展。

（三）縣域文化發(fā)展不充分，影響文化治理成效

文化作為促進縣域發(fā)展最基本、最深沉、最持久的力量，在縣域治理中發(fā)揮著不可替代的作用。但當前我國縣域治理仍面臨縣域文化發(fā)展不充分問題，在一定程度上制約了縣域治理水平的提高。縣域文化發(fā)展不充分主要表現(xiàn)為：一是縣域文化資源配置不夠合理。如一些縣域欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的公共文化基礎設施建設十分薄弱，難以滿足人民群眾開展文化活動的要求；一些縣域的公共文化服務供給總量不足，難以滿足人民群眾不斷增長的多元文化需求；一些縣域對本地區(qū)文化資源保護、開發(fā)、利用不足，難以為人民群眾提供高質量的文化服務。二是縣域文化建設尚未得到足夠重視。黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國 〔8〕790。因此，抓好文化建設、推進文化強縣建設，是新時代縣域治理的重要任務。但是，當前在縣域治理過程中，一些縣域對于文化建設重視不足，仍存在部分縣域政府干部以經(jīng)濟建設為“硬指標”，以文化建設為“軟指標”的現(xiàn)象，從而使其文化發(fā)展難以與經(jīng)濟發(fā)展保持同步。三是文化治理觀念相對滯后。一些縣域的治理仍遵循“熟人、半熟人社會”的運行邏輯，尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)，由于其文化資源配置依然受血緣、親緣、地緣等因素的影響，導致在一定程度上阻礙了其文化治理效能的充分發(fā)揮，進而制約了縣域治理整體水平的提升。

（四）縣域生態(tài)治理挑戰(zhàn)多，加大縣域治理難度

新發(fā)展理念下，生態(tài)治理已成為縣域治理的重要組成部分。縣域作為生態(tài)治理的主陣地，不僅關乎縣域生態(tài)文明建設與社會經(jīng)濟發(fā)展，也關乎中國碳達峰碳中和目標的如期實現(xiàn)。但當前我國縣域生態(tài)治理工作仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，加大了縣域治理難度。縣域生態(tài)治理面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：一是縣域生態(tài)治理責任大、難度大。一方面，與大城市不同，縣域往往更接近自然生態(tài)空間，擁有豐富的生態(tài)資源，生態(tài)保護面廣，保護責任大。另一方面，一些縣域群眾保護生態(tài)的意識不夠強，一些縣域政府尚未充分認識到生態(tài)資源的寶貴價值，造成部分縣域生態(tài)資源尚未得到有效保護，甚至還出現(xiàn)了推進縣域城鎮(zhèn)化進程中的盲目擴張以及不科學拆建等行為，對當?shù)刈匀簧鷳B(tài)造成了嚴重破壞，增加了縣域生態(tài)治理的難度。二是縣域生態(tài)環(huán)境仍存在一定的污染現(xiàn)象。如工業(yè)生產(chǎn)、秸稈焚燒等造成的大氣污染，以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)偷排污水、農(nóng)藥施肥等造成的水土污染等。這些生態(tài)環(huán)境污染日益成為制約縣域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，加劇了縣域生態(tài)的脆弱性。三是縣域生態(tài)環(huán)境治理參與主體的權責不明〔14〕。如一些縣級環(huán)保部門雖承擔生態(tài)環(huán)境治理責任卻沒有與之匹配的自主權；縣域環(huán)保企業(yè)是生態(tài)治理的主要力量，存在為了追求經(jīng)濟收益而污染環(huán)境的行為；部分縣域民眾缺乏生態(tài)監(jiān)督意識；等等。

（五）縣域黨組織引領能力受限，降低治理效率

縣域黨組織具有基礎性、引領性、保障性作用，是實現(xiàn)縣域穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。黨的十八大以來，縣域黨組織把群眾滿意作為縣域治理工作的最高標準，思利民之策、辦利民之事、興利民之舉，著力破解了一批縣域發(fā)展難題，不僅密切了黨群干群關系，還促進了縣域社會更加和諧穩(wěn)定。但同時，部分縣域黨組織存在引領能力受限的問題，尚不能完全滿足人民群眾對美好生活的需要。縣域黨組織引領能力受限主要表現(xiàn)為以下幾點：一是部分縣域黨組織的黨員干部缺乏自主性，引領示范作用發(fā)揮不足。由于縣一級在“政策彈性空間、領導注意力空間和資源配置空間”〔15〕等方面受限，縣域治理難以實現(xiàn)政策資源的高效配置，導致一些縣域黨員干部的自主性弱化，順從性與被動性增強，并怯于創(chuàng)新與變通，影響了縣域政策的執(zhí)行效果。二是部分縣域黨組織的黨員干部對黨組織的角色地位、功能使命認識不到位。如農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織是鄉(xiāng)村治理的兩支重要力量，其中農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中起著領導核心的作用。但在實際工作中，一些農(nóng)村基層黨組織的干部忽視村民自治組織的作用，錯誤地將“黨的領導”理解為“包攬全部”，導致村民自治組織與農(nóng)村基層黨組織之間產(chǎn)生矛盾，從而在一定程度上影響鄉(xiāng)村治理工作的有效運行，造成村級治理效率差、群眾參與協(xié)商治理的積極性弱、村民滿意度低等治理問題。

三、新時代推動我國縣域治理的對策

（一）以黨建引領縣域治理，夯實縣域治理的保障基礎

辦好縣域的事情，關鍵在黨。黨建是推動縣域治理工作有效開展的基礎與保障。黨的二十大報告指出，要推進以黨建引領基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘〔1〕67。因此，新時代要堅持以黨建引領縣域治理，不斷夯實縣域治理的保障基礎。一要突出黨建對縣域治理的政治引領，增強縣域黨組織的政治功能。要堅持把黨的領導貫穿到縣域治理的全部工作之中，構建黨統(tǒng)一領導、各方聯(lián)動、齊抓共管的縣域治理格局，推動縣域治理各方力量在黨組織的領導下扭成“一股繩”、合成“一張網(wǎng)”，推動黨的方針政策和上級黨組織的決策部署落地生效。二要突出黨建對縣域治理的組織引領，繼續(xù)強化縣域黨組織建設。要堅持以提升縣域黨組織的組織力為重點，堅持問題導向，找準薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)推進對軟弱渙散黨組織的整頓工作，不斷提升縣域黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而把黨的組織優(yōu)勢轉化為縣域發(fā)展優(yōu)勢。三要突出黨建對縣域治理的人才引領，打造忠誠干凈擔當?shù)狞h員干部隊伍。要重視加強對縣域黨員干部的理論教育和黨性教育，切實發(fā)揮縣域黨校在黨員干部教育培訓中的主陣地與主渠道作用，及時組織開展集中輪訓和專題培訓，著力建設一支高素質、專業(yè)化的黨員干部隊伍。

（二）貫徹落實新發(fā)展理念，拓寬縣域治理的經(jīng)濟廣度

針對新時代我國面臨的國內外復雜局勢，以習近平同志為核心的黨中央提出了貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的新要求。因此，縣域治理要堅持以新發(fā)展理念引領縣域經(jīng)濟發(fā)展，拓寬縣域治理的經(jīng)濟廣度。一要發(fā)展縣域數(shù)字經(jīng)濟，以技術創(chuàng)新激發(fā)縣域發(fā)展動能。“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟意義重大，是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇的戰(zhàn)略選擇”〔16〕，也是擴展縣域經(jīng)濟發(fā)展空間的重要手段，要堅持貫徹創(chuàng)新的新發(fā)展理念，將數(shù)字經(jīng)濟嵌入縣域實體經(jīng)濟的發(fā)展之中。一方面，要大力推進縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，不斷將數(shù)據(jù)要素融入縣域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的全生產(chǎn)過程，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)注入活力。另一方面，要健全縣域數(shù)據(jù)安全管理機制，培育更多創(chuàng)新主體，用創(chuàng)新為縣域經(jīng)濟發(fā)展賦能。二要優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結構，推動縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。要堅持貫徹協(xié)調的新發(fā)展理念，提升產(chǎn)業(yè)升級轉型能力，充分挖掘縣域特色產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，著力推動縣域一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。三要推進縣域生態(tài)文明建設，走“生態(tài)立縣”的道路。要堅持貫徹綠色的新發(fā)展理念，深入踐行“兩山”理念，發(fā)揮縣域資源稟賦優(yōu)勢，擦亮生態(tài)底色，共享生態(tài)福祉。四要統(tǒng)籌協(xié)調縣域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，把強縣和富民統(tǒng)一起來。要堅持貫徹開放與共享的新發(fā)展理念，一方面，立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動，因地制宜地探索資源合理配置的縣域治理新模式；另一方面，建立健全城鄉(xiāng)一體化公共服務體系，全面加強城鄉(xiāng)公共基礎設施一體化建設，逐步消除城鄉(xiāng)公共服務資源流動障礙，增強城鎮(zhèn)輻射帶動作用。

（三）維護縣域群眾根本利益，提升縣域治理的長效勢能

民為邦本，本固邦寧。習近平總書記反復告誡全黨，人民是我們黨執(zhí)政的最深厚基礎和最大底氣〔17〕，要始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，永遠保持同人民群眾的血肉聯(lián)系〔1〕70。因此，新時代縣域治理要堅持以滿足人民群眾需求和解決實際問題為導向，切實維護縣域人民群眾根本利益，妥善處理多元利益群體訴求，不斷提升縣域治理的長效勢能。一要堅持人民主體性。在治理過程中，縣域政府要注重拓寬社情民意表達渠道，健全民眾參與政策決策的運行機制，完善政府信息公開制度，優(yōu)化權力監(jiān)督平臺，切實保障縣域人民群眾的知情權和監(jiān)督權。二要妥善處理縣域多元利益群體訴求，建立有效的城鄉(xiāng)資源共享機制。在當前快速的城鎮(zhèn)化進程中，縣域群體發(fā)生了結構性的改變，其中不同利益群體的社會需求和利益關切各不相同。一方面，要采用行政、法律、調解、協(xié)商、教育、救助等多種方式，對不同利益群體的社會需求和利益關切予以分類治理和施策，以滿足人民群眾多元利益的訴求；另一方面，縣域政府要健全以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制，促進縣域城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，以減少縣域城鄉(xiāng)矛盾、干群矛盾。三要堅持把“強縣”與“富民”統(tǒng)一起來，持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民生活水平。要立足于增強縣域經(jīng)濟發(fā)展能力和提高城鄉(xiāng)居民收入，將鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生、社會平安穩(wěn)定等縣域工作放在一起，進行整體布局、科學謀劃、精準施策，不斷發(fā)展縣域經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距，讓縣強起來、人民富起來。四要增強縣域干部為人民服務的意識。要鼓勵縣域干部駐村調研、深入群眾、關注民生，以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好縣域人民群眾的根本利益為己任，真正在思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，工作上為了群眾，贏得人民群眾的真正信任。

（四）完善縣域治理體制機制，激活縣域治理的發(fā)展動能

堅持推進縣域治理體制機制改革，不斷破除體制機制藩籬，是激活縣域治理發(fā)展動能的重要一環(huán)。因此，要不斷完善縣域治理體制機制，推動縣域治理水平不斷提升。一要完善縣域治理激勵機制，強化縣域基層干部的自主性激勵。縣域治理內容細碎繁雜，迫切需要縣域基層干部增強工作自覺性與主動性。為此，要構建一套系統(tǒng)完備、科學管用的激勵機制，賦予縣域基層干部一定的自主權，激勵他們在工作中變消極被動為積極主動，把縣域各項治理工作做細做好。二要健全縣域治理創(chuàng)新機制。縣域治理創(chuàng)新機制是指在現(xiàn)有制度框架下因地制宜對既有資源進行創(chuàng)新利用或優(yōu)化組合，形成適合本地發(fā)展的治理工作機制，更好地將機制優(yōu)勢轉化為治理效能。當前，技術創(chuàng)新已廣泛地運用到現(xiàn)代治理的實踐中，縣域政府要把握機遇，利用現(xiàn)代化高科技技術實現(xiàn)縣域治理方式的創(chuàng)新。此外，縣域黨員干部應發(fā)揮開拓創(chuàng)新精神，緊跟時代步伐，全面提高自身的改革創(chuàng)新能力，以不斷適應新形勢、解決新困難、迎接新挑戰(zhàn)，提高創(chuàng)新硬實力。三要優(yōu)化縣域考核監(jiān)督機制。科學的考核監(jiān)督機制是檢驗縣域治理水平的“質檢儀”，也是壓實縣域治理主體責任的“推進器”。因此，要建立多元化的考核指標，以科學、公正、客觀地評價縣域治理的各方面情況，進而有效保障縣域治理的水平與效果，激勵縣域黨員干部擔當作為。要完善縣域治理監(jiān)督體系，強化縣域監(jiān)督治理效能，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不到位甚至缺位等問題，以保障縣域治理高質高效。要建立合理的獎懲制度，獎勵治理成效顯著的縣域政府單位及相關干部，懲戒工作不擔當、不作為的相關政府單位與干部，對違反大政方針且經(jīng)過教育依舊不改的干部予以批評、警告、處分，并通過公開通報典型案例，形成有力震懾和強烈反響。

（五）推進依法治縣能力建設，提高縣域治理的法治效能

法治是縣域治理行穩(wěn)致遠的可靠保障，也是完善縣域治理體系和提高縣域治理能力的重要依托。隨著新時代我國縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，縣域治理中的新舊矛盾相互交織，利益關系更加多變，縣域治理法治化的重要性更加凸顯。因此，要切實推動法治思維在縣域治理中落地生根，大力推進依法治縣能力建設，提高縣域治理的法治效能。一要深入開展普法教育宣傳活動，不斷提升縣域領導干部和人民群眾的法治意識。普法教育宣傳是一項長期性任務，應著重培育縣域領導干部和人民群眾的法治素養(yǎng)，常態(tài)化開展法治教育宣傳活動，提高他們運用法治思維和法治方式的能力，使縣域領導干部做到用法律調解各種利益矛盾，人民群眾能夠用法律保護自身合法權益。二要健全法治監(jiān)督體系，提升縣域法治監(jiān)督效果。要抓緊制定完善黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等各類監(jiān)督制度，織密織牢法治監(jiān)督之網(wǎng)，以有效解決縣域治理中法治監(jiān)督缺位以及法治監(jiān)督滯后等現(xiàn)實問題，進而提高依法治縣的整體效能。三要提升縣域法治政府數(shù)字化建設水平，筑牢大數(shù)據(jù)安全屏障。一方面，要堅持以大數(shù)據(jù)為手段，系統(tǒng)推進縣域法治政府建設，全面提升縣域治理的數(shù)字化水平。另一方面，要依法保障大數(shù)據(jù)安全，培養(yǎng)縣域各治理主體自覺樹立維護大數(shù)據(jù)安全的觀念意識，嚴懲各類利用大數(shù)據(jù)從事違法犯罪活動的行為，以確保縣域治理始終走在法治軌道上。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2022.

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〔3〕楊 峰，徐繼敏.“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”語境下的縣域治理〔J〕.學術論壇，2016（02）：20-24.

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〔8〕中共中央黨史和文獻研究院. 十九大以來重要文獻選編：中 〔M〕.北京：中央文獻出版社，2021.

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〔10〕中共中央國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見〔M〕.北京：人民出版社，2022：11-16.

〔11〕習近平.扎實推動共同富裕〔J〕.求是，2021（20）：4-8.

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〔15〕楊 華.縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2022：238.

〔16〕習近平.不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟〔J〕.求是，2022（02）：4-8.

〔17〕習近平.論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局〔M〕.北京：中央文獻出版社，2021：479.

責任編輯 徐 芳