農村數字化公共衛生服務體系建設的推進路徑

王鋒　張兆庭

〔摘要〕將數字化技術和農村公共衛生服務體系有機并深度融合，能夠大力促進農村公共衛生事業的發展。推進農村數字化公共衛生服務體系建設，一要加強農村數字化公共衛生服務體系基礎設施建設，使公共衛生服務方面的農村社會化信息孤島進行互聯互通；二要強化農村公共衛生服務體系數字化技術的全面應用，提高縣鄉村三級醫療系統的數字化應用水平；三要發揮農村衛生服務體系數字化治理功能，全面提升農村地區公共衛生服務水平；四要優化農村數字化公共衛生服務體系建設的投入機制，持續增加建設資金和資源的投入。

〔關鍵詞〕農村數字化，公共衛生服務，智能服務體系

〔中圖分類號〕R197 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）02-0087-08

農村公共衛生服務機制的完善與建設，是實施國家鄉村振興戰略的關鍵一環，也是推進健康中國建設的重要內容。新中國成立以來，黨和政府非常重視農村公共衛生服務體系建設，也取得了重大成就，但還需要結合時代的發展給予推進。近年來，數字化技術正全面走入各個行業，大數據、人工智能等技術在我國發展迅速，為數字化技術應用提供了良好的基礎。將數字化技術和農村公共衛生服務體系有機并深度融合，能夠大力促進農村公共衛生事業的發展。從實際情況來看，我國農村公共衛生服務體系建設現狀與日益增長的健康需求不匹配，數字化基礎系統打造、數字化應用還存在短板，農村數字化公共衛生服務體系建設任重道遠。基于此，本文擬從四個方面來探討農村數字化公共衛生服務體系建設的推進路徑。

一、加強農村數字化公共衛生服務體系基礎設施建設

近年來，大數據、人工智能、云計算等數字化技術催生信息技術邁入4.0時代。數字化技術包含兩層意思，其一是將我們常規使用的傳統介質材料或其他圖像聲音之類的模擬量等信息轉換為數字格式，這個過程就是通過數字化處理，實現物理等實景信息和數字的融合，為單位打通管理數據鏈條〔1〕；其二是新一代的數字化技術可以為政府機構、企事業單位提供信息孤島問題的解決方案，幫助應用單位建立一套數字化管理系統。目前農村公共衛生服務體系數字化基礎設施不完備，制約了數字化公共衛生服務體系建設發展的進程，所以將數字化技術和農村公共衛生服務體系進行系統化融合，有助于打通農村公共衛生服務體系全價值管理鏈條的每個環節，幫助農村公共衛生系統實現公共管理的創新發展〔2〕。加強農村公共衛生服務體系數字化基礎設施建設，重點是構建數字化基礎設施系統，搭建數字化轉型系統，持續改進數字化設施系統，使公共衛生服務方面的農村社會化信息孤島進行互聯互通，整合政府、醫療機構、村民、疾病疫情等信息，進行數據化整理分析，形成完善的衛生服務體系解決方案。

（一）構建農村公共衛生服務體系數字化基礎設施系統

現階段大部分農村地區公共衛生服務系統數字化軟硬件設備比較缺乏，因而加強農村公共衛生服務體系數字化設施建設，必須構建必要的數字化基礎設施系統。數字化技術的應用主要是依靠基礎軟硬件設施，包括計算機、傳感器、軟件應用系統、通訊系統等，鄉村醫療系統數字化設備購置建設水平千差萬別，鄉鎮醫院信息化設備比較簡陋，整體設施配套不足，大都滿足不了數字化衛生服務系統建設的要求，村級衛生室基本只有簡單的通訊裝置，整體的數字化軟硬件系統匱乏。數字化基礎設施系統是個綜合系統，從架構上看包括垂直管理系統和橫向信息系統。基礎設備設施的構建需加大數字化技術投資，比如購買數字化設備和配套軟件，目前三級醫療體系中縣級醫院數字化設備配置相對齊全一些，政府衛生管理機構數字化設施按規定配置，但是不完備。所以，需要按照數字化公共衛生服務體系建設的需求，完善三級醫療機構數字化設備的配置，重點配置鄉鎮和村級衛生所通訊設備、遠程診療系統、內部管理系統、健康監測系統等。數字化基礎設施的構建要因地制宜，各地區農村公共衛生服務數字化設施配置水平不同，需求和短板各不一樣，要分層次、分階段、分重點購置。例如，蘇州近期繼續推進光網鄉村和無線鄉村工程，構建鄉村通信設備和通信網絡，通信網絡覆蓋農村公共衛生服務機構，滿足農村公共衛生服務數字化體系建設的需要；江蘇如東縣農村地處沿海，網絡信號覆蓋不足，海邊通信盲區較多，當地政府相關部門協調移動和聯通等通信公司，將通信基站建設到海邊甚至是海里，使通信網絡完全覆蓋沿海鄉村醫療機構和公共衛生管理部門。一個完備的數字化公共衛生服務體系應該包括以下幾個系統：衛生服務設備系統，包含各類醫療及辦公設備；傳感系統，包含傳感器和邏輯控制器等；過程控制和監控系統，包含各類人機接口程序和采集監視程序；公共衛生服務的運營管理系統，包含內部衛生醫療管理系統和其他資源管理系統；公共衛生業務系統；等等〔3〕。數字化服務體系是個整體，各部分各司其職，缺一不可，不論哪個模塊出現缺失和短板，都會影響整體效果的實現，所以數字化基礎設施的建設要著眼全局，實施體系化構建與系統化配置，避免遺漏和缺失，實現功能和作用的全面發揮。

（二）搭建農村公共衛生服務數字化轉型系統

農村公共衛生服務數字化轉型系統是整個數字化系統的靈魂，是中樞指揮系統，必須搭建完備。數字化轉型系統要完善公共衛生服務數字化人、機、系統之間交互溝通機制，實現公共衛生業務模式、服務模式及數字化之間的順利轉換，實現數字和物理信息的融合，建立農村公共衛生服務全系統、全價值管理數字化鏈路，形成體系化的農村公共衛生服務體系，滿足不同層次鄉村居民醫療衛生服務的要求〔4〕77-82。目前農村數字化系統整體設計缺乏規劃，各醫療系統的信息建設基本上是按照特定區域范圍和特定需求設計的，具有領域特征，封閉于某一機構，沒有統一的平臺整合，不能實現互聯互通、信息共享，它們條塊分割，沒有形成數字化公共衛生服務管理的集成效果，滿足不了農村公共衛生服務全價值鏈路管理的需求。農村公共衛生服務體系組成包括縣鄉村醫療機構、政府部門、相關配合方、服務對象等，數字化服務體系建設是需要各方參與的系統化工程，政府衛生管理機構要對數字化公共衛生建設發展進行頂層設計，針對未來的系統做方案和規劃，各組織體系要強化對數字化公共衛生效能的重視，改變數字化系統的設計、布局、各自為戰的局面，政府要對轄區內公共衛生數字化資源統籌規劃，綜合布局。例如，廣西在醫療衛生服務體系“十四五”規劃中，對包含農村地區的轄區，提出建設完善全區衛生健康信息標準體系，強化數據智能化治理應用，建立健全自治區、市、縣三級全民健康信息平臺，基本實現行業內數據共享與業務協同，推動人工智能、5G等新一代信息技術與醫療健康服務深度融合，加強關鍵信息基礎設施及系統建設〔5〕。這是站在自治區的高度對公共衛生服務數字化體系建設作出的頂層設計和規劃，有利于農村數字化體系的建設和發展。對于單個醫院類的單位來講，要搭建好前臺、中臺、后臺的數字化處理系統，其中，對于前臺要完善數據接入統計和移動終端的處理系統，對于中臺要完善業務編排、邏輯驅動、建模等數字化合成處理系統，對于后臺要完善業務成果輸出數字化處理系統。同時，還要完善縣鄉村三級公共衛生服務系統和上級機構的數字化系統通聯共享系統，構建垂直體系和橫向體系之間全覆蓋、全過程記錄、歷史數據可追溯、阻塞環節可追責的數據動態匯聚系統，形成共享、共融、共通的一體化農村公共衛生服務數字化基礎體系。完善的數字化基礎運行系統能夠輸出系統化的運行流程，為農村公共衛生管理搭建數字化管控基礎平臺，促進數字化技術對醫療體系發揮推動作用。通過數字化基礎系統建設能為農村公共衛生服務體系的發展打下良好的資源基礎，推進農村數字化公共衛生服務體系基礎建設不斷發展和提升。

二、強化農村公共衛生服務體系數字化技術的全面應用

農村公共衛生服務系統怎樣充分利用數字化技術是需要認真面對的課題。數字化基礎設施的構建不能代替技術的應用，數字化技術如果沒有被充分利用或利用不當，發揮不了作用，會造成數字化基礎設施系統資源的浪費。世界衛生組織（WHO）在《2021—2025年數字化衛生保健全球戰略》規劃中提出，要共同制定數字化衛生戰略，建立相關機制，以加強國家數字化衛生戰略，并就商定的數字化技術加以適當使用，以實現健康目標。世界衛生組織提出，通過數字化衛生體系改善醫療診斷、完善基于數據的治療決策、擴大數字療法等，來實現公共衛生的改善與發展。充分利用數字化技術全面提升農村公共衛生服務體系的管理效率和水平，不斷推進數字化公共衛生服務體系的建設符合全球數字化應用發展的趨勢。自20世紀末至今，信息技術已在國內制造、醫療衛生等各個行業全面使用，數字化技術目前也不斷在各個行業應用。但是，農村縣鄉村三級醫療系統的數字化應用水平相對于城市地區差距較大，需要通過提升服務機構數字化應用水平、構建數字化遠程智能服務系統、改進農村傳染類疾病預防及慢性病監測數字化系統等措施，來推進數字化技術在公共衛生服務方面的全面應用。

（一）提升農村公共衛生服務機構數字化應用水平

農村公共衛生服務機構數字化應用水平是數字化體系價值的體現。目前農村醫療機構數字化集成技術應用不足、信息化更新體系缺失，公共衛生服務健康數據不全面，現存數據尚未得到有效利用。縣鄉村三級醫療體系數字化建設要充分著眼于醫療系統內部效率的提升，促使數字化信息化對農村醫療系統的內部管理、治療管理、存儲管理形成很好的支撐作用。數字化醫院建設主要包括醫院管理信息系統、影像存儲與傳輸系統、放射信息系統、電子病歷及臨床信息系統等，一般縣醫院基本具備這些功能，鄉鎮衛生院部分具備這些功能，整體上比較缺失，村衛生所由于條件簡陋基本不具備這些功能。在此情況下，必須充分利用數字化技術繼續完善農村醫療機構的電子病歷（CPR）、管理信息系統（HMIS）、放射信息系統（RIS）、檢驗信息系統（LIS）、臨床信息系統（CIS）、影像存儲與傳輸系統（PACS）等，全方位提升農村醫療機構內部管理數字化應用水平〔6〕。在縣級醫院推廣人工智能助力大數據分析，解決醫療數據非線性及變量間交互的問題，能較好地處理多維數據，利用數字技術助力疾病管理，通過數字技術為病人健康管理的監測、評估、指導、干預等多個環節賦能提質〔7〕。在鄉鎮醫療機構，完善數字化醫療的基本功能，細化接診、就診、治療、出院等環節數字化應用流程，完善醫療設備、傳感系統、監測系統、接診業務系統的數字化互聯互通，提升數字化管理效益。例如，山東省汶上縣寅寺鎮衛生院于2022年10月在全縣率先實行數字化醫療衛生服務，以數字化云平臺、大數據為技術支撐，將血壓、全科問診、B超、生化設備、心電圖等檢查項目關聯到數字化系統上，患者通過終端系統使用身份證就可以自動辦理繳費、就醫、結果查詢等，提高了醫療管理效益，收到了良好的效果。對于村級衛生所，使用數字化通訊系統提升衛生所的反應速度，通過簡單的數字化醫療工具提升衛生所的醫療水平，滿足村民基本的衛生服務需求。同時，要正確使用數字化技術，完善使用手段和方式，通過數字化體系建設進一步提升醫生診斷效率，改善鄉村醫院接診就醫流程，從農村地區醫療機構相對簡單的公共服務醫療信息的互聯互通，推進到數字化集合分析，使用數字化技術優化改進衛生醫療流程管理，實現農村公共衛生服務體系垂直系統和水平系統全鏈條融合共通；利用數字化技術開發鄉村智慧醫療系統，開展數字化技術介入治療服務，推動大數據技術貫通公共衛生服務全過程，促使數字化醫療效率和基層衛生系統數字化服務能力大幅提升。

（二）構建農村公共衛生數字化遠程智能服務系統

由于部分農村偏遠山區鄉村衛生室數字化軟硬件匱乏，遠程數字化信息化篩查、問診、救治等服務開展較少，因此，農村公共衛生數字化遠程智能服務系統是解決農村偏遠地區就醫難的重要措施之一。對于鄉村較偏遠的衛生室，由于專業水平和技術條件的限制，需要遠程系統的支持，因而要完善數字化軟硬件系統的配置，通過數字化系統實現遠程智能問診診療導入，使用數字化設備進行遠程路徑化快檢支持并對村民個人患病歷史追蹤建檔，以智能化、數字化的遠程診療設備提升鄉村衛生室衛生服務能力。具體來說，可借助5G網絡以及大數據技術，整合現有的農村三級衛生服務體系，完善衛生服務APP終端小程序，進一步細化健全以鄉村用戶終端、線上醫生和鄉村服務中心等模塊為主體的鄉村數字化遠程醫療服務系統。例如，云南省原陽縣地處偏遠的邊疆山區，是國家重點幫扶縣，2022年下半年與上海的醫療機構合作，將幾個偏遠貧困鄉的村級衛生所納入數字鄉村健康建設工程，為村衛生所配置人機交互雙屏等人工智能遠程診療設備，并對村衛生所的數字化軟硬件系統進行升級，完善村衛生所醫生的遠程系統化篩查系統、遠程智能問診導入系統、臨床遠程快檢系統，提升了村衛生室醫生的專業水平，培養了人才，改善了偏遠村落的醫療環境，方便了當地群眾就醫。遠程數字化智能系統不只是針對偏遠村落，縣級和鄉鎮級醫院都需要配置，以便于通過遠程系統聯系省市三甲醫院或國內著名醫療機構。數字化遠程檢查會診、救治要形成機制，這個機制分為定期醫療服務和非定期醫療服務。定期數字化遠程醫療服務指通過大數據智能工具遠程為村民提供問診、檢查、治療等服務，非定期服務指在關鍵的時候，依據信息化設備通過遠程診療，提高鄉鎮、村衛生院的應急救治能力，確保患者得到及時有效的救治，為鄉村群眾提供優質的醫療健康服務。

（三）改進農村傳染類疾病預防及慢性病監測數字化系統

農村傳染疾病預防及慢性病監測數字化系統比較貼近農村的實際需要，在公共衛生預防方面，農村的地方傳染類疾病是防治的重點，目前衛生管控機構在傳染類疾病預防、監測、治療、控制等數字化手段應用方面沒有充分發揮應有的效果，同時，農村慢性病發病率比較高，成為威脅居民健康最主要的原因，而當前農村三級醫療系統通過數字化對傳染類疾病預防及慢性疾病的監測、數據統計、電子數據分析等也不完備。因此，需要改進數字化分析技術在突發公共衛生傳染類事件應急處理及慢性病監測的系統化使用方面的效率和效果，利用數字化技術進一步完善農村傳染類疾病統計工作，細化分類，依據數據信息化體系動態管理傳染類疾病的發病、治愈情況，完備電子病歷的數據內容，通過數字化技術進一步完善公共傳染類疫情病毒溯源、防控救治、資源調配等工作。針對農村慢性病監測及健康體檢，可利用數字化技術優化農村慢性病健康體檢服務的流程、提升慢性病檢查、監測內部管控效率、創新衛生服務模式，不斷提升農村公共衛生服務體系的效率和功能〔8〕。例如，甘肅省高臺縣新壩鎮地處西北偏遠地區，新壩鎮衛生院2022年下半年率先在全縣試點開展公共衛生數字化服務管理工作，針對老年人的各類慢性疾病，建立數字化隨訪系統，定期對患有慢性病的老年人進行體檢監測，數據自動匯總采集、自動上傳，并在系統內自動建立健康檔案，提高了體檢、隨訪、監測的工作效率，實現了公共衛生慢性病體檢的標準化、智能化，極大地方便了農村群眾。最后，對于傳染類疾病和慢性病數字化技術的應用要做好安全和信息保密工作，特別是對于敏感的傳染疾病類公共衛生信息、易造成社會恐慌數據和信息，要防止外泄，做好信息技術防護，構建農村數字化公共衛生系統的信息保護裝置，系統完善數字化技術使用的內部保密制度，保障公共衛生數字化信息資源的安全。

三、發揮農村衛生服務體系數字化治理功能

農村公共衛生服務體系是農村基層政府在一定的管轄范圍內為病人提供各種必要的公共衛生服務運行系統，它由具有不同功能、關系和相互作用的組織體系網絡組成，其中公共管理功能是重要方面。《關于加強數字政府建設的指導意見》提出，要將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推進基本公共服務數字化應用，積極打造多元參與、功能完備的數字化生活網絡，提升智慧便捷的公共服務能力〔9〕。農村公共衛生管控包括應急救治、疾病預防控制、健康教育、衛生監督等內容，社會化衛生服務管理功能是主要內容〔10〕。農村數字化公共衛生管理體系建設目的是搭建起反應迅速、架構科學、互通互融、縱橫交錯、職責清晰的衛生管理系統，全面提升農村地區公共衛生水平，強化公共衛生突發事件快速應對能力。目前，相比國內城市地區，農村公共衛生管理在應急體系建設、數字化公共衛生服務信息系統布局、公共衛生保障服務、宣教教育、分析改進等維度的數字化建設仍有差距和不足，需要健全管理數字化協同體系，完善數字化應急系統，改善數字化保障服務系統，彌補短板，充分發揮出農村公共衛生服務管理職能和效果。

（一）健全農村公共衛生管理數字化協同體系

農村公共衛生管理數字化協同體系是發揮公共衛生管理作用的重要支撐條件，加強農村數字化公共衛生服務體系建設需要進一步推進數字化技術管理功能的發揮，推進數字化在農村公共衛生管理職能上發揮作用，健全農村基層政府衛生管理部門和其他機構之間、區域之間的數據協同共享制度，更好地實現信息共享、相互推送、快速反應、聯勤聯動。農村衛生管控職能部門通過數字化網絡系統動態掌握其他醫療機構、監測點的衛生信息，利用5G等通信體系，實現公共衛生管理網絡的覆蓋和互聯，形成農村公共衛生體系的通信網絡互通機制。當前，農村公共衛生服務數字化系統還處于初級階段，存在數據孤島問題。所以，要通過數字化改變多個體系數據分散而且數據準確度較差的狀況，形成垂直和橫向較通暢的數字化信息管理系統，夯實農村數字化基礎，平衡數字技術在各個系統中的應用。健全農村公共衛生管理數字化協同體系，不是簡單地購置數字化設備和軟件，而是對原有的公共管理流程進行再造，這要求梳理公共衛生服務體系參與的各相關方，明確公共管理部門、醫療部門、防疫部門、政府等機構的職責和作用。在公共衛生數字化協同體系中各司其職，通過數字化系統溝通各方，按照流程明確各關鍵環節，根據鄉村公共衛生事件狀況形成數據化信息資源庫，由數據驅動農村公共衛生服務體系流程，通過數字化流程快速調動各方，形成聯動機制，構建一個公共衛生管理的數字化協同共享體系，促進農村公共衛生管理的平衡發展。在技術方面，農村衛生服務要充分依托國家統一的數據共享交換平臺，按照相關規定和要求完善數據標準，拓展完善現有農村公共衛生服務的醫療及數字化資源布局，利用國家、省、市、縣（區）四級公共衛生大數據平臺，強化農村三級公共衛生醫療體系在公共衛生應用信息系統數據采集、集成共享和公共衛生服務業務等方面的協同；通過四級公共衛生管理大數據平臺提升鄉村公共衛生數據的整合能力，并通過數據平臺獲取省、市、縣的技術支持，使鄉村公共衛生管理水平不斷提升和進步。公共衛生服務管理部門通過公共衛生數字化協同系統不僅能夠從醫療機構獲取數據，還可以從用戶手中獲取數據，對醫療大數據加以有效分析、集合處理、系統分析，形成預測并反饋，讓政府和醫療機構在公共衛生管理過程中反應更快，形成更有針對性的決策。

（二）完善農村公共衛生服務數字化應急系統

農村公共衛生服務數字化應急系統是應急管理建設的重要方面，應急管理是公共管理的重要內容，應急事件管理牽扯的范圍較為廣泛，需要聯合各方協調處理。目前農村突發公共衛生事件應急響應能力不足，公共衛生應急事件一般發生突然，要求快速反應、緊急處置，傳統的處置方式容易滯后。為了快速提高農村公共衛生應急事件的反應速度，必須利用數字化的工具對應急系統進行改造，使數字化系統貫穿應急體系的方方面面，通過數字化系統的使用解決農村公共衛生應急響應能力不足的問題。利用大數據、云平臺、智能計算等工具對農村公共衛生應急處置的各個節點和流程進行完善，在應急事件監測分析、問題溯源、防控救治、資源調配等方面，利用數字化系統進行對接連貫，達到信息充分貫通。日常大量的數據來源于村鎮醫療機構，應利用數字化工具發揮鄉鎮衛生院、村（社區）衛生室等終端衛生站點的觸角作用，及時對終端信息進行匯總統計，并按時上報應急管理平臺。利用數字化平臺對信息進行分析分類，這樣衛生管理部門就能時刻了解衛生服務信息，及時采取新的服務方案和措施提升農村公共衛生應急系統的緊急處置能力和系統分析能力，最大限度發揮數字化公共衛生體系的作用。公共衛生應急事件在農村需要運用數字化應用系統對事件、問題、需求、措施成效等進行精準定位與總結分析，需要通過數字化應急系統對農村的人財物等資源精準配置。農村地區一般地廣人稀，村落分布較廣，要求農村公共衛生數字化應急系統因地制宜，適應農村公共衛生管理的需要，在物資儲備、人員調配、醫療準備等方面保持一定的水平。這就需要運用大數據、人工智能、云計算等數字技術建立農村突發公共衛生事件應急協同調度指揮平臺，針對可能發生的應急事件開展動態情景推演，利用數字化系統模擬分析，預測各種類型的結果，形成應急反應預案。特別是針對公共衛生傳染類疾病，要完善以疫情防護為主體的農村公共衛生數字化應急反應系統，積累數據，動態監測，細化流程管控，提高預測預警及分析報告能力〔11〕。在應急反應方面，還要以大數據技術促進城市醫院與社區衛生服務機構合作，依據城市醫療機構的技術力量，以城市數字化技術為依托積極發展面向偏遠地區的數字化應急預警系統，通過預警系統對農村公共衛生應急事項提供系列專業技術支持，通過數字化系統提前分析和預警，進一步完善農村公共衛生數字化應急系統。

（三）改善農村公共衛生數字化保障服務系統

農村公共衛生數字化保障服務系統是公共衛生建設不可缺失的部分。當前，農村公共衛生保障有新合作醫療、醫療保險、大病統籌、疫苗接種、特殊人群服務、地方病預防等內容，建立保障系統是為了使這些保障的費用交付、補助、醫療處理及報銷等制度和流程得以實現。公共衛生保障牽扯到農村的千家萬戶，和每一個人都息息相關，特別是費用報銷若不及時容易引起村民的意見和不滿。同時，農村公共衛生保障服務內容較為復雜，數據容易遺漏或缺失。為了提高農村公共衛生保障系統運營的效率，必須通過數字化技術改善農村公共衛生保障系統的整體架構。可使用數字化技術完善農村公共衛生保障系統的前端接收，保障數據的完備和準確，運用智能計算加快中臺處理和結果輸出，對公共衛生保障體系的信息碎片進行整合，統籌農村衛生保障體系的上下環節，建立數字化公共衛生保障系統的數據庫，通過數據庫對整個保障體系的綜合情況進行調度分析，彌補管理缺陷，從而從內到外整體提升保障系統的運營效率，使每一位參加農村醫保的群眾都能通過數字化系統快速得到滿意的服務。這個數字化系統必須能夠與村民的終端接收裝置相聯，通過數字化系統及時了解村民的醫療保障信息，及時向群眾傳達最新的公共衛生服務保障政策和變化，達到信息共享，使群眾可以快速了解自己的公共衛生保障權益和義務。所以，目前要加快數字化新型保障系統的建設，推動農村公共衛生保障事業的發展，改善整個農村公共衛生保障服務系統數字化公共管理功能。

四、優化農村數字化公共衛生服務體系建設的投入機制

農村數字化公共衛生服務體系建設需要資金和資源的持續投入，在數字化公共衛生服務體系建設籌資中，應該充分發揮政府的主導職能及職責，積極發揮國家公共財政的作用。目前，農村數字化公共衛生服務體系建設的投入不足是制約數字化公共衛生服務體系發展的因素之一，我國公共衛生事業投入機制是政府對公共衛生按預算計劃分配投入，雖然政府對公共衛生方面的財政預算和預算外投入比例及總額一直不斷攀升，但相對公共衛生事業發展的資金需求，投入還是顯得不足，投入的結構也不盡合理。特別是農村地區，公共衛生財政投入比例較低，公共衛生事業投入中數字化體系建設資金占比也不高，制約著公共衛生服務體系數字化建設的需求。因此，需要采取調整投入方式、引導社會資本的投入、整合農村公共衛生服務資源等措施，來持續增加建設資金和資源的投入，不斷促進農村數字化公共衛生服務體系建設的發展。

（一）調整農村數字化公共衛生服務體系建設的投入方式

增加農村數字化公共衛生服務體系建設的投入，必須調整投入方式。國家衛健委2022年對基本公共衛生服務經費人均財政補助標準為84元，雖然補助金額逐年提高，但其中能夠用到農村公共衛生數字化建設方面的補助比例不高。2021年財政部對醫療服務與保障能力提升補助資金共計3個批次，金額共39.86億元，其中，25.86億元用于支持縣域醫療衛生機構能力建設和國家發展改革委牽頭開展的貧困區域醫療中心建設試點工作，但并不能解決系統性的大問題，同時，國內農村各地區間公共衛生投入不均衡，東部地區和中西部地區投入差異較大。所以，健全農村數字化公共衛生服務體系建設投入機制，調整投入方式，要做好以下幾個方面的工作：一方面，要根據農村公共衛生服務體系數字化建設的需求，規劃投資方向和規模，適當突出資金分配重點，完善投入方式，對于數字化建設資金可以采用調整衛生預算投入結構的方式，使公共衛生建設投入占衛生事業經費的比例適當提高，根據農村數字化公共衛生服務發展的需要，在一定時期、一定階段重點提升農村公共衛生服務體系數字化建設投入的比例和規模。對于公共衛生服務體系數字化建設的重要項目，要做好項目規劃，有條件的情況下采取專項投入方式，以重點項目建設的形式籌集建設資金，籌集方式可采取發行專項債券的形式進行募集，保障公共衛生服務體系數字化建設項目的正常發展。中央財政和地方財政合理確定分擔比例，中央財政在分配轉移資金的時候要充分考慮人口數量、標準、地方財力等情況，適當提高分配比例，地方財政在綜合平衡上適當向農村公共衛生服務體系數字化建設方面傾斜，總體上逐步提高對農村公共衛生服務體系建設資金的投入規模和比例，地方政府要逐級落實財政投入的責任，杜絕出現預算投入不到位的情況。另一方面，由于中西部地區發展不平衡，西部地區財政緊張，對農村公共衛生服務體系數字化建設投入困難，特別是鄉鎮財政資金非常緊張，其對數字化建設的投入會受到很大限制，所以國家財政要重點支持中西部地區農村公共衛生事業的數字化建設，在財政投入上進行政策傾斜，必要時安排專項資金，按照數字化體系建設的需要和規劃，對特定的貧困地區定向投入、專項支持，以提升公共財政支持的力度。再者，要進一步完善政府對農村醫療衛生機構數字化建設的投入機制。其中，地方政府一般負責對轄區內公辦醫院及防疫機構進行數字化基本建設的投入，對數字化基礎設備系統進行配置完善。為了促進農村公共衛生服務體系的整體協調發展，對于其他非國有主體創辦農村醫療單位的數字化建設投入事項，站在鄉村建設的角度，要繼續充分發揮它們更大的作用和效果，當地政府機構可以在適當的時候采取購買服務進行介入，通過政府的服務購買，讓其他主體醫療機構的數字化公共衛生項目和技術來服務鄉村群眾，這樣全方位地采取綜合措施完善公共衛生服務體系數字化建設的投入方式，增加資金和資源的投資總量和比例〔12〕。

（二）引導社會資本投入農村數字化公共衛生服務體系的建設

為了促進農村數字化公共衛生體系的建設，籌集積累發展資金，要積極引導社會資本投入其中，形成投資主體多元化的投資架構。目前，農村公共衛生財政預算資金投入來源渠道比較單一，除政府預算資金分配投入外，重大專項投入不多，民間社會機構資本的投資偏少，數字化戰略性專項投資更少。首先要鼓勵社會民間組織和個人對農村公共衛生事業進行捐贈，特別是要鼓勵各類大型的企業集團參與捐贈，引導他們對重大項目的數字化戰略性建設進行專項贊助，對進行捐贈的機構和個人適當地給予政策支持，在稅收減免等方面進行優惠，借以促進農村數字化公共衛生服務體系建設。另外，要鼓勵吸引社會上大型醫藥集團企業和先進數字化智能制造企業投入鄉村公共衛生事業的建設，將其先進數字醫療技術應用到農村公共衛生服務體系的建設中，給予這些企業適當的優惠政策，鼓勵其先期投入，政府可以合理地增加一些政策補助，也可擬定股權運營方案，建成混合所有制平臺，進行數字化公共衛生服務體系的運營和建設。例如，上海復星集團2022年8月對云南省部分偏遠縣區數字化公共衛生服務體系進行公益投資，復星集團利用自己的優勢為云南偏遠鄉村衛生院所購置遠程數字化設備和系統，并提供醫療專業化技術支持，解決當地群眾疾病方面的疑難雜癥，受到當地群眾的歡迎。山東海爾集團生物公司2022年3月投入資金和設備幫助貴州省黔西南州打造數字化醫療衛生保障體系，海爾生物利用自己開發的數字化疫苗移動接種模式投入當地偏遠鄉村，方便了當地群眾，提升了當地數字化公共衛生服務的保障能力，取得了良好的效果。同時，在進行鄉村數字化公共衛生體系建設中，要提升資金和資源使用效率，保障農村數字化公共衛生服務建設資金投入的安全，資金的使用要和績效掛鉤，對數字化體系建設實施全過程預算績效管理，動態跟蹤，對農村數字化公共衛生服務體系建設的資金投入進行審計評估，分析數字化體系建設效果和資金投入費效比，強化全方位監督，全面提升數字化體系建設的效益和效率。

（三）整合農村公共衛生服務資源以增加數字化體系建設的投入

農村數字化公共衛生服務體系建設資金的籌集需要采用綜合方案，全面合理籌劃，除了公共財政資金和社會資本直接投入外，還要通過對農村現有的公共衛生資源和其他相關大型醫院的資源進行盤活整合，進而增加農村數字化體系建設的資源投入。現有的農村公共衛生資源分布較廣，沒有進行專項的衛生資源整合，不能充分發揮其集約作用，因而要通過對縣、鄉、村數字化公共衛生服務資源進行梳理盤活，充分利用相關外部大型醫療機構的數字化資源，相互借鑒和支撐，發揮集約作用和效應，達到增加投資的效果。一要通過縣、鄉鎮醫院向下在偏遠村落設立衛生院所等分支機構，將數字化醫療設施系統和技術下移，增加村衛生服務機構，方便偏遠地區群眾就醫。也就是說，通過醫療資源的擴展增加農村偏遠地區公共衛生服務資源的投入。二要對村落和村落之間的衛生所數字化醫療資源進行整合，互通數字化設施系統，技術共享、醫生人才資源互用，方便當地群眾滿足需求，實際上是間接地增加數字化衛生資源的投入。三要采取綜合措施，促進在鄉村成立醫療聯合體。醫療聯合體就是由縣市級等以上大型醫療機構與鄉村衛生院所聯合成立醫療機構，借用上級大型醫院的數字化資源和技術優勢，直接在鄉村開展公共衛生數字化醫療服務。這實際上就是借助技術資源的渠道，引入外地大型醫院進行數字化公共衛生體系的投資，這樣能夠使農村醫療機構快速實現運營和投入，縮短農村醫療機構的建設周期，促進鄉村數字化公共衛生醫療事業的發展。

黨的二十大報告指出，到2035年基本公共服務實現均等化，農村基本具備現代生活條件，全面推進鄉村振興〔13〕。數字化公共衛生服務體系建設是全面推進鄉村振興的關鍵步驟，是推動農村公共衛生事業發展的直接動力，因而國家一直非常重視農村公共衛生事業的建設，始終把農村公共衛生事業放在優先發展的戰略位置，完善人民健康促進政策，不斷搭建農村體系化的公共衛生系統。數字化公共衛生服務體系的完善能改革現有的農村公共衛生服務體系的整體運行架構，系統提升衛生服務運行效率。數字化技術發展方興未艾，新一輪數字化技術的浪潮席卷全球，影響世界的方方面面，農村公共衛生服務事業的建設和發展必須以數字化技術為支撐。目前農村數字化公共衛生服務體系的建設還處于初期階段，必須將數字化技術和農村公共衛生事業的建設發展深度融合。鄉村公共衛生服務數字化體系的建設要解決基礎系統構建不完備、數字化技術使用不充分、建設投入機制不完善等制約因素，數字化建設需要上下高度重視，構建完備的農村公共衛生服務數字化基礎設施系統，推進數字化技術的深度應用，提升農村公共衛生服務體系的效率，逐步建立起符合我國國情的農村數字化公共衛生服務體系。當然，農村數字化公共衛生服務體系并不能完全替代傳統公共衛生實踐，應以數字化推進實踐的發展，以實踐助力數字化建設。農村數字化公共衛生服務體系建設是個不斷完善發展的過程，需要經過艱苦努力和堅持不懈的探索，才能建立起一套完善的農村數字化公共衛生服務體系。

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〔13〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2023-01-09

〔作者簡介〕王 鋒（1973-），男，陜西澄城人，中國礦業大學公共管理學院副院長，教授、博士生導師，主要研究方向為行政文化、智慧社會治理等。

張兆庭（1994-），男，江蘇徐州人，中國礦業大學公共管理學院博士生，主要研究方向為數字鄉村治理等。