論黨內法規責任的類型化建構

歐愛民　何靜

〔摘要〕建構清晰的黨內法規責任類型框架，對于推進黨內法規責任體系內部的融貫統一具有重要意義。當前，黨內法規責任設置存在種類紛繁龐雜、輕重序列模糊以及屬種關系不明等缺陷，亟待予以完善。為此，有必要運用類型化思維，以黨內法規責任蘊含的制裁性、回溯性和威懾性為判別要素，對諸多黨內法規措施進行甄別，將不符合識別標準的措施予以排除，從而厘定黨內法規責任類型化的對象范圍。在此基礎上，增設警示處理黨內法規責任類型，最終建立起黨內法規責任的三大類型，即警示處理、組織處理、紀律處分，從而為破解當前黨內法規責任設置不統一問題提供路徑參考，也為黨內法規責任體系的完善提供基本范疇支撐。

〔關鍵詞〕黨內法規責任，紀律處分，組織處理，類型化

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）02-0052-10

黨內法規責任制度是治理腐敗的重要制度保障，相較于黨內法規權利、權力、義務配置之制度，黨內法規責任制度表達更為激烈凌厲，在反腐敗斗爭中發揮的作用更為直接而深遠。黨的十八大以來，黨不斷建立健全“不敢腐”的懲戒機制，目前基本形成了以《中國共產黨章程》為遵循，以《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）《中國共產黨組織處理規定（試行）》（以下簡稱《組織處理規定》）《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等為主干的黨內法規責任制度體系。但是，現有相關規定尚未對黨內法規責任類型作出清晰界定，不同黨內法規對責任種類的規定甚至存在諸多抵牾。

少數學者關注到上述問題，并對黨內法規責任的類型化作出一定回應。如有學者認為監督執紀“四種形態”不僅是執紀的重要手段和方式，同時也是追責層次不一、追責程度不一的四種責任承擔方式，并根據四種形態運用實際，將黨內法規責任類型化為批評和自我批評、組織處理、問責和紀律處分四類〔1〕，或批評教育、組織處理以及紀律處分三類〔2〕；另有學者指出，目前黨內法規責任追究方式規定不是非常清晰，并認為黨內主要有組織處理（包含警示教育、資格變動和職務調整類措施）和紀律處分兩類責任方式〔3〕。總體而言，相關研究尚處于起步階段，分歧較大且缺乏深入論證，不足以為完善黨內法規責任制度提供堅實的理論支撐。為此，本文以黨內法規責任設置存在的問題為導向，借助類型化思維，在厘定黨內法規責任類型化對象的基礎上，最終提出由警示處理、組織處理和紀律處分三大類型構成的黨內法規責任“三分法”理論構想，以期為破解當前黨內法規責任類型設置問題提供路徑參考。

一、問題緣起：黨內法規責任類型有待明晰

明確性與清晰性是法能夠產生實效的最基本前提，黨內法規制度建設亦是如此。通過梳理分析現有黨內法規文本發現，現行黨內法規責任設置存在種類紛繁龐雜、輕重序列模糊以及屬種關系不明等不足。為進一步提升黨內法規制度的執行效能，有必要對黨內法規責任設置問題展開系統分析。

（一）責任種類紛繁龐雜

通過檢索北大法寶網發現，現行黨內法規責任條款中包含的責任措施多達30余種（見表1），總體上呈現出種類繁多、關系模糊的特征，具體表現如下：其一，在責任種類規定方面，不同黨內法規設置尚不統一。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》僅規定了組織處理和紀律處分兩類責任，《中國共產黨組織工作條例》規定了批評教育、責令檢查、誡勉、組織處理、紀律處分五種責任，而《中國共產黨基層組織選舉工作條例》則將黨內法規責任概括性規定為“批評教育直至紀律處分”。此外，《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風若干規定》還將“效能問責”與紀律處分、組織處理并舉，且通過檢索北大法寶網，其他黨內法規中均不存在此一責任種類。其二，在責任名稱表述方面，相似措施存在多種表述，彼此間關系不明。如“談話”類措施，存在約談、警示談話、誡勉、誡勉談話等多種表述；針對“檢查”類措施，不同黨內法規存在檢查、責令檢查、責令作出書面檢查等不同表述。由此難免產生“相似表述是否指向同一措施”的疑惑，進而導致實踐運用難以統一。其三，黨內法規責任與黨內其他監督管理措施界限模糊。目前，學界以及實務界對組織處理與紀律處分屬于黨內法規責任范疇基本達成一致。但是對于談話類、責令類等其他10余種措施應當屬于黨內法規責任，還是屬于黨內其他監督管理措施，則缺乏統一認識。

（二）責任輕重序列模糊

黨內法規按照“錯責相當”原則，對責任輕重序列進行科學、有序設置，是保障問責追責結果公正性的制度基礎。在現行黨內法規文本中，僅《組織處理規定》《紀律處分條例》兩部法規分別對組織處理、紀律處分內部責任輕重序列作出了明確規定，表1中其他10余類措施均散見于其他黨內法規之中，輕重順序尚處于模糊狀態，且不同黨內法規具體規定間還存在諸多抵牾。如在《黨政領導干部考核工作條例》《問責條例》等黨內法規中，誡勉談話明顯較通報批評更為嚴厲，而在《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》等諸多黨內法規中，均采取“誡勉談話、通報批評”排列設置，由此導致出現不同黨內法規文本對同一責任種類懲罰程度規定不一致的迷惑現象。再如，《問責條例》根據懲戒力度的不同依次將問責方式排列為通報、誡勉、組織調整或組織處理、紀律處分，“但是免職、降職等組織處理措施對于黨員干部的懲戒力度明顯高于警告、嚴重警告等紀律處分措施，這與《問責條例》中關于問責方式嚴厲程度的序列規定相矛盾，實踐中容易導致避重就輕和不知所措的現象發生”〔4〕。此外，《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》等黨內法規還將“限制提拔使用”與停職檢查、責令辭職、免職等組織處理種類并列規定，但組織處理方式基本包含限制提拔使用的影響后果，由此難免引發將“限制提拔使用”作為單獨的責任種類是否合理，以及其與組織處理種類間的輕重關系如何定位等疑問。

（三）責任屬種關系不明

比較完善的黨內法規體系已經形成，要實現體系的邏輯自洽，則需要注重體系內部“概念的層次性”，即屬概念與種概念間應當明確清晰〔5〕。當前，在黨內法規責任制度方面，僅紀律處分和組織處理內部的屬種關系已基本建立。但除此之外，還有部分責任措施尚未找到“歸宿”，散見于不同黨內法規之中，致使黨內法規責任整體呈現出屬種包含關系不明的局面，主要表現在如下幾個方面：其一，“批評教育有時是屬概念，有時是種概念，沒有明確區分”〔3〕。如在《中國共產黨巡視工作條例》中，批評教育與組織處理、紀律處分并列，應定義為屬概念；但在《中國共產黨組織工作條例》等黨內法規中，批評教育與誡勉、責令檢查等具體措施并列，此時批評教育明顯屬于種概念。其二，交替使用組織處理和組織調整概念，組織調整是否包含降職、二者外延孰大孰小等問題難以厘清，容易引起追責主體對處理方式的疑惑以及責任主體對組織處理的質疑〔6〕。如依據《組織處理規定》《問責條例》等，組織處理、組織調整顯然屬于消極的責任追究方式或機制，但在《推進領導干部能上能下規定》（2022修訂）中，組織處理與組織調整同時出現，且根據具體條文規定①，組織調整的適用情形既包含消極意義上的違規違紀情形，也包含非個人原因或者健康原因不能勝任現職崗位的情形。根據該規定，組織調整或等同于組織處理，或包含組織處理，二者關系較為模糊。其三，引咎辭職、責令公開道歉等部分責任措施屬種關系不清。如有紀檢監察實務界人士認為責令公開道歉、引咎辭職應歸屬于組織處理〔7〕，也有部分學者認為引咎辭職應歸屬于組織處理〔8〕73，但《組織處理規定》明確將引咎辭職、責令公開道歉排除在外。

二、對象厘定：黨內法規責任類型化建構的基礎

反思黨內法規責任類型現行規定，均可將責任種類的不確定性、責任輕重的無序性以及責任屬種關系的模糊性等現象的原因，歸結為“制度文本規定模糊不清”。“類型化”作為一種開放性的、關系化的、結構化的思維方式，勾連在“抽象概念與具體事實”〔9〕之間，是明確性原則實現的必由之路。對此，卡爾·拉倫茨也指出，當抽象——一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，大家首先會想到的補助思考形式是“類型”〔10〕337。類型化方法是以事物的根本特征為判斷標準，通過分組歸類進行類型列舉的思維方法，具有使樣態繁多、錯綜復雜的事物化為有規律可循結構性整體的獨特優勢。將黨內法規責任“分組歸類”，建立起“屬+種”的類型體系，可以清晰展示黨內法規責任種類以及輕重序列全貌，從而為解決當前文本中隨意列舉、不相統一的現象提供路徑參考。

展開類型化研究的基本前提是厘清類型化對象的范圍。“類型化的對象是指具有共同的意義核心、大致相同的外部特征或者共同重要屬性的事實和社會現象”〔11〕。由于當前“黨內法規責任究竟涵蓋哪些種類”尚不明晰，因此必須根據黨內法規責任本質特征對表1中的30類措施予以甄別，從而厘定黨內法規責任類型化的對象范圍。

（一）黨內法規責任的本質特征

“概念是辨識和區分社會現實中所特有的現象的工具”〔12〕504，厘清黨內法規責任的內涵是將黨內法規責任與黨內其他監督管理措施相區分的前提。在國法體系中，我國法理學主流教材將法律責任定義為，“由特定法律事實引起的對損害予以補償、強制履行或者接受懲罰的特殊義務，亦即由于違反第一性義務而引起的第二性義務”〔13〕166。根據責任的語義分析，該定義中的責任屬于狹義上的制裁責任，指違反某種義務（政治的、道德的，或者法律的）所應承擔的實際后果，且后果往往與譴責、懲罰等不利因素聯系在一起〔14〕5。本文所討論的黨內法規責任，也特指黨內法規制裁責任，是由有權黨組織依據黨內法規規定，對違犯黨內法規的黨組織和黨員作出的、具有懲戒性的不利制裁。黨內法規責任概念包含三項關鍵要素，分別為制裁性、回溯性以及威懾性。將三要素有機整合，可以搭建起黨內法規責任的概念族群和判別體系，為準確界定黨內法規責任類型提供分析框架。

1.黨內法規責任的內容是課以一定的不利后果，具有制裁性。所謂制裁/不利后果，是指“針對違反社會規范的行為，以否定或者促使行為人放棄此種行為為目的而啟動的反作用力，其內容是剝奪一定的價值、利益或者賦課一定的負價值或者不利益”〔15〕5-6。有學者進一步將制裁定義為“不利益性”，并指出其是一種既已發生的利益折損結果，“既包括對物質利益的剝奪和限制，也包括對精神利益的剝奪和限制”〔16〕。在此種意義上，可以認為，命令或者義務的強制實施，是以引起不利后果發生可能性的制裁作為后盾的〔17〕22。施以一定的不利后果亦為黨內法規責任的典型特征，其通過直接作用于行為人的級別待遇、職務晉升以及權力/權利行使等，對行為人產生“切膚之痛”以達至震懾之功效。在行政法以及刑法范式中，制裁性也構成行政處罰與刑事處罰的核心要素，學界對此早已達成共識，甚至在“行政處罰—行政制裁”“刑事處罰—刑事制裁”之間直接畫上等號。

2.黨內法規責任是針對已然發生的違規行為，具有回溯性。回溯性是相對于前瞻性而言的，“前瞻性責任”面向未來，是指國家、社會、他人對個人的行為期待，以及個人將這種行為期待內化于心而產生的內在自我意識；“回溯性責任”面向過去，是指個人因為自己曾經的行為而應該承擔的否定性評價以及相應的懲罰〔3〕。黨內法規責任針對的是“過去的違規行為”，是黨組織或黨員因過去已然違犯黨內法規秩序而承擔的相應的代價，具有回溯性。其區別于黨內法規文本中的職責責任，職責責任屬于“第一性義務”范疇，黨內法規職責責任是對黨內各類主體職權/職責、權利/義務的理想設定，目的在于保證“黨的肌體”得以在未來有序運行，具有前瞻性。例如，《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等黨內法規對黨委、黨組、黨的工作機關、黨的基層組織、黨的紀律檢查機關等各級各類黨組織和黨員領導干部的工作任務安排即屬于職責責任。有學者將其稱為“工作責任制”，并指出其是“開展監督檢查、獎勵表彰、問責追責的前提條件”〔18〕697。換言之，職責責任可以構成黨內法規責任的前提基礎，當職責責任主體怠慢執行、選擇執行、錯誤執行規定職責時，即可能導致承擔消極的黨內法規責任。

3.黨內法規責任的本體功能主要在于懲戒，具有威懾性。本體功能與社會功能相對應，前者是指黨內法規責任本身所固有的、基本的功能，后者是指黨內法規責任追究活動所產生的一系列社會效果意義上的功能。此處強調黨內法規責任的“威懾性”，目的是與本體功能為“預防”或“修復”的黨內其他監督執紀措施區分開來。前者旨在“打擊”，以行為人為中心，將違規對象與應得的“報應”相互匹配。預防或修復類執紀措施以行為人為媒介，主要著眼于保持或返回理想的黨內規范秩序。依據W.理查德·斯科特提出的制度三大基礎要素理論，規制性（Regulative）、規范性（Normative）以及文化—認知性（Cultural-cognitive）構成制度結構的核心部分，三要素相互合作、相互作用，為人們提供穩定性和意義〔19〕58-59。然而，在實際運行中，制度往往依賴于規制性要素。換言之，制度運行的實質內容之一就是確保違反規則者付出代價并受到相應懲罰〔20〕5。黨內法規是一個以義務為本位的規則系統，體現出強烈的規制性特征，該規制性集中體現在以“職責/義務—制裁”為結構的黨內法規責任制度之中。也即是說，黨內法規責任制度的運行實質或本體功能在于懲治違規行為，威懾違規對象，彰顯黨內法規作為政治規矩的權威性和規制力。由此延展開來，黨內法規責任所具有的控制權力濫用、凈化政治生態、推進全面從嚴治黨、保護公共利益等功能則屬于社會功能。

（二）黨內法規責任的甄別

以“制裁性——課以不利后果、回溯性——針對已然發生的違規行為、威懾性——本體功能在于懲戒”三要素為判別標準，可以對表1中談話/批評類、責令類、撤銷類以及其他類措施予以甄別，將不屬于黨內法規責任的措施予以排除，從而確立黨內法規責任類型化的對象范圍。

1.談話/批評類措施的甄別。約談②、警示談話、批評教育三類措施不符合黨內法規責任本質特征，應將其排除于黨內法規責任類型化對象范圍，理由如下：其一，談話/批評類措施的本體功能不在于懲戒，不具有威懾性。根據《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》《黨內監督條例》《紀律檢查委員會工作條例》等黨內法規有關規定，約談、警示談話、批評教育三類措施一般適用于黨員或者黨員領導干部在思想、作風、紀律等方面有苗頭性、傾向性的問題或者輕微違紀問題，或者有一般違紀問題但具備免予處分的情形。三類措施是黨內重要的日常監督管理措施，更多起到的是“關口前移，抓早抓小，防患于未然”的作用。但黨內法規責任的本體功能在于評判過去的違規行為并施以懲戒，二者發揮的功能明顯不同，應將約談、警示談話、批評教育以及類似措施排除出黨內法規責任范疇。其二，談話/批評類措施是教育性的而非制裁性的。黨章規定，“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益”，中國共產黨黨員“不得謀求任何私利和特權”。在此種意義上，可以將黨肩負的職責視為“愿望的職責”，具有崇高性與超功利性。黨內談話制度、批評教育制度正是黨為永葆先進性和純潔性而形成的獨特的思想教育方法。其通過“紅紅臉、出出汗”的對話反省方式，將部分德性失靈的黨員拉回“正軌”，全過程體現出“讓好人繼續做好人，避免好人淪為壞人”的人文關懷，本質上是教育性的，因而與黨內法規責任所蘊含的“懲戒性、回溯性”相去甚遠。“黨內法規責任必須能夠對違規者起到實質性制裁效果”〔2〕，若將黨內所有的監督執紀措施均納入黨內法規責任范疇，容易導致課以黨內法規責任的門檻過低，從而解構黨內法規責任所具有的威懾功能。

2.責令類措施的甄別。責令檢查（檢查、責令作出書面檢查）、責令立即停止（責令停止侵權行為）、責令整改（及時糾正、限期整改、責令糾正、掛牌督辦）、責令賠禮道歉四類措施不屬于黨內法規責任，理由如下：其一，責令檢查/停止/整改屬于黨內監督管理措施，不具有實質意義上的制裁性和威懾性，與黨內法規責任存在本質差異。從法理視角看，法律責任是“由于違反第一性法定義務而招致的第二性義務”〔21〕122。在行政執法領域，責令類措施的法理特質為：通過要求行政違法者履行法律規范所設定的第一性法律義務，用以滿足理想法秩序被破壞后所產生的恢復需求〔22〕。在黨內法規視域下，責令類措施與行政執法領域的責令改正具有相同的法理邏輯，即：當義務主體不按照黨內法規規定義務行為時，黨的監督管理主體介入，并對之下達責令停止、責令整改以及責令檢查等繼續履行“黨內法規第一性義務”的強制要求和命令。此時，黨內法規義務由“靜態規則”轉變為“具體的行為要求”，目的在于盡力修補被破壞的理想秩序，避免或者預防未來更大損害的發生。如果監督管理無效，即違規主體繼續違規操作，那么就可能導致承擔相應的黨內法規責任（第二性義務）。例如，責令整改所要求履行的義務本就是相關主體按照規定應當承擔的義務，該義務不是額外的義務，亦不是對權利的剝奪或限制〔23〕；再如，責令立即停止（責令停止侵權行為）是一種要求相關黨員繼續履行“不得侵害其他黨員權利的義務”的強制要求和命令，而并非增加額外的義務。由此可見，責令類措施與黨內法規責任產生階段不同，分別歸屬于第一性義務與第二性義務，因而不能混為一談，否則會消解二者存在的獨特功能。其二，責令賠禮道歉適用于黨員之間的權利侵犯行為，其本體功能在于消除黨員之間的矛盾、增進黨內團結，與黨內法規責任所具有的懲戒性、威懾性特征并不相符。

3.撤銷/取消類措施的甄別。撤銷類措施均不宜納入黨內法規責任范疇，理由如下：撤銷創建示范活動、撤銷待遇、取消當選資格三類措施較為罕見，盡管個別黨內法規將其寫入責任條款，但并不符合黨內法規責任的本質要素。撤銷某類資格或者榮譽的情形主要有兩種：一是申請過程中申請人違規或黨組織失察。根據對《創建示范活動管理辦法（試行）》《黨內功勛榮譽表彰條例》等有關文本的理解，黨員/黨組織獲得某項特殊待遇、創建示范資格或者當選資格，需要根據黨內法規規定履行提交申請、提供證明材料等系列義務，如果符合條件，則獲得相應的資格或待遇。如果后續發現在申請的過程中存在違規違紀等情形，則會作出撤銷某類資格的處理決定。撤銷資格表面上會給申請人造成一定的負面影響，但是該負面影響并不等同于黨內法規責任所賦予的精神或物質上的“懲戒”。因為按照黨內法規的原初規定，被撤銷的申請人本不應該獲得某類資格，撤銷的最終目的在于通過“糾正申請人的錯誤或者黨組織失察的錯誤”，來維護制度的公正性價值，因而撤銷資格在性質上屬于恢復黨內法規理想秩序的監督管理措施，與黨內法規責任迥乎不同。二是申請人獲得某資格或榮譽后，因違紀違法受到制裁，使其繼續享有榮譽會對該類榮譽的聲譽造成損害。該違規行為與所獲榮譽并無直接關聯，撤銷原因在于該榮譽的激勵、示范作用已然喪失，此時的撤銷某類資格或榮譽本身并無制裁性和懲戒性。

4.其他類措施的甄別。限制提拔使用、效能問責不屬于黨內法規責任，應當予以排除，理由如下：其一，限制提拔使用不宜作為單獨的責任種類。《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》等個別黨內法規將“限制提拔使用”與停職檢查、責令辭職、免職等組織處理措施并列規定，但是諸如免職、降職等處理措施，事實上均包含了一定期限內“限制提拔使用”的后果，若將其作為單獨的責任措施，將會導致限制提拔使用與其他包含該項后果的措施之間關系混亂。此外，該用語在黨內法規中并不常見，缺乏一定的規范性。綜合而言，不宜將其單獨作為責任類措施。其二，效能問責并不屬于一種具體的責任方式。通過北大法寶查閱，僅地方性黨內法規《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風若干規定》（2021修訂）將之寫入責任條款，并與通報批評、組織處理等并舉列出③。姑且不論地方性黨內法規是否具有創設黨內法規責任的權限，效能問責作為行政領域的一種責任追究機制④，本身即包含責任追究方式這一構成要素，因此將其定位為一種具體的責任類型極為欠妥，更遑論將之納入黨內法規責任范疇。

三、類型建構：黨內法規責任“三分法”的提出

綜上分析，黨內法規責任類型化的對象得以確立，包含《紀律處分條例》中的9種，《組織處理規定》中的5種，以及其他黨內法規中的4種（誡勉、通報批評、責令公開道歉、引咎辭職）。本文將18種黨內法規責任措施歸結為警示處理、組織處理、紀律處分三大類型，采取“三分法”主要基于如下考量：

其一，通常而言，違規違紀者受到某一懲罰，會同時在精神、物質、職務等多個層面產生影響，但不同責任在內容及功能面向上會有所差別和側重。為此，以“責任內容和功能”為標準，參照行政處罰，可以建立起以“精神罰”“職務罰”“資格罰”為核心內容的責任類型體系，即將黨內法規責任分為警示處理、組織處理、紀律處分三大類型。由于同一類型具有“類似性”，其不僅能夠清晰勾勒出各類型的典型特征以及類型之間的差別，亦不會對現有的（組織處理、紀律處分）制度體系造成割裂。

其二，每一類型具備相似的懲戒內容，以共性為標準符合類型化的分類邏輯。警示處理側重于對處理對象精神或聲譽上的懲戒；組織處理主要是針對黨員領導干部崗位、職務或職級的處置，體現了組織處理的“組織”特征〔24〕；紀律處分主要圍繞“是否可以擁有任職資格、是否可以行使選舉權和被選舉權資格、是否可以保有黨員資格”〔25〕而作出以“資格”為核心的處分。警示處理適用于所有黨員，部分種類也可以適用于黨組織，紀律處分適用于黨內所有的黨員和黨組織，組織處理專門適用于黨員領導干部，三大類型的適用對象兼具特殊性與普遍性，以責任類型為連接點，將違規違紀主體、行為、后果貫通，由此可以形成網格化的黨內法規責任規則秩序，為黨組織和黨員提供明確的行為指引。

其三，統一建立“屬+種”（抽象性概念術語+開放性/具體性行為列舉）的類型框架，不僅可以同國家法律責任的政務處分、刑事責任等分類設計保持一致，促進黨內法規責任與國家法律責任在制度上與制定技術上的銜接協調；還可以明確區分此類責任與彼類責任，消除當前黨內法規責任屬種不分、混亂列舉的現象，進而為后續完善適用規則提供參考，并為未來增設新的種類留存空間。

（一）警示處理

黨內法規責任的類型化，關鍵之處在于創設了警示處理新類型。增設警示處理屬概念，主要目的在于統轄以“精神罰”為核心內容和功能的責任種類。警示即予以嚴肅告誡，警示處理類似于行政處罰中的申誡罰/聲譽罰，其懲罰機理在于對責任主體的名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成一定損害以示警戒〔26〕150。根據現有黨內法規文本規定，宜將以下三類責任措施歸為警示處理類型：

第一，通報批評。在有的黨內法規文本中，通報批評表述為通報、（公開性的）批評教育等，此處建議統一規范表達為“通報批評”。所謂通報批評，是指通過在一定范圍內以公開的方式給處理對象以否定性評價。其制裁內容為“打上負面烙印” 〔27〕14，或者說“其作用在于它給人加上輕蔑標記（影響旁觀者）或者通過羞愧促使悔過”〔28〕118。根據《問責條例》《紀律處分條例》等規定，通報批評主要適用于輕微違紀行為，既可適用于全體黨員也可以適用于黨組織。對于通報范圍、通報程序等內容，目前尚未有黨內法規作出專門規范。因通報批評涉及通報對象個人信息甚至隱私的披露，在推進通報批評法治化的進程中，可以在遵循比例原則的基礎上，采取黨組織內部通報、黨內通報、全社會通報等分類通報的思路予以完善。

第二，誡勉。根據《紀律處分條例》《黨內監督條例》《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》等規定，黨內誡勉的適用情形分為兩種：對黨員領導干部適用的情形為“不構成違紀但造成不良影響，或者構成違紀但免予黨紀處分”，對普通黨員的適用情形為“違犯黨紀應當給予警告或者嚴重警告處分，但是具有《紀律處分條例》第十七條規定的從輕或減輕處分情形之一或者分則另有規定”。誡勉可以采用談話方式和書面方式兩種，受到誡勉的領導干部，取消當年年度考核、本任期考核評優和評選各類先進的資格，六個月不得提拔或者重用，且誡勉六個月后，相關部門還應對誡勉對象整改情況進行跟蹤了解，對于沒有改正或者改正不明顯的，根據情節輕重給予組織處理。現行黨內法規對普通黨員受到誡勉的后果尚未明確規定，后續可以類比領導干部誡勉后果進行完善，如規定六個月不得評獎評優、留存誡勉記錄并將誡勉事項告知誡勉對象所在單位黨委（黨組）等。

第三，責令公開道歉。現代行政學者庫珀指出，在公共組織中保持負責任行為一般有兩種途徑，即“外部控制——制度控制”“內部控制——價值觀和倫理控制”〔29〕133-134。從道德倫理角度而言，道歉一般屬于主體內在的自發行為。而黨內的責令公開道歉是道德責任制度化的結果，其效果的發揮既依靠客觀制度的強制規定，也賴于致歉主體內生構筑的政黨價值認同與道德自覺，兼具內部控制和外部控制雙重特性。責令公開道歉一般適用于擁有公權力的黨員領導干部，道歉的根源在于傷及了人民委托存在的信任基礎，因此通過道歉承認錯誤修復傷害、表達后悔和懺悔、承諾作出改變、請求諒解與寬恕等〔30〕310-314，其懲罰機理在于對領導干部的“聲譽”“可信賴性”產生消極影響⑤。如果后續相關領導干部未按照承諾作出改變和成績，黨組織可以通過組織處理的方式進一步進行處置。2009年中辦、國辦發布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，將責令公開道歉明確規定為黨政領導干部問責的五大方式之一。目前將責令公開道歉寫入黨內法規責任條款的黨內法規較少，且對公開道歉的方式、范圍等缺乏具體的規范。該制度在特定情形下對于增強黨的公信力、加固黨與人民群眾的關系、維護社會穩定具有重要價值，后續在黨內法規責任制度完善的過程中，應對其予以具體設計，提高規范化、法治化水平。

（二）組織處理

組織處理以“職務罰”為核心內容和功能。國家法律有國家強制力保障實施，“黨內法規具有強制性和制裁性，主要表現為黨內組織處理和紀律處分”〔31〕。2021年3月中共中央辦公廳發布《組織處理規定》，明確了組織處理的適用對象、適用情形、適用程序以及處理方式等內容，標志著組織處理正式邁入法治化、規范化軌道。根據規定，組織處理的適用對象為違規違紀違法、失職失責失范的黨員領導干部，因適用對象的特殊性，其規定的停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職五種處理類型均與權力所依附的職務/職位有關。但是，在《組織處理規定》發布之前，學界以及諸多黨內法規文本認為“引咎辭職”也屬于組織處理的一種方式⑥，而新發布的規定尚未將其納入組織處理范疇。本文認為，引咎辭職符合組織處理的構成要件，應將其納入。由此，組織處理應包含停職檢查、調整職務、引咎辭職、責令辭職、免職、降職由輕到重六大種類。

其一，停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職。根據《組織處理規定》，停職檢查與調整職務屬于較輕的組織處理，停職檢查期限一般不超過6個月，受到調整職務處理的，1年內不得提拔職務、晉升職級或者進一步使用。兩種方式主要發揮“亮黃燈”的警示作用，督促領導干部自我糾偏糾錯。責令辭職是我國特有的處理方式，受到責令辭職的，1年內不得安排領導職務，2年內不得擔任高于原職務層次的領導職務或者晉升職級。相較于前兩種處理類型，責令辭職具有更強的威懾力，能夠迫使領導干部被動“良心發現”后而主動申請辭職。當然，符合責令辭職情形時，黨組織也可無需借助處理對象被動式地“積極配合”，直接作出免職決定。正因如此，責令辭職才凸顯出其“治病救人”的獨有價值，即提供給受處理領導干部一次改過自新、主動坦誠錯誤的機會，并激發其真正意義上的良心愧疚感，從而實現“標本兼治”〔32〕167。免職是指黨組織直接免去現任領導職務，可以在責令辭職無效時發揮保障作用。降職是指降低一個以上職務層級使用，是最嚴厲的組織處理手段。

其二，引咎辭職。引咎辭職當歸屬于組織處理范疇，理由如下：首先，黨內引咎辭職是一種責任承擔方式，直接適用后果體現為領導職務/職位的變更。根據《黨政領導干部辭職暫行規定》（以下簡稱《辭職規定》），辭職包含因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職四種類型。該規定第十四條、第十五條分別對引咎辭職的概念和適用情形進行了規范，分析該條文可以發現，引咎辭職與因公辭職、自愿辭職的根本區別在于適用情形的不同，引咎辭職的適用前提是辭職主體存在一定的過錯或過失，因而其實質上是對領導干部在特定職位上的政治能力的一種否定性評價，是具有懲罰性的責任承擔方式。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十六條進一步明確，引咎辭職、責令辭職和因問責被免職的黨政領導干部，一年內不安排領導職務，兩年內不得擔任高于原任職務層次的領導職務。可見，引咎辭職與責令辭職、免職具有一致的懲罰后果，且均為“職務罰”。且依據《辭職規定》第十九條“黨政領導干部……應當引咎辭職而不提出辭職申請的，黨委（黨組）應當責令其辭職”，引咎辭職應位列于責令辭職之前。其次，黨內引咎辭職的適用對象為黨員領導干部，最終決定主體為黨組織。引咎辭職是指黨員領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任等，不宜再擔任現職，由本人提出辭去現任領導職務的行為。依據《辭職規定》第十六條，引咎辭職的觸發機制雖由本人主動引起，但最終作出“同意辭職、不同意辭職或者暫緩辭職”的決定主體為黨委（黨組）。可見，引咎辭職“并非純粹依賴當事者的良心發現而實現”〔33〕，其后續的程序設計儼然體現出一種外在的強制力量。綜上，引咎辭職與現行組織處理具有一致的適用原理，均體現為對黨員領導干部職位/職務/職級的處理處置，將引咎辭職納入組織處理類型，既可以避免引咎辭職“無處安放”的制度尷尬，又可以使組織處理制度更加完善。

（三）紀律處分

紀律處分以“資格罰”為核心內容和功能。《紀律處分條例》是專門規范紀律處分的黨內法規，是黨內法規體系中的“刑法”，其“不僅在‘行為規范的意義上為廣大黨員和黨組織提供清晰的行為標尺，更在‘裁判規范的意義上為紀律檢查部門提供明確的執紀依據”〔34〕。根據條例規定，紀律處分的適用對象為全體黨員和黨組織，其作為“裁判規范”的主要功能即在于對違紀黨員和黨組織施以黨內法規責任上的懲罰。“該懲罰是一種直指‘肉體的懲罰，其不僅僅是通俗理解的‘剝奪自然生命那樣的肉體懲罰，更多的是在黨內資格這種‘社會生命的貶低或剝奪”〔35〕。具體而言，黨紀處分條例根據違紀情節嚴重的程度，分別為違紀黨員、預備黨員、黨組織分別設置了若干責任類型。

其一，違紀黨員：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。違紀黨員適用警告到開除黨籍五種責任類型，黨員受到警告處分一年內、受到嚴重警告處分一年半內，不得在黨內提升職務和向黨外組織推薦擔任高于其原任職務的黨外職務；黨員受到撤銷黨內職務處分，二年內不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務相當或者高于其原任職務的職務；留黨察看分為留黨察看一年、留黨察看二年，黨員受留黨察看處分期間，沒有表決權、選舉權和被選舉權，其黨內職務自然撤銷，且恢復黨員權利后二年內，不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務相當或者高于其原任職務的職務；黨員受到開除黨籍處分，五年內不得重新入黨，也不得推薦擔任與其原任職務相當或者高于其原任職務的黨外職務（第十條至第十三條）。

其二，預備黨員：延長預備期、取消預備黨員資格。依據黨章第七條規定，預備黨員同正式黨員一樣，都必須履行黨員義務，遵守黨的規章制度。因此，預備黨員有違犯黨紀的行為，也應當根據規定予以處分。且在實踐中，預備黨員違犯黨紀的情形時有發生。鑒于預備黨員身份的特殊性，《紀律處分條例》第三十四條對其違紀處分進行了特別規定，即預備黨員違犯黨紀、情節較輕，可以保留預備黨員資格的，黨組織應當對其批評教育或者延長預備期；情節較重的，應當取消其預備黨員資格。依據《中國共產黨發展黨員工作細則（試行）》第二十五條規定，延長預備期只能延長一次，且延長時間不能少于半年，最長不超過一年。

其三，黨組織：改組、解散。對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會在查明核實后，根據情節嚴重的程度，可以予以改組或解散處分（第九條）。應注意的是，對黨組織予以改組或者解散處分的同時，也需要對黨組織中的黨員進行審查，主要分為兩種情形：一是當黨組織受到改組處分時，黨組織領導機構成員除應當受到撤銷黨內職務以上（含撤銷黨內職務）處分的外，均自然免職；二是當黨組織受到解散處分時，應當對黨組織中的成員逐個進行審查。其中，符合黨員條件的，應當重新登記，并參加新的組織生活；不符合黨員條件的，應當對其進行教育、限期改正，經教育仍無轉變的，予以勸退或者除名；有違紀行為的，依照規定予以追究。

“中國共產黨作為馬克思主義政黨，其核心價值追求在于回應人民的意愿”〔36〕15。因而，若黨員干部不能有效回應人民的期待，甚至造成人民利益或公共利益的損失，那么就應當及時給予人民交代——承擔政治性的黨內法規責任。“政治責任的基本承擔方式是政治上受信任的程度降低，具體方式隨失去信任程度的不同而不一樣，最嚴厲的形式就是失去行使政治權力的資格”〔37〕。因此，從根源上講，無論是精神罰的警示處理、職務罰的組織處理抑或資格罰的紀律處分，黨內法規責任都與“政治聲譽/聲望、政治權力、政治資格”息息相關，其既是一種懲罰，更是一種對人民群眾的“交代”。也正是如此，黨內法規責任應當與僅具有內部監督、內部管理、內部整改功能的約談、警示談話（或提醒談話）、批評教育、責令立即停止、責令整改、責令檢查等一系列措施相區分。

在區分的基礎上，本文將黨內法規責任劃分為警示處理、組織處理、紀律處分三大類型，不同類型之間主要存在如下密切關聯：一是輕重有序，適用銜接。警示處理的懲戒力度小于組織處理和紀律處分，是最輕的黨內法規責任。因組織處理、紀律處分適用對象的差異，二者不存在絕對的輕重排序，但根據監督執紀“四種形態”指標體系，可以找到相對的輕重序列。依據《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》等有關規定，警示處理中的通報批評、誡勉、責令公開道歉，紀律處分中的延長預備期應屬于第一種形態；紀律處分中的警告、嚴重警告、取消預備黨員資格、改組，組織處理中的停職檢查、調整職務、引咎辭職、責令辭職、免職應屬于第二種形態；紀律處分中的撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍、解散，組織處理中的降職應屬于第三種形態。三種形態間可以轉化適用，如當警示處理適用無明顯效果時，組織處理可以作為“補強措施”予以適用。此外，組織處理與紀律處分既可以單獨適用，也可以同時適用，但不能相互替代適用。二是各具優勢，功能互補。警示處理適用于較為輕微的違紀情形，其核心理念在于抓早抓小、防止小錯變成大錯，重在“亮黃燈”式的精神警醒，不涉及更深層次的崗位或職務的變動；組織處理聚焦“關鍵少數”，關鍵在于通過崗位或職務的調整，限制或者控制其擁有的政治資源和權力，從而達到“治病救人”和懲戒的雙重效果；紀律處分側重于對全體黨員和黨組織紀律上的懲罰，主要凸顯黨的紀律的嚴肅性和不可觸犯性。三大類型構成嚴密的“責任鏈”，寬嚴相濟，寓教于懲、以懲施教，既體現出執紀的“力度”，又彰顯出執紀的“溫度”，在功能上呈現出不可替代性和互補性。

注釋：

①《推進領導干部能上能下規定》第四條：“推進領導干部能上能下，重點是解決能下問題。應當結合實際分類施策，嚴格執行問責、黨紀政務處分、組織處理、辭職、職務任期、退休等有關制度規定，暢通干部下的渠道。本規定主要規范對不適宜擔任現職干部的領導職務所作的組織調整。”第五條：“……有下列情形之一，被認定為不適宜擔任現職，應當及時予以調整……（五）違背黨的民主集中制原則，獨斷專行或者軟弱渙散、自行其是，不執行或者擅自改變組織作出的決定……（十四）因健康原因無法正常履行工作職責1年以上的……”。

②在黨內法規文本中，與約談相似的概念還有約談函詢、函詢等，此類措施均不屬于黨內法規責任范疇。因在北大法寶中尚未檢索到將約談函詢、函詢寫入黨內法規責任條款的黨內法規文本，因而此處并未將之列入30小類之中。根據《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》第十六條、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》第十一條、《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》等相關規定，函詢是指黨委、紀檢機關和組織部門針對群眾反映的領導干部政治思想、道德品質、廉政勤政、選人用人等方面的問題，通過書面發函向被反映的領導干部了解情況的一種方式。函詢結束后，對有違規違紀的領導干部應當依規處理，對于沒有發現問題的應當了結澄清。

③《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優良傳統作風若干規定》第四十五條：“各級各部門及黨員、干部違反本規定，情節較輕的，給予批評教育、限期整改、責令作出書面檢查、效能問責；情節較重的，給予通報批評、誡勉談話；情節嚴重的，給予組織調整或處理，或者給予黨紀、政務處分。”

④在北大法寶“法律法規”中鍵入“效能問責”，在“標題”項下搜索，發現有22部地方規范性文件對效能問責作出了規定，文本內容大致包含問責情形、問責程序、問責方式等內容。《新鄉市行政效能問責辦法》指出，“所稱行政效能問責，是指國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他工作人員，因故意或過失而不履行或不正確履行職責，致使政令不暢、秩序混亂、效能低下、損害公共利益或行政管理相對人合法權益的行為，按照本辦法，給予相應的責任追究。”

⑤這也是區別于前文“責令賠禮道歉”的根本原因。責令賠禮道歉屬于黨內一般的監督管理措施，適用于黨員與黨員之間權利的侵犯，黨組織介入管理并責令賠禮道歉，目的在于修復黨員之間的關系以及恢復黨內法規設定的原初秩序。

⑥參見《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第十條；本書編寫組：《組織處理工作圖解》，北京：中國方正出版社，2020年，第3-39頁；李沫、黃健：《論“兩個責任”的實踐困境及制度消解》，《中南大學學報（社會科學版）》2016年第4期。

參考文獻：

〔1〕伍華軍.論黨內法規責任及懲處追責機制〔J〕.黨內法規理論研究，2019（01）：115-130.

〔2〕伍華軍，趙晨陽.論黨內法規責任條款及其規范設置〔J〕.河南社會科學，2020（08）：20-31.

〔3〕韓喜平，王曉波.關于完善黨內法規責任制度的思考〔J〕.廣西大學學報（哲學社會科學版），2020（01）：1-7.

〔4〕孟 濤.黨內法規體系的形成與完善〔J〕.法學研究，2021（06）：19-35.

〔5〕馮 珂.民事訴訟法典化背景下訴的理論之體系化重思〔J〕.河北法學，2022（08）：51-77.

〔6〕王立峰，李洪川.中國共產黨“組織處理”的制度屬性與制度形態分析〔J〕.東北大學學報（社會科學版），2022（05）：49-56.

〔7〕董 芳.紀檢監察機關在辦案中如何運用組織處理措施〔J〕.中國監察，2013（13）：48-49.

〔8〕本書編寫組.組織處理工作圖解〔M〕.北京：中國方正出版社，2020.

〔9〕杜 宇.再論刑法上之“類型化”思維——一種基于“方法論”的擴展性思考〔J〕.法制與社會發展，2005（06）：108-121.

〔10〕卡爾·拉倫茨.法學方法論〔M〕.陳愛娥，譯.北京：商務印書館，2003.

〔11〕楊 峰.商法一般條款的類型化適用〔J〕.中國社會科學，2022（02）：43-62+205.

〔12〕博登海默.法理學：法律哲學與法律方法〔M〕.鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1998.

〔13〕張文顯.法理學（第五版）〔M〕.北京：高等教育出版社，2018.

〔14〕王成棟.政府責任論〔M〕.北京：中國政法大學出版社，1999.

〔15〕田中成明.法的空間：強制與合意的縫隙之間〔M〕//佐伯仁志.制裁論.丁勝明，譯.北京：北京大學出版社，2018.

〔16〕熊樟林.行政處罰的概念構造 新《行政處罰法》第2條解釋〔J〕.中外法學，2021（05）：1286-1302.

〔17〕約翰·奧斯丁.法理學的范圍〔M〕.劉星，譯.北京：中國法制出版社，2002.

〔18〕宋功德.黨規之治：黨內法規一般原理〔M〕.北京：法律出版社，2021.

〔19〕W.理查德·斯科特.制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同〔M〕.姚偉，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2020.

〔20〕道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經濟績效〔M〕.劉守英，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1994.

〔21〕張文顯.法哲學范疇研究〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2001.

〔22〕黃 锫.行政執法中責令改正的法理特質與行為結構〔J〕.浙江學刊，2019（02）：161-169.

〔23〕李孝猛.責令改正的法律屬性及其適用〔J〕.法學，2005（02）：54-63.

〔24〕陽 平.組織處理的概念及歷史沿革〔N〕. 中國紀檢監察報，2021-10-14（08）.

〔25〕郝鐵川.依法治國和依規治黨中若干重大關系問題之我見〔J〕.華東政法大學學報，2020（05）：90-101.

〔26〕羅豪才.行政法學〔M〕.北京：北京大學出版社，2001.

〔27〕佐伯仁志.制裁論〔M〕.丁勝明，譯.北京：北京大學出版社，2018.

〔28〕勞倫斯·M.弗里德曼.法律制度——從社會科學角度觀察〔M〕.李瓊英，等，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.

〔29〕特里·L.庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑〔M〕.張秀琴，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

〔30〕王若磊.政治問責論〔M〕.上海：上海三聯書店出版社，2015.

〔31〕肖金明.法學視野下的黨規學學科建設〔J〕.法學論壇，2017（02）：74-86.

〔32〕曹 鎏.行政官員問責的法治化研究〔M〕.北京：中國法制出版社，2011.

〔33〕呂尚敏.引咎辭職：法理闡釋與制度構建〔J〕.法學，2002（04）：9-13+28.

〔34〕石 偉.黨內法規中的“刑法”——新修訂版《中國共產黨紀律處分條例》解讀〔J〕.馬克思主義與現實，2016（04）：16-22.

〔35〕石 偉.組織的“集中”與思想的“民主”——列寧主義政黨紀律的價值張力及其和解〔J〕.社會主義研究，2015（03）：20-29.

〔36〕胡建淼，等.領導人行政責任問題研究〔M〕.杭州：浙江大學出版社，2005.

〔37〕張賢明.政治責任與法律責任的比較分析〔J〕.政治學研究，2000（01）：13-21.

責任編輯 陳 鵑

〔收稿日期〕2023-01-05

〔基金項目〕湖南省社會科學學術精品重大課題“黨內法規重大理論問題研究”（20ZDAJ012），主持人歐愛民；湖南省研究生科研創新一般項目“黨內法規責任追究方式的類型化研究”（CX20220563），主持人何靜。

〔作者簡介〕歐愛民（1969-），男，湖南邵陽人，湘潭大學法學院院長，教授、博士生導師，湘潭大學黨內法規研究中心主任，主要研究方向為黨內法規學、憲法學。

何 靜（1995-），女，四川達州人，湘潭大學法學院博士生，主要研究方向為黨內法規。