找回技術治理中的制度維度

徐國沖 陳宇環

摘 要：

關于技術治理的研究，目前學術界大多是從技術治理的工具維度展開與討論，相對缺乏制度維度的探索，僅有的制度維度的研究更多是從靜態角度闡述制度建設，忽視了技術與制度之間動態互動的過程。基于此，本文主張找回技術治理中的制度維度，挖掘技術治理中技術與制度的互動機理，并剖析當下技術治理面臨的困境與挑戰；旨在通過技術發展和制度完善之間的動態平衡推動技術治理走出困境。本文強調制度對于技術治理的重要作用，但不是倡導制度至上或者制度萬能主義，因為制度還受到體系、結構等宏大因素的制約，并主張開展基于不同制度的技術治理比較。

關鍵詞：

技術治理；公共治理；制度

中圖分類號：C935

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2023）02-0023-10

21世紀以來，無論是發達國家還是發展中國家，技術治理都已經成為公共治理領域的一種普遍現象，逐步呈現出當代社會的技治趨勢[1-2]。技術治理之所以越來越受到關注，原因在于現代科學技術開始能夠在復雜的社會治理中發揮出重要的作用[3]。同時，隨著第三次工業革命的不斷深入，大數據、區塊鏈和人工智能等信息技術愈加深刻地改變了人類社會的生產、生活和思維方式，對公共管理的革新提供了新的分析思路與研究方法[4]，也因此，技術治理逐漸成為公共管理學界熱議的議題[5]。實際上，技術治理研究在中國興起也不過十年有余，這種短期研究的狂熱與快速發展可能并不利于促進理論的長久發展。為了保證研究的審慎性，進一步挖掘潛藏在技術治理理論之中具有實質性價值的研究問題，筆者以“技術治理”為主題詞，對中國知網數據庫的檢索文獻進行可視化分析，結果發現：去除掉包含像“社會治理”“公共治理”“國家治理”等帶有中性詞匯的文獻外，余下的文獻皆是包含像“技制主義”“人工智能”“智能技術”等具有明顯工具維度的傾向性術語的研究。可見，學界目前忽視了從制度維度著手展開的技術治理研究。回顧歷史，洋務運動時期過于注重對西方先進技術的學習，缺乏了制度上的頂層設計，最終釀成了慘重的歷史教訓[6]。實際上，技術工具的應用與落地是深刻嵌入在組織結構、群體力量和社會規范當中的[7]，必須要通過制度維度的設計對技術治理在公共管理中的應用加以干預、協調與對抗[8]。因此，本文從反思我國的技術治理研究忽略了制度維度的重要作用這一客觀事實出發，深入闡述技術屬性與制度屬性在技術治理中的定位以及二者之間的互動機理，嘗試將工具維度的技術與制度維度的價值相互鏈接，構建技術治理的完整圖景，進而實現技術和制度二者之間的動態平衡。

一、技術治理研究中制度維度的缺失：基于文獻的評述

為了回答“為什么要找回技術治理中的制度維度”這一重要問題，本文將從技術治理的內涵研究、技術治理的現狀研究以及制度經濟學的視角等多個維度展開分析，進而明確制度維度的尋找方向。

1.完整理解技術治理的內涵

雖然學術界對技術治理進行了大量研究，但是關于技術治理的內涵并未形成共識。目前，技術治理的內涵界定主要可以分為三類：第一類是基于工具維度展開，即作為治理手段的技術治理，強調技術治理中工具維度的硬技術屬性，旨在將治理手段與科學技術要素進行深度融合。這也是目前應用較為廣泛的定義，是指政府為了實現既定的社會治理目標，通過應用各種當前最為先進的自然科學技術手段，提升政府管理公共事務的效率和治理效能[9-10]。第二類是對技術治理工具維度定義的進一步延伸，主張技術維度下政府將工商管理領域先進、成熟的方法引入到公共管理領域中來，即運用社會科學的管理手段來參與公共治理，比如，科學管理和專家治理等，強調技術治理中工具維度的軟技術屬性，旨在實現與資源和目標相匹配的價值，以提升政府管理績效和社會治理效能[11]。第三類是近幾年初步延伸出的基于技術治理制度維度下的內涵，其強調技術治理中價值維度的制度屬性，強調通過對國家制度的設計與完善，建立起科學的政府管理體系，通過制度對技術手段實施有效管理，鏈接宏觀層面的軟技術與微觀層面的硬技術，實現技術與制度在公共治理目標上的搭配組合[12]。

梳理發現，學術界對技術治理的內涵界定略有側重，更加關注的是技術治理工具維度的定義。從時間維度來看，學術界最早關注的是技術治理工具維度的研究，從“硬工具”自然科學技術到“軟技術”社會科學技術，展開了相當廣泛的研究。關于技術治理工具維度的內涵也已經形成了高度的共識和理論界一致的認同。然而，學界普遍忽視了對制度維度的研究，或者說，關注程度較低，研究時間較短，研究內容和研究范圍相對有限；而且，學者們各說各話，對技術治理制度維度的內涵界定尚未形成統一的意見，概念模糊化現象嚴重存在[13]。這一不足尚還需要后續的學者繼續深化研究，才能呈現對技術治理的完整圖景。

2.增補現有研究文獻的不足

從技術治理的研究現狀入手，在比較中捕捉技術治理研究的重點與不足。通過在中國知網檢索以“技術治理”為研究主題的文獻分析發現，基于研究內容與研究熱度，學術界關于技術治理的研究主要可以分為五類：第一類主要是研究技術治理的相關概念，著眼于對技術治理的基本內涵進行深度挖掘和廣度延伸。深度挖掘是對技術治理的基本內涵結合時代背景不斷擴充與完善[14]，廣度延伸主要表現為對技術治理在現實實踐場景中的應用展開填補式研究[15-16]。第二類主要是對技術治理帶來的機遇和面臨的挑戰進行反思性研究，側重于探討互聯網時代背景下技術在社會治理中的應用可能會招致的一系列隱患和后果，比如信息風險、安全風險等顯性風險和以道德風險、治理風險為主的隱性風險[17-18]。第三類主要是基于公共管理視域下的技術治理研究，分析數字化、信息化、智能化等技術如何發揮作用，促進政府治理模式的轉變，解放傳統政府所受到的各種束縛，激發政府的活力與創造力，提升政府管理效率和社會治理效能[19-20]。第四類主要是研究技術治理如何助力鄉村振興，展開多種類型的技術賦能案例研究，旨在以現代科學技術推進鄉村貧困化治理[21-22]。第五類主要是研究技術治理如何推進國家治理能力現代化的宏大目標，基于技術嵌入和技術賦能的研究視角，探討技術應用于科學管理、科學行政、科學績效評估以及城市綜合治理等多個方面，旨在以技術推動國家治理能力的不斷提升[23-24]。

梳理文獻發現，學術界側重于研究技術治理對于治理目標的實現，包括技術治理在各個重要領域中的應用，注重對技術治理工具性維度的挖掘與探索。總體而言，現有研究相對忽視了制度維度在技術治理應用過程中對于促進治理目標的順利實現所發揮的重要作用：一方面，技術帶來的后果需要通過制度的設計予以彌補；另一方面，技術治理目標的順利實現需要在合理的制度框架內加以修正，現有研究尚不足以科學回答并系統解決以上問題。

3.“制度是重要的”經驗回響

公共治理中的制度思想最早來源于制度主義。制度經濟學是把制度作為研究對象的一門經濟學分支，強調制度對經濟增長的重要性[25]。制度經濟學認為，制度之所以如此重要，主要是因為制度具有影響范圍較廣、影響周期較長的特點[26]。在考慮市場行為者的利潤最大化行為時，區別于主流經濟學將制度作為外生變量，制度經濟學將制度作為內生變量，注重研究制度的基本功能與制度變遷的影響因素，以及制度對經濟增長的重要影響[27]。在經濟增長模型中，制度經濟學使得經濟理論與政治理論的結合成為可能，把政治要素尤其是制度看作是經濟運行研究中不可缺少的關鍵因素[28]。

同理，傳統的技術治理研究認為技術是內生變量，而制度是外生變量，試圖僅僅依靠技術進步來推進政府治理效能的不斷提升，忽視了政府治理模型中制度作為內生變量所能夠發揮出的重要作用。已有研究發現，通過輔以制度建設，能夠更好地發揮出技術對于提升政府社會治理效能的作用，有效抑制工具溢出加劇的社會風險和政治風險等多重作用[29]。一方面，通過構建多中心的制度安排，能夠增強政府、市場和社會等多元主體之間的互動與交流，促進多元主體在公共管理中的協作與融合，也為政府治理結構的不斷優化與調整組合創造更加豐富和具有韌性的選擇[30]。另一方面，通過建立多種制度的組合性約束框架，可以有效平衡技術一邊倒所招致的一系列隱患，比如，極其容易形成公民狂熱追求技術更新而忽視社會責任的道德風險[31]，以及隨著技術對人工的不斷替代對官僚和等級制度的作用擠出[32]。此外，制度吸納不僅有利于促進橫向維度上技術工具應用的組合與銜接，而且能夠推動縱向維度中技術作為工具本身在社會治理應用中的不斷深入[33]。類似的結論可以在現有的研究中得到碎片化的捕捉。

綜上，目前就技術治理中的制度維度展開的研究較為有限，且集中于制度對技術的優劣互補嘗試，挖掘技術治理中的制度概念以及探索技術治理在公共管理各個領域中的制度建設等三個主要方面。具體來說，主張制度與技術互補的學者主要著眼于分析技術治理中工具理性可能會引發的一系列后果應該如何通過制度的安排予以矯正，側重從防范技術治理的內外風險或者技術治理風險暴露后從事后治理的角度出發來展開補償性研究[34]；研究技術治理中制度概念的學者則側重于從理論上挖掘技術治理中制度維度的基本內涵，并對制度屬性的一般性概念進行抽象化概括[35]；研究技術治理在具體領域中制度建設的學者旨在對社會治理各個領域中的制度建設進行基于理論與實踐互動的完善補充，主張通過政府的管理實踐來檢驗技術治理的有效方式[36-37]。由此可見，現有從制度維度來探討技術治理的理論研究，主要集中于從相對靜態的角度出發，討論技術治理中的制度屬性，包括但不僅限于對技術理性背后風險的防范和事后治理，技術治理中制度維度概念的一般性延伸以及搭配制度設計的技術治理在現實中的具體應用等。但實際上，技術治理是一個動態的運轉過程，技術和制度作為技術治理中的兩個主要維度，在被應用到公共治理實踐中時，呈現出如天平兩端在互相對沖中尋找平衡的不確定狀態。遺憾的是，目前學術界鮮有從理論角度來對制度與技術二者之間的關系以及在面對一系列隨時可能會出現的不可控因素時，如何能夠維持彼此之間的動態平衡進而實現整體守恒展開深入分析的文獻。這一不足將是本研究力圖突破的重點。

二、技術治理中技術與制度的互動機理

本節嘗試綜合運用均衡理論和技術生命周期理論，從時間和空間、宏觀和微觀、正面和對立面、理論和實踐等多個維度著手，對技術治理中技術和制度二者之間的關系展開詳細闡述，并結合系統論和過程論等多個視角，深入挖掘技術治理中技術和制度兩個維度之間的互動機理，探索技術與制度二者在技術治理中如何實現優劣互補以及他們之間的動態傳導過程。

1.基于時間維度的分析

在技術治理的過程中，制度既不是技術治理的初衷，也不是技術治理的目標，而是尋找從實施技術治理到實現治理目標這一路徑有效實現的指南針。可見，制度與技術之間是動態關系的雙向傳導過程。首先，從宏觀的維度來看，技術治理中的制度與技術雙向互動，助推政府管理績效的提升。一方面，政府通過引進先進的自然科學生產技術和社會科學管理技術，提高社會治理的智能化水平和效率水平。在提升政府科學管理水平和管理能力的同時，促進政府管理體制的制度化調整與漸進性變革，實現對社會治理效能的傳遞、影響和提升。另一方面，新技術從理論到應用的全部過程都需要與包括民主制度、文化制度等在內的管理制度體系的有效嵌合。關鍵在于將先進的技術和與之相匹配的制度結合的這一過程，通過實現技術與制度的積極正向互動，最終發揮技術嵌入制度轉化的治理效能。從技術與制度相互之間影響過程的發展來看，隨著技術治理在政府管理中嵌入程度的愈加廣泛，為了適應技術變革帶給政府管理的新變化，政府機構很快會做出與技術應用相匹配的結構性調整，發生與技術發展相適應的管理制度變革。芳汀（Jane E.Fourtain）的研究指出，信息技術能夠有效促進政府治理效率的提升，減少官僚機構的繁文縟節，提升信息的透明度和信息的流動速度，同時，政府機構也會進行相應的結構性調整，特別是進行制度層面的適應性調整[38]。并且，隨著技術的更新促進制度層面的不斷完善，制度建設也能夠帶動更加有利于技術研發和技術孵化的環境，減少技術創新與技術成果轉化的外部阻礙，加快技術從甄別到應用再到發展這一生產過程。

宏觀來看，技術與制度之間已經初步呈現出相互促進的正向循環過程。然而，僅論證到此尚不足以得出基于技術和制度兩個維度的系統性分析，因為，要保證技術治理良性循環，機器的各個齒輪都能夠實現穩定有序的銜接與運轉，必須要從更為微觀的角度展開具體的分析。遵循這一思路，接下來從技術與治理之間發生的階段性影響著手，分析制度支持在技術治理中的重要作用，以及技術嵌入和制度吸納對于技術治理現實應用中消除內部阻礙的重要作用。

一般來說，先進技術被引入公共治理后也會經歷如經濟周期一般的發展、成熟和衰退等三個主要階段。技術發展的三個子階段以及不同階段之間技術過渡中也蘊含著不同類別與不同程度的風險。具體來說，技術應用在發展階段的特征主要表現為新技術的初始引入在短期內能夠促進政府管理和社會治理效率水平的快速增長。此時，相比于技術的發展，制度建設則略顯滯后，具體表現為，新型治理技術的應用常常會缺乏一定的制度規范與法制指導，容易出現過分強調唯技術論導致技術濫用的情境出現。因此，要求推進技術治理中制度層面的建設，從而引導技術應用在社會治理中實現穩定有序的發展，確保相應矛盾和問題得到有效化解，推動新技術的應用從起步發展逐漸走向成熟。在成熟階段，技術應用的特征主要表現為政府已經在社會治理中廣泛地嵌入了新技術，技術監管的制度建設也已經系統化，技術被社會的接納和在治理中效能的發揮已經逐漸趨于穩定。然而，隨著技術被社會接納程度的不斷加深，新的社會問題進一步顯現出來，并帶有較強的抗技術性和抗制度性。在維持現有技術的基礎上，制度層面需要對層出不窮的問題做出實時的補充和動態調整，以確保技術治理目標的持續輸出。這時，制度本身體現出的價值理性在社會意志中不斷上升并得到強化，驅動國家、市場和社會對治理目標要求的不斷提升，致使原有的技術逐漸難以滿足價值目標的發展。在這個過程中，新舊技術開始不斷交接，技術治理涉及政府管理的范圍逐漸擴大、程度不斷加深。總之，在一個技術生命周期中，政府面臨技術升級和制度完善之間的漸進性變革，而從一個技術生命周期走向下一個技術生命周期中，政府更多的則是面對技術替代和制度完善之間的革命性變革。

2.基于空間維度的分析

從空間維度來看，公共治理中所運用的治理技術，包括自然科學生產技術和社會科學管理技術，大部分都并不是一種結合領域特性量身定做的原創性設計，更多從其他的學科、領域引入到公共治理領域中來。新公共管理運動以來，諸多從工商管理領域，特別是企業管理中移植過來的管理技術方興未艾。這種技術遷移的空間性涉及一個重要的問題，就是技術從原空間移植到被應用空間時，需要考慮場域適應性和匹配性問題。這包括新技術與舊制度之間的適應關系以及新舊技術和新舊制度之間的轉換關系等。比如，私人企業的培訓是與激勵措施相配套的一項制度，但政府部門的培訓與晉升往往是相互分離的，如何實現政府培訓計劃的最初目標，而不是形成為了培訓而培訓的部門意識？諸如此類的問題不勝枚舉。為了避免工商管理領域的新技術引入到政府管理時，由于技術與制度的難以適配而造成資源浪費，要求政府結合治理領域的特殊性進行前期合理的規劃，通過設計出與技術相匹配的管理制度，以制度助推技術治理中新舊技術、新舊制度平穩有序更迭，實現以新制度對舊有制度和技術的雙重約束，促進技術治理中新的技術與新的制度能夠有效匹配與契合。

3.基于辯證發展的分析

從辯證的角度來看，技術治理應該持續存在著對反技術治理的正式制度建設和非正式制度建設。反技術治理并不意味著對技術在治理中的應用持完全否定態度，而是對不合時宜的治理技術要保持反對，或者說時刻保持理性思考與持續審視那些社會反對聲音較大的技術。反技術治理的正式制度設計，能夠提高社會治理中的技術選擇與應用門檻，從技術源頭對技術風險防范與規避，更多地選擇應用獲得大多數治理主體一致認同的技術。一直以來，社會中反技術治理的呼聲不斷，擁護者眾多，但不可否認的是，相當一部分技術的使用在政府管理中的治理效果得到了時間的檢驗，也確實存在諸如技術治理失效的困境，“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的現象層出不窮。反技術治理的非正式制度建設，要求多元治理主體尊重并允許技術應用存在與傳統不一致的聲音出現，時刻警示著避免墜入技術工具理性的深淵。反技術治理的制度建設猶如中間的彈簧來平衡兩端的拉繩。在這個互相推拉的平衡過程中，幫助多元主體保持技術理性與反技術理性的動態平衡，以及技術治理中制度與技術的動態平衡。在這個過程中，反技術治理的制度建設發揮著讓技術理性走慢走穩的重要作用。

4.基于實踐風險的分析

從技術治理的實踐應用維度以及技術自身發展特性來看，技術治理始終存在著與科學技術緊密相關的社會風險。不同的技術手段背后所蘊含的社會風險類型不盡相同。以人工智能技術在政府管理中的應用為例，如果人工智能的發展得不到適當有效的控制，任其無序擴張可能會導致人工智能從智能治理演變為技術利維坦式的治理操控，使得治理專家的決策權力范圍漫無邊際的無限延伸[39]。為了避免這種情況出現及可能導致的一系列后果，必須通過制度設計明確劃清技術治理的界限，拓寬民主參與的途徑、提高民主決策的能力、培養民主監督的意識，通過民主來約束集權，明確限定并約束技術治理中專家決策的有效邊界。因此，需要加強制度層面的設計實現對技術治理的再治理。技術治理的再治理不再考慮對技術治理本身風險的應對，而是思考如何通過制度層面的設計對技術治理背后蘊含的專家權力過大、公民權利過小而可能對民主制度的根本產生沖擊與破壞這一風險進行有效的防范。這不僅包括健全以責任分配為主的制度設計，破除政府作為社會治理中唯一主體的傳統思維模式，拓寬與完善政府、市場與社會等多元主體共同參與社會治理的路徑，提高多元主體參與社會治理的基本能力；同時，以制度對技術在政府治理的合理范圍進行明確界定，通過制度對技術應用中不合理的范圍予以明確的取締和糾正，并時刻警惕技術應用的越界可能埋下的巨大風險隱患。

三、技術治理的外部性及制度規避

上文探討了技術治理中技術與制度之間的正向互動機理，緊接著討論了技術治理在實踐場域面臨的諸多風險，從技術治理的創造性破壞、技術理性以及技術治理的多重風險性等三個方面來展開討論，指明技術治理在現實情境中面臨的負面效應，為技術治理的制度規避風險指明路徑。

1.技術治理的創造性破壞

創造性破壞概念出自著名經濟學家熊彼特（Joseph A.Schumpeter）的著作“《經濟發展理論》（The Theory of Economic Development）”，原意指創新的競爭會導致對經濟結構的破壞與重塑[40]，后在多個非經濟領域發現并得以應用。技術治理領域也存在創造性破壞現象，表現為技術治理會對原有的政府管理和社會治理模式，以及公民生活方式、觀念和社會倫理等均產生不同程度的沖擊[41]。具體來說，技術治理的創造性破壞表現為以下兩個主要方面：一是破壞并顛覆政府傳統的治理模式，比如，信息化時代下政府需要探索利用新媒體等渠道來不定時地發布政務信息，盡可能地消除政府主體、市場主體和社會主體之間的信息不對稱，這種變化對政府傳統管理方式帶來了巨大挑戰；二是破壞政府管理原有的組織結構，促使政府在傳統的治理結構上建設扁平化的數字政府。

技術治理的創造性破壞既是對舊有政府的挑戰，也是對新型政府的潛在機遇。因此，如何通過制度層面的設計，以積極的制度匹配不斷釋放技術在政府管理過程中的紅利，就顯得尤為重要。一方面，通過完善技術治理的正式制度建設，實現從技術治理風險源頭和風險流動過程以及風險事后處置等全過程全鏈條的監管，避免技術治理非但不能降低行政負擔，反而加劇了社會治理的負荷。另一方面，以非正式制度來制約技術治理中造成破壞的范圍和程度。雙管齊下，促進技術治理實現良性有效的正向發展。

2.技術治理的價值理性缺失

技術治理短時間內的蓬勃發展，造成人們對技術的狂熱迷戀。缺乏理性的過度追求，導致以技術理性為主的技術治理“大躍進”現象層出不窮。如果缺乏價值理性的正確引導，就會致使技術治理的應用邊界被不斷逾越，從而給公共管理埋下巨大的技術隱患，并引發各種各樣的問題[42]。具體來說，一方面容易形成“為了技術應用而應用技術”的導向，扭曲了技術治理是為了公共服務的價值起點，導致部分技術在從生產到應用以及應用后續的過程中，出現資源浪費的無底洞，嚴重損害社會福利；另一方面，缺乏嚴格的制度規范來對技術治理進行全程的管制與測評，一系列“別有所圖”的技術蜂擁而入政府的管理大門。現實中的例子不勝枚舉，例如，部分政府官員急功近利，為了追求政績工程而技術跟風，忽略了技術背后潛在的巨大風險隱患，產生極大的道德風險。非但不能實現技術幫助政府減負的目標，反而加重了政府的負擔，產生一系列意料之外的惡果，包括，技術不平等、技術歧視、技術鴻溝、技術暴力、技術剝削、技術犯罪、技術毀滅等，加劇了社會價值的缺失。而現狀正是因為以技術理性為主的價值導向出現了問題，因此，為了避免工具理性帶來的一系列難以挽回的后果，必須通過制度干預來對技術治理的應用設定一系列有形和無形的門檻，加強技術引入過程中的規范性體系建設，促進社會公眾的政治監督和學術界的決策諫言，以大多數治理主體的一致性意見來嚴守技術治理的應用門檻，從源頭緊緊地把牢技術治理的安全關，使得技術治理中技術與制度二者的天平恢復平衡。

3.技術治理的風險復雜性

風險社會下許多風險具有隱匿性，僅從技術引入的源頭進行管制，尚不足以篩選出所有具有風險隱患的技術工具。比如，通過制度設計對技術治理在政府管理的引入端進行監管，能夠篩選出技術治理前期顯著提升政府監管效率的技術工具。實際上，上述情境僅僅是從技術治理在政府治理引入時或者說短期著眼進行的制度設計，尚未對技術治理中期和后期進行制度跟蹤，從全過程的角度切入對技術治理包括短期、中期和長期等進行多個階段的全面監測，實現整合性的綜合評價，最終構建基于完整鏈條的技術治理全程監管。在技術治理應用進入技術乏力期，或者說技術生命周期的下半段，新的治理矛盾和問題不斷出現。現有的技術工具已經不足以支撐治理效能的持續推進，面臨著技術的替代與更新。而如何有效地識別技術治理在不同階段可能出現的技術乏力現象，避免技術治理陷入漫長的拖尾期，就需要對技術治理制定一種長期實時的動態績效評估體系，定期對技術治理的效能進行綜合分析，從多個時空維度對技術治理的績效進行有效評估。一方面，通過短期績效評估可以多頻次、分時段地記錄技術治理對政府管理效率的階段性表現，以便于能夠及時捕捉突發的風險點，避免技術停滯和拖尾造成更大的社會福利損失。另一方面，建立長期的績效評估體系，整合較長時間內技術治理的表現數據，得出對技術治理績效評估相對客觀的分析結果。通過短期和長期兩個維度的績效評估制度來獲取技術治理的數據反饋，不僅能夠從縱向的時間維度進行分析，也可以從橫向不同技術的差異比較中總結出技術治理的優劣，對技術治理在生命周期的各個階段的風險點和復雜性進行全面把控，合力保障技術治理的良性發展。

四、制度維度下技術治理的再治理

當前，技術治理如火如荼，卻是風險與機遇并存。當務之急，對于如何在技術治理中引入制度變量，技術治理未來發展的不確定性等問題需要進行冷思考。

1.將制度引入技術治理的全鏈條

技術治理效率的高低，主要取決于技術治理中的制度環境優良與否，即制度環境的好壞客觀決定了技術治理效率的高低。究其原因，制度建設引入技術治理全鏈條的核心功能就是為技術治理活動提供持久與穩定的刺激與激勵，旨在通過制度來實現技術治理在階段性技術動能的最大化與整體性技術治理效能最優化的有機統一。在這個過程中，制度環境起到了決定性的作用，好的制度環境能夠對技術治理效能的提升起到促進作用。反之，制度環境的不足也會抑制技術治理效能的充分發揮，并最終阻礙技術治理目標的順利實現。這就必須要求將制度引入技術治理的完整鏈條，將制度結構貫穿到技術治理的框架中，以豐滿技術治理的“骨骼”與“血肉”，促進技術治理鏈條的穩定與高效運轉。

從技術引入的全鏈條完善技術治理的制度建設，包括技術引入前和技術引入后。首先，加強源頭對技術引進的管控。嚴格提高技術準入的質量和標準，通過以制度的形式對技術準入的要求予以明確的規范化和標準化，加強技術應用的理性程度。另外，對技術在政府管理中的應用以分析報告的形式展開預先的研究，同時對技術引入政府管理后的運行情況進行理論化的方案構想和模擬，在此基礎上對引入后的技術如何管理展開一系列相關的研討，以形成對技術治理較為完善的管理預設，做好前期的預案，以預防性管理來提供前瞻性保障。其次，以完善的績效評估制度對處于短期和長期的技術治理進行分析，對技術治理的效能有一個相對較長時間的參考和估量，實現短周期多頻次的動態監測與長周期靜態監測相互結合。這樣，既有利于全程對技術進行細分化和差異化管理，構建完善的技術晉升機制（涉及技術淘汰、技術更新和技術深化），實現全程監控；同時，也能提供更多技術治理的績效數據，便于對技術之間的橫向比較和技術本身的優劣得出更加清晰的認知，并最終全面與綜合地反映出技術治理的效率水平。

2.增強技術與制度間的正向互動

技術與制度不可或缺，即有效的技術治理要求技術與制度二者并存。事實上，沒有技術就沒有與技術對應的制度，但同時，技術要在具體的治理情境中生存下來，也離不開相應制度土壤的培育。技術難以脫離制度而獨立存在，一系列歷史失敗與經驗教訓已經有力地證明了這一結論。簡言之，技術與制度二者在技術治理中不可分割并相互依存。并且，治理效能的發揮取決于技術與制度之間能否實現雙向互動，激發出技術治理內在的正能量。技術與制度二者之間，既要形成以制度來約束技術的監管模式，又要通過制度來不斷釋放技術在政府治理中的效能。技術與制度存在既相互制約又相互依存的矛盾關系。值得說明的是，技術與制度之間的這種辯證關系并非是在實驗室中產生的結論，而是在具體的治理情境下摸索歸納得出，也是客觀規律的必然結果。

因此，必須促進技術治理中技術與制度之間的正向互動，加強技術與制度之間的契合，以制度完善促進技術嵌入，以技術發展來完善和檢驗制度，在技術和制度的良性互動中實現技術治理的效能提升。一方面，以制度建設來完善技術管理體系，強化對新興技術領域的專業研發，培育健康的技術創新環境與技術應用體系。另一方面，通過制度來對技術應用進行全程有效的監管，平衡和協調技術在政府管理中可能出現的各種問題，促進技術治理與政府管理體制的相互適應以及有效嵌合。在此過程中，邊干邊學邊總結，為技術治理的深化運用積累基于制度維度的實踐經驗。未來還有很長的路要走，還需要更多的理論者與實踐者積極合作并付諸行動。

3.強化技術治理的應急制度建設

當前社會，技術災害在數量和規模上都呈現出不斷擴大的趨勢，政府治理已經與技術風險相伴而生。為了最大限度降低技術對公共管理的危害程度和廣度，減輕技術治理導致的管理癱瘓，建立健全完善的技術應急制度就顯得十分重要。一方面，可以加強技術應急的預案準備，與在技術引入政府管理時的規劃設計進行緊密結合，以有效的事先準備來及時預測未來可能發生的一系列技術突發危害事件，做好應急處置方案。另一方面，健全技術事故應急處理體系，比如，在政府體制內成立專門的技術突發事件應急管理部門，開展定期與不定期技術突發事件的模擬演練，加強技術維護和技術安全檢查，提升技術應急能力，實現技術突發事件的有效預防和應急處置。

五、結語：慎防踏入制度理性的泥潭

目前學術界更為重視對技術治理工具維度的研究，而相對忽視了技術治理的制度維度，所以，本文嘗試尋找技術治理中的制度維度，引入制度變量到技術治理模型中來。主張通過制度建設植入價值理性，以對技術治理中固有的工具理性進行合理的抑制，實現對技術治理中工具理性與價值理性的對沖與調和，尋找技術與制度的動態平衡，使得技術治理朝著更加契合社會人文理性的方向發展，并最終實現對技術理性與制度理性和工具理性與價值理性的有機整合。

但同時，為了避免走向另一極端——過度鼓吹技術治理中的制度主義，從而使得技術治理走出工具理性的誤區又轉身踏入制度理性的泥潭，我們需要辯證客觀地看待技術治理中技術屬性與制度屬性各自的優劣，有效應對技術治理自身彌留的舊問題以及發展過程中可能會出現的新問題，實現技術治理的推陳出新與揚長避短相結合。需要提醒的是，本文強調了制度對于技術治理的重要作用，但并不等同于倡導制度至上或者制度萬能主義，而是認為技術和制度都是構成技術治理的重要組成部分，二者密不可分且相互作用，技術的功用離不開有效制度的土壤培育，否則如無源之水、無根之木。當然，我們還需要清醒認識到制度的背后還會受到諸如體系和結構等更加宏大因素的制約，技術治理的政策和各種制度安排必須要同時考慮不同發展階段的結構性特征。未來的研究可以從廣度上進行拓展，探索技術治理中技術、制度與結構之間的互動關系；也可以在深度上繼續延伸，開展基于不同制度的技術治理比較，即技術治理的制度比較。

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（責任編輯：楊 洋 楊 波）楊 洋 楊 波，張 婭，王勤美，蒲應秋

Retrieve Systematic Dimension in Technological Governance

XU Guochong，CHEN Yuhuan

（School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，Fujian，China，361005）

Abstract：

Most of the researches of technology governance，currently in the academic circles，concerning the tool of technology governance，relatively lack the study from the perspective of system，and the only research on the institutional dimension is to elaborate the system construction from a static perspective，ignoring the dynamic interaction between technology and system. Based on this，this paper advocates to turn to the aspect of system in technology governance，further study the interaction mechanism between technology and system within，and analyze the difficulties and challenges faced by current technology governance，aiming to promote technological governance out of difficulties through the dynamic balance between technological development and systematic improvement. This paper emphasizes the importance of system in technological governance，but does not advocate the supremacy or omnipotence of system，because system is also restricted by such grand factors institution and structure，and proposes the comparison of technology governance based on different systems.

Key words：

technological governance; public governance; system

收稿日期：2023-01-23

基金項目：

2020年國家社會科學基金重大項目“績效管理導向下的中國政府成本體系研究”（20&ZD115）。

作者簡介：

徐國沖，男，廣東茂名人，博士，廈門大學公共事務學院教授、博士生導師。

陳宇環，男，河南信陽人，廈門大學公共事務學院行政管理專業博士研究生。