共同富裕背景下發展型社會政策與農村低收入人口的常態化幫扶

邢成舉 宋金洋

摘 要：

面向共同富裕的偉大目標，做好鞏固脫貧攻堅成果以及農村低收入人口常態化幫扶工作異常重要。發展型社會政策切合黨對人民的關切，是全面小康社會建成后解決農村低收入人口常態化幫扶的掣肘因素的關鍵之舉。因現行兜底型社會政策實施過程中出現了泛福利化的特征，且在其實施過程中出現了發展導向不足、發展能力不足、發展動力不足等現實困境，為此，應從以下幾方面著力：一是構建完善的低收入人口概念及認定機制；二是建立包容性的救助體系，細化分層分類的農村低收入人口常態化幫扶體系；三是從認知程度、思想觀念、生活向往三方面著手，切實激發農村低收入人口脫貧的內生動力；四是創新發展型社會幫扶政策現實路徑，實現發展型社會政策與農村低收入人口常態化幫扶路徑融合。

關鍵詞：

共同富裕；相對貧困治理；農村低收入人口幫扶；發展型社會政策

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2023）02-0068-10

2020年底，消除絕對貧困的任務已經全面完成。自此，中國進入后扶貧時代，農村相對貧困的治理問題是中國在建設社會主義現代化強國過程中必須面對的問題，也是實現共同富裕必須解決的問題。黨的十九屆四中全會明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”；黨的十九屆五中全會提出要“鞏固脫貧攻堅成果，增強內生動力，建立農村低收入人口和欠發達地區的常態化幫扶機制，健全農村社會保障和救助制度”；黨的二十大報告提出要“堅持農業農村優先發展，加快建設農業強國；要鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨、最繁重的任務依然在農村，這一系列宣示為實現我國農村低收入人口常態幫扶指明了方向，為鞏固脫貧攻堅成果提供了根本遵循。解決農村相對貧困，是鞏固脫貧攻堅成果的重點，也是實現與鄉村振興有效銜接的基石。低收入人口與相對貧困有較大的重疊度，作為相對貧困的主體，農村低收入人口將成為相當長一段時期內扶貧工作的常態化幫扶對象，探索農村低收入人口幫扶的常態長效機制也將成為鞏固脫貧攻堅成果與促進鄉村振興的關鍵性舉措。在實現共同富裕的目標下，做好農村低收入人口的常態化幫扶工作顯得尤為重要，其不僅關乎以往脫貧攻堅成果的質量，而且也影響共同富裕戰略的推進。

農村兜底型社會政策經過十幾年的發展，其在解決農民溫飽問題、改善農民生活等方面取得了顯著成績，但其發展中的泛福利化偏差則導致自身已經偏離了“兜底”的定位，也在一定程度上破壞了底線公平。因此后扶貧時代幫扶工作的開展，在修正兜底型社會政策的同時，還需要通過對現有幫扶措施與困境進行調查，積極探尋農村低收入人口常態化幫扶的發展型社會政策，以期有效鞏固脫貧攻堅成果，助力實現共同富裕。

一、引言：從脫貧攻堅到相對貧困與低收入人口

2020年是脫貧攻堅收官之年，中華民族的絕對貧困問題得到了歷史性的解決。習近平總書記在2021年2月5日召開的全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅取得了全面勝利，現行標準下9 899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”這意味著，2021年后，我國幫扶工作的主要任務已經由消除絕對貧困轉向緩解相對貧困。

相對貧困是與絕對貧困相對的概念，相對貧困具有相對性，這是區別于絕對貧困的主要特征，學者們對相對貧困內涵的界定主要從滿足生存需求但未滿足社會需求，文化和精神資源匱乏且個體發展能力不足等角度展開，張琦等提出了因被體制排斥而被剝奪社會參與的機會缺乏安全感和話語權[1]的相對貧困內涵。相對貧困治理與相對貧困的特性有不可忽視的關聯，學術界普遍認為相對貧困具有相對性、發展性、多維性、長期性、脆弱性等特征，這些特征對后扶貧時代的脫貧攻堅成果鞏固和相對貧困治理提出了挑戰，這也提醒了我們相對貧困的治理路徑要構建長期的、發展型的政策，實現發展型治理[2]。

關于相對貧困的測量標準，國際上普遍采用社會中位收入或平均收入的某個比率為標準，有學者提出相對貧困的測度可以采用社會財富的集中程度或者財富分配的基尼系數予以表示[3]；除指標外，有學者還提出可以采用比例的測量方法，考慮到新的貧困標準不宜與現有貧困標準相差太大，取收入中位數的40%比較適合[4]。王小林等則提出應采用多維相對貧困標準，既要包括反映“貧”的經濟維度，也要包括反映“困”的社會發展維度，還要包括生態環境相關指標[5]。學者們普遍認為相對貧困標準應適時作出動態調整，以保證其科學性和適用性。以寬、中、窄三種口徑估算我國農村低收入人口規模，我國農村低收入人口與相對貧困人口有極高的重合度，因而提高農村低收入人口收入水平與緩解農村相對貧困具有同等的社會價值和政策取向[6]。同時，有研究者指出，低收入人口與相對貧困人口的較高交叉重合度本身就是對相對貧困的反映[7]。因而，低收入人口作為相對貧困人口的主體將成為未來相當長一段時期內幫扶工作的主要對象，低收入人口常態化幫扶應給予高度重視。

二、農村低收入人口常態化幫扶的既有研究與發展型社會政策

現有研究中針對低收入人口的研究鮮少，對于“低收入人口”的學術概念有待構建。對于低收入人口的界定，學界主要采用兩種方法：一是收入比例的方法，如孫久文等認為低收入人口包括已脫貧但易返貧人口和易致貧人口，以及那些在農村地區農民人均收入中位數60％以下的人口[8]。二是低保標準的倍數，民政部門一般參照當地最低生活保障標準的某個比例（100%至200%之間）來確定低收入家庭[9]。不過，需要指出的是目前我國仍未建立起官方的低收入人口標準線。

除了低收入人口研究成果較少、重視度不足的困境外，在低收入人口救助的兜底型社會政策實施過程中也出現了泛福利化的偏差。兜底型政策的制度定位是底線公平，然而事實上，近幾年兜底型社會政策保障對象范圍不斷擴大、保障標準不斷提升，福利升級的背后卻是兜底型社會政策逐漸背離底線救助的功能，出現泛福利化趨勢。低保標準高于扶貧標準，不僅使得農村低保制度的政策目標和瞄準對象擴大化，而且極易弱化有勞動能力低收入人口的就業動機，從而形成福利依賴和貧困陷阱[10]。泛福利化表現在保障對象背離底線群體、保障標準超出底線標準、低保制度吸納的資源不斷增多[11]。在我國已經消除了絕對貧困的背景下，若仍采用已經偏離兜底救助的泛福利化制度無疑會對低收入人口的內生動力產生“負激勵”。所謂“中國式福利依賴”就是由于我國救助制度中對被救助者就業要求不高，以及把享受低保作為享受其他專項救助的前提而造成福利疊加效應，使得受助者難以從現行救助中獲得能力和素質的提升造成的[12]。

綜上，在低收入人口作為相對貧困主體亟待幫扶的時代背景下，低收入人口面臨的困境和兜底型社會政策在實施過程中出現的泛福利化偏差進而導致的低收入人口內生動力不足使發展型社會政策研究的必要性和重要性進一步凸顯。發展型社會政策起源于20世紀80年代，是西歐各國政府為應對后工業時代國家福利體系面臨的挑戰而推行的福利改革。發展型社會政策，既注意社會政策的福利性又關注社會政策對經濟發展的促進作用，既對保守主義和新自由主義的盛行進行反思又對福利國家的理念重新審視[13]。從“補缺型”社會政策到“制度型”社會政策，無法應對的經濟壓力使“發展型”社會政策最終應運而生。參考相關研究，筆者將發展型社會政策的內涵歸納為以政府為主導的包括社會、個人在內的多元主體參與的社會政策，強調政府干預作用。發展型社會政策的主要目標導向是促進內生發展能力的提升[14]，注重社會與經濟協調發展，以激發低收入人口自身內生發展動力，解決福利依賴、避免掉入福利陷阱。從發展型社會政策的內涵和要求出發，面向后扶貧時代農村低收入人口常態化幫扶，發展型社會政策應成為常態化幫扶的主要政策形態。

三、農村低收入人口的既有幫扶及其困境

農村低收入人口常態化幫扶作為推進鄉村振興的關鍵一環，扶貧工作的重點在于其常態化幫扶政策的建成，為此，應了解現有低收入人口認定標準、幫扶措施和幫扶困境。經在陜西省咸陽市陽區、陜西省寶雞市豐縣門鎮為期一個月的調研，對陽區內10個村，門鎮20個村負責低收入人口幫扶的工作人員進行半結構式訪談以及每村3-4名低收入人口進行問卷調查，研究小組共采訪低收入人口140余戶，相關工作人員30余名，最終得出如下結論：

1.農村低收入人口界定

低收入人口主要在經濟方面進行界定，明晰農村低收入人口的界定是實施幫扶措施的前提。通過查閱各地界定政策，筆者將低收入人口分為六類，除占比最大的低保戶以外，還包括以下五類：一是特困人員，一般指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人；二是低保邊緣家庭，指不符合低保、特困人員條件，家庭成員人均收入不高于當地低保標準1.5倍，且家庭財產狀況符合相關規定的家庭；三是支出困難型家庭，指不符合低保對象、特困人員和低保邊緣家庭，家庭人均年收入低于上年度戶籍所在地居民人均可支配收入，在扣減認定的醫療、教育、殘疾康復和因災、因意外事故等剛性支出后，人均年收入低于當地年低保標準，且家庭財產狀況符合相關規定的家庭；四是易返貧致貧人口，指脫貧不穩定戶、邊緣易致貧困家庭、突發嚴重困難戶等；五是當地政府確定的其他低收入人口。

實際上在相關實踐中，多數村對于低收入人口并未進行詳細分類，但普遍認定了低保戶、特困人員和監測戶，界定的較為清晰的是低保戶。低保戶的界定大部分村是按照上一級人民政府下發的相關通知為標準，根據村集體經濟發展程度不同，有低于或高于統一標準的現象，還有的村并無明確界定，主要采用相對衡量尺度召開村兩委會、村民小組會、村民代表會等進行民主評議的方式來確定低保戶，其中資產核查為：核查18-60歲之間有勞動能力的人的收入，按照人均工資最低標準核查收入。在一般情況下，低保戶的認定按照下圖1的程序進行：

相比于低保戶，低收入人口的界定顯得模糊，許多村沒有明確界定標準，村內系統沒有低收入人口具體名單，不清楚低收入人口概念的內涵，普遍把低收入人口作為低保戶的簡單擴大。調研發現，低收入人口一般界定為是家庭人均年收入不超過當地低保戶家庭人均年收入的1.5倍的人群，由此可見對于低收入人口的界定仍未清晰，簡單依靠已有經濟標準的界定。以陜西省咸陽市陽區為例，該區低保戶的標準為家庭人均年收入低于7 740元，根據2021年1月20日統計的“陽區城鄉低保、特困供養標準統計表”認定為家庭人均年收入在7 740-11 610元區間內的人口認定為低收入人口，但調研過程中發現該區下轄村并不完全按著此標準進行界定。農村低收入人口的界定可以說是“上層有標準，村村不一致”，原因有二：一是村內的不重視，低收入人口幫扶的普及度仍然不夠。許多村落尚未明晰低收入人口的概念，仍把低保戶作為主要幫扶對象，沒有進行具體的低收入人口界定。二是村莊間以及村內情況復雜，需要靈活調整。村落作為熟人社會，其信息傳播的速度以及村民之間的相互了解程度都對低收入人口的認定工作造成了阻礙，即使是對于低收入人口有清晰認識的村落，在統一標準的基礎上也創立了本村的界定程序和相對標準。

總的來說，村內界定扶貧對象的范圍有所拓寬，但對于低收入人口的認識仍然模糊，并普遍存在將“低保戶”與“低收入人口”混為一談的現象，沒有跟上2020年后的幫扶工作新階段的要求。

2.農村低收入人口幫扶政策與措施

其一，發展村集體產業，進行差異化分紅。農村脫貧的重點在于村集體經濟的發展，調研發現多數村發展起了村集體經濟，建立股份合作社，收益70%進行分紅，30%發展村集體經濟，向低收入人口傾斜進行差異化分紅。2020年以來，因要壯大村集體經濟推進鄉村振興，許多村選擇把資金留在村集體用于促進鄉村振興不再分紅。村集體經濟發展的過程中除了集體分紅，還通過招募村民勞動力進行幫扶，優先招募有勞動力的脫貧戶，通過務工費在一定程度上進行低收入人口補貼。

其二，進行就業培訓和公益性崗位安置。就業幫扶是發展型社會政策區別于兜底型政策的重要體現，主要包括兩個方面：一是就業培訓，村里的就業培訓面向所有農戶，但脫貧戶參與會發放培訓補貼費，培訓方面主要包括家政、月嫂、電工、維修、農作物種植等方面，由民政局等單位組織開展，但就業情況不容樂觀。二是公益性崗位安置，包括環衛、保潔、志愿者平安巡邏等，此外還有為低收入人口介紹招工的幫扶措施。

其三，與低收入人口類型有關的差異化幫扶。低收入人口幫扶的措施與幫扶對象有關，不同類型的低收入人口接受的幫扶措施也有差異，在此主要介紹低保戶、特困戶接受的具體幫扶措施。在達到低保認定標準后，村委會召開村民代表會或其他民主評議會，根據戶籍信息、家庭財產、收入來確定低保戶；同時低收入家庭存在重度殘疾2級以上或者精神殘疾的成員可以享受單人低保。低保對象確定后，會對戶主信息、救助金額等進行公示。根據其低保對象具體情況，分為三檔分別發放不同金額低保金。同時，根據情況分類施保，在低保基礎上大病、重度殘疾、18歲以下等會獲得額外補助。此外，低保戶、特困戶可以享受醫療保險國家代繳；教育減免學費和生活補助等政策；生活救助方面，其還可以享受電費補貼、暖氣費補貼、降溫費等；住房方面有危房改造等。

特困人員基本由農村五保戶和城市“三無”保障人員組成，在農村主要以“特困人員”代替以前的“五保戶”。政府對其直接提供資金幫扶，同時根據具體情況進行分散供養或集中供養，分散供養的特困人員基本由親屬進行照料，除生活費外，政府還為其監護人每月提供一百余元的監護費。除低保戶、特困人員外的低收入人口主要是享受政策幫扶而不接受資金幫扶，如教育上的助學金、助學貸款等，以及房屋改造、就業幫扶、低息貸款、無息貸款等。除此之外，低收入人口有大病、重度殘疾等情況可以申請單人保以及專項救助。

3.農村低收入人口幫扶困境

現有農村低收入人口幫扶困境是由主客觀兩方面因素導致的，其發展導向、發展能力和發展動力不足的現狀要求建立低收入人口常態化幫扶的發展型社會政策。具體情況如下：

一是發展導向不足，具體表現為以下三個方面：其一，幫扶措施集中在兜底型措施，發展型措施匱乏。調研發現，96.5%的調研對象接受過低收入人口幫扶兜底型措施，有62.7%的調研對象接受過低收入人口發展型措施，可見低收入人口接受的幫扶措施主要以兜底型措施為主，發展型措施為輔，低收入人口幫扶的發展型政策相對缺乏。兜底型措施以專項救助和最低生活保障為主，其他類型為輔。在接受過專項救助的對象中，主要以接受醫療救助、生活救助、教育救助為主，表明低收入人口對于醫療、日常生活、教育幫扶的需求更大；發展型措施中崗位安置和職業技能培訓占較大比例。因此，低收入人口幫扶效果主要集中在物質方面，幫扶者在通過資金幫助，保障其基本生活的同時，也應通過就業培訓、就業補貼、發展產業等激發低收入人口內生動力，幫助他們通過自身的勞動增加收入，提高生活水平。

其二，政策制度缺陷。首先是現有資金幫扶以及絕大多數政策只針對低保家庭，其他低收入人口僅享受一些減免政策，對于低收入人口仍未建立起完善的救助系統。其次，調研發現近一半的低收入人口支出最困難的方面為醫療支出，說明低收入人口對于醫療幫扶的需求較大。然而醫療救助方面，由于返貧人口具有動態性、相對貧困具有隱蔽性，當前醫療幫扶對象的識別存在困難[15]。同時，相對于低保戶、特困戶，其他低收入人口大病救助門檻高，日常的醫藥費不在醫療報銷范圍內；并且，醫療救助申請速度慢，要求醫治過程結束再上報，存在流程上的不合理。最后，有調查對象反映政策銜接受地方主要領導換屆影響，地方主要領導變更前的報銷程序出現中斷，配套設施無法發揮最大效用。

其三，低收入人口幫扶政策實施方面。第一，政府及各村對于低收入人口概念的重視程度以及了解不足，陽區絕大部分村內沒有低收入人口名單，更沒有具體的幫扶政策，低收入人口對于幫扶政策的了解也較少。這主要是由兩個原因導致的：一是宣傳工作不到位，在調研的低收入人口樣本中，通過村干部宣傳了解低收入人口幫扶措施的占比最大；其次是政府工作人員宣傳，依次往下是大眾新聞媒體、親朋告知、政府網站和其他。這說明低收入人口幫扶措施的宣傳方式較為單一，以工作人員告知為主，不善于運用互聯網的新技能和新方法開展宣傳工作，同時也說明低收入人口對于互聯網等新聞媒體的應用有限；居民對于無實質資金幫扶的政策沒有主動了解的意愿和動力。第二，低收入人口識別及幫扶中的現實困難。在具體實踐中，由于情況復雜以及對低收入人口的界定不清，導致低收入人口識別難度大。村落是熟人社會，低收入人口退出工作困難，集體事務一旦與個人利益沖突時，部分村民選擇上訪，集體幫扶工作難以開展，以上訪“要挾”獲利的情況時有發生。各地在界定低收入人口時面臨著居民瞞報收入等情況，隱性收入確定難度大。同時，調研發現低收入人口幫扶困境主要集中在難滿足個體性幫扶需求，低收入人口困境各異，每個家庭情況更是各不相同，因此，滿足低收入人口的個體性需求就顯得尤為重要但困難重重。第三，作為幫扶保障的村集體產業發展陷入困境，使得幫扶工作受限，沒有資金開展發展型幫扶措施。總體來說陽區各村的集體產業仍有待發展，很多效益較好的村也還未發展起集體經濟，同時一些傳統優勢產業衰落明顯，如陽區上村雖有“西北鑼鼓第一村”之稱，但鑼鼓產業都在私人手中零售批發，未能有效整合，存在惡性競爭的情況阻礙產業進一步發展。村集體產業發展滯后導致村集體需要負債經營，原本留在村內的勞動力不斷流失，甚至還出現產業的“反向扶貧”，產業沒有發揮減貧功能，反而成為了幫扶對象。同時，村內產業發展受區位影響和自然因素影響大，交通便利、離景點近的村可以發展農家樂，而交通不便的村難以引進項目甚至連農產品售價都比別的村便宜，修路又存在拆遷等擔憂，風險較大。自然條件、區位條件的影響成為多數村發展集體產業的困境。

二是發展能力不足。這可以總結為三個方面，即低收入人口精神生活匱乏，低收入人口就業培訓效果不佳且風險保障不足，低收入人口返貧風險難預防且出現新的防貧風險。其具體情況如下：

首先，低收入人口生活水平僅能保障基本物質生活，精神生活匱乏。調研發現有超過60%的調研對象擁有農業收入，58%的調研對象接受政府資金補助，45%的調研對象有務工收入，說明低收入人口的收入主要來源于農業經營活動、財政轉移支付和務工，農業生產活動受天氣氣象影響，收入不穩定，務工也因工作狀態和疫情影響并不穩定。與城鎮低收入人口資金來源以“財政轉移支付+務工收入”為主要模式不同，鄉村低收入人口資金來源以“財政轉移支付+農業經營活動”為主要模式。在本次調研中，調研對象的可支配收入明顯低于當地的人均可支配收入，以陜西省寶雞市豐縣門鎮為例，低收入人口的人均可支配收入僅為該鎮人均可支配收入的32%，為國家人均可支配收入的16%，有9.9%的農村低收入人口除政府轉移支付外無收入。按生存型消費、發展型消費、享受型消費進行消費劃分，調查發現，調研對象均有生存型消費，超過90%有發展型消費，僅有1.4%的調研對象存在享受型消費。生存型消費中伙食費、水電燃料支出占比較大，超過60%，其中有殘疾或大病的家庭水電燃料明顯高于其他家庭，其原因之一在于殘疾人或患者對生活壞境的要求更高，需要常年保持溫度適宜，因此不得不花費資金在空調等方面上。住房支出占比最少，占支出總金額較小，多數農村低收入人口有自己的宅基地，因此無租房、買房等支出，且無住房壓力。發展型消費中通訊支出和醫療支出占比最大，以文化娛樂支出和旅游為主的享受型消費幾乎不存在。精神生活上，接近90%的調研對象進行觀看電視、短視頻和直播等文娛活動；開展公益影視、講座、讀書、觀看文藝演出文娛活動的低收入人口占比均為20%左右，旅游外出等文娛活動的低收入人口幾乎沒有。從此可以看出，低收入人口群體文化娛樂活動較為匱乏，且種類較為單一，以觀看新興媒體短視頻等為主，缺乏高質量的文娛活動，精神生活不夠豐富。大多數調研對象所在村內有公共體育健身器材和圖書報刊閱讀室等基礎設施，其他如觀影室、戲臺等文化設施較少。從此可見低收入人口群體家庭附近文體設施較為普及，但種類單一，且使用率不高，很難起到豐富精神生活的作用。

其次，就業培訓效果不顯著，工作風險保障不全面，低收入人口就業問題亟待解決。就業幫扶是發展型社會政策與兜底型社會政策的重要區別，但在實際調研過程中發現，僅有26.8%的調研對象在過去的12個月曾經有工作或現在正在工作，工作的人中83.3%從事打零工等不穩定的工作，收入來源不穩定。沒有工作的大部分低收入人口為身體殘疾，由此可見殘疾人的就業問題亟待解決；在工作中大多數低收入人口遇到的風險主要為工作不穩定、疫情防控感染、建筑工地施工危險等，絕大多數調研對象在遇到工作風險時接受過幫扶，但較少得到就業培訓和崗位安置，幫扶政策還不夠全面，幫扶質量都有待提升。同時，在訪談對象中，大部分工作不穩定或者年齡較大者，失業后除低保外沒有其他收入，因此擔心未來生活。事實上，發展能力與發展導向的不足并不是完全割裂的，低收入人口就業培訓幫扶作用有限就是一個例證，自身因素是低收入家庭存在精神殘疾、重度殘疾且年齡偏大的成員，其自身無法工作且需要日常生活照料，因此家中的勞動力也只能留在家中無法外出務工，最多打打零工補貼家用；外部因素是培訓的職業技能就業面窄，比如月嫂、家政等，存在短期變現困難的問題，且對于低收入人口缺乏連貫性幫扶，比較有針對性的手工藝制作工藝培訓也在機器化生產普及的沖擊下出現銷售困難且銷路不穩定。

再次，返貧風險無法預防，“娶媳”成新風險。低收入人口幫扶的最后一道防線就是防止返貧監測。現有返貧風險主要是大病返貧、家庭主要勞動力年齡增長和發生意外返貧導致的家庭勞動力缺乏。同時，疫情使外出打工受阻也導致了收入下降。值得一提的是，在訪談過程中，筆者發現很多低收入人口的家庭結構為核心家庭，一般為30-40歲還未娶媳的兒子和父母，父母想盡辦法幫兒子成家，故此，農村低收入人口大齡青年婚娶問題成為返貧新風險，在這一項重大支出發生前就已經成為低收入家庭，支出這筆費用后，家庭情況更加困難。

三是發展動力不足。內生動力不足已經成為農村低收入人口常態化幫扶工作中不可忽視的問題。研究發現不愿接受政府崗位安置的農村低收入人口主要將原因歸結為照顧家庭所需、工作便捷性差、工資偏低。同時，一些存在重病成員的家庭，希望獲得全家低保，有勞動力也不愿意工作。這種內生發展動力不足是由多方面因素造成的。第一，2020年后我國的貧困人群主要以老少病殘等特殊群體為主[16]，老年人、重病、殘疾人在低收入人口中占較大比重，許多低收入人口不具備工作能力。第二，不少幫扶主要集中在物質方面，不利于低收入人口自身發展技能的提升。第三，內生發展動力不足與兜底型政策泛福利化有關，大部分低保家庭得到政府補助后甚至比普通家庭收入還高，以一家五口三檔低保為例，若一人殘疾或重病，其每月低保金加上殘疾補貼、養老補貼以及電價或暖氣補貼，可高達1500-2000元，比一般純務農家庭收入還要高。

以上原因會導致低收入人口的“救助依賴”思想，這種“等、靠、要”的觀念對農村低收入人口常態化幫扶工作提出了挑戰，同時也顯示了建立發展型社會政策的急迫性。

四、發展型社會政策與農村低收入人口常態化幫扶

發展型社會政策于20世紀80年代初起源于西方，不僅對西方國家的福利社會改革有巨大影響，同時啟發了許多發展中國家社會救助的制度構建。中國應借鑒西方發展型社會政策的有益措施，規避弊端，使其在農村低收入人口常態化幫扶中向好而生。西方國家福利型社會政策的實施過程顯示了如下幾個弊端：一是政府財政負擔過重，社會救助使政府難以負擔；二是福利制度逐漸顯現了“救助依賴”的弊端，被幫扶者不勞而獲、不思進取以及由此引起的救助對象與非救助對象之間的“社會排斥”[17]；三是一些拉美國家社會發展與經濟增長嚴重失衡，扭曲發展導致資源分配不均[18]。因此，在中國實施發展型社會政策的過程中，應糾正兜底型社會政策的泛福利化缺陷，在實施中更加注重低收入人口的內生動力激發，推動低收入人口自主發展。

1.構建完善的低收入人口概念及認定機制

現有的低收入人口識別標準回避了收入之外的維度，以單一“收入”標準構建“低收入人口”的概念是片面的，作為相對貧困人口的主體，低收入人口的幫扶工作應注意其基本公共服務獲取能力提升。因此，構建低收入人口認定機制是基礎，民政部門應首先考慮農村低收入家庭人均收入占所在地區（鎮、縣）人均收入百分比（40%左右），在此基礎上召開民主評議會，全面考慮其家庭特殊情況，如有殘疾或重病家庭成員，可以酌情降低其收入占比的要求。其次，結合其日常生活情況并在確定名單后進行公示，最大可能排除其隱性收入的干擾。最后，建立動態調整機制，每季度動態調整低收入人口的新增和退出工作。

2.建立包容性的救助體系，細化分層分類的農村低收入人口常態化幫扶體系

一是幫扶政策系統化。政府應當出臺、修訂一系列救助幫扶政策，使救助幫扶覆蓋面逐漸涵蓋低收入人口的多樣化、差異化需求，提升低收入人口對政策了解的積極性；二是建立低收入人口數據庫以及監測預警平臺，使系統“下鄉”。行政村作為低收入人口常態化幫扶的落實之處應保障其系統與上一級系統的互通，以此進一步加強低收入幫扶政策的有效銜接，著力解決低收入家庭致貧和返貧問題；三是幫扶方式多樣化、精細化，注重低收入人口群體內部的異質性特征，從多方面為不同低收入人口提供常態化幫扶措施，針對特定類型的低收入人口制定差異化的相對貧困治理機制[19]；對低收入群體中的老年人、兒童、殘疾人等特殊人群，既統籌考慮低收入群體的整體救助幫扶，又有針對性地細化措施，更好地保障特殊群體個性化需求。四是幫扶組織正式化，現有幫扶人員大多為村內公益性質的民政協管員和鎮縣派駐的工作隊，其對具體低收入家庭個性化需求了解不足。在對低收入人口進行幫扶時應注重提升基層工作人員的積極性，設立專門的幫扶小組，實行“點對點”幫扶；五是幫扶主體多元化。正確處理政府、市場、社會之間的關系，理清多元主體在促進低收入人口常態化幫扶中的邏輯。政府作為農村低收入人口幫扶的中堅力量，應主動承擔責任，給予提供廣泛、直接的政策支持，在此基礎上進行社會聯動，整合社會資源，組織多種形式的精神幫扶活動，改變農村低收入人口福利依賴的觀念，充分發揮市場導向作用在幫扶中的功能，激發低收入人口自主就業積極性。

3.從認知程度、思想觀念、生活向往三方面著手，切實激發自我發展的內生動力

首先，增強政策宣傳力度，幫扶干部要大力宣傳黨的幫扶政策、致富政策，加強對群眾的思想引導和教育，增加宣傳途徑，積極構建政策宣傳的網絡平臺，切實增加農村低收入人口的政策知曉率；其次，要組織好農村低收入人口公共教育，在提升其增收能力的同時從整體上、根本上解決其思想認識問題，建立起自力更生的價值觀念；最后，提升農村低收入人口對美好生活的向往，加強精神文化幫扶，組織多樣化文化活動，激發增收內生動力。

4.創新發展型社會幫扶政策現實路徑，實現發展型社會政策與農村低收入人口常態化幫扶路徑融合

一是產業幫扶方面，著力提升村集體產業成效，創新實施“一村一品”產業發展模式，避免農戶惡性競爭，各村根據自身特色，搭建數字經濟促進農村集體產業發展的機制，建立從鞏固脫貧攻堅成果到鄉村振興發展的資金“蓄水池”。除此之外，積極發展新型農村集體經濟，因地制宜深化農村集體產權制度改革[20]，同時創建適合當地的集體經濟聯營機制，讓農民直接入股參與集體經濟發展[21]，開展面向低收入人口傾斜的差異化分紅，讓集體經濟發揮促進農村低收入人口增收的常態化幫扶的功能；二是創新幫扶模式，以“實物+資金”為基礎，構建“政策+服務”的幫扶模式，在政策優惠力度上增進低收入人口自主就業積極性。建立有條件的現金轉移支付項目以減少農村低收入人口福利依賴[22]，構建差異化的收入獎勵政策以激發農村低收入人口內生動力，發揮發展型社會政策的常態化幫扶效用；三是穩定提高就業率，對家庭有年幼、殘疾、重病成員的其他家庭成員提供就近就業崗位，拓展公益性崗位設置，有效解決農村低收入人口就業問題。同時健全工作風險保障機制，保障低收入人口持續就業，適時建立低收入人口的失業救濟制度。

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（責任編輯：王勤美）楊 洋，楊 波，張 婭，王勤美，蒲應秋

Development-oriented Social Policies and Regular Support for Rural

Low-income Population in the Context of Common Prosperity

XING Chengju，SONG Jinyang

（College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shanxi，China，712100）

Abstract：

Orienting towards the goal of common prosperity，it is extremely important to consolidate the results of poverty alleviation and regular support for the rural low-income population. Developmental social policy is in line with the Partys concern for the people and is a key move to solve the constraints of regular support for rural low-income people after the completion of building a moderately prosperous society. Because of the pan-welfare characteristics in the implementation of the current social policy which guarantees minimum demands，and the practical problems like the lack of development orientation，development capacity and development motivation in the process of its implementation，we should work on the following aspects：we should work on the following aspects：to perfect the concept of low-income population and its identification mechanism; to establish an inclusive relief system，and refine the tiered and classified system of regular support for rural low-income population; to effectively stimulate the endogenous motivation of rural low-income population to get rid of poverty from cognition，ideology and life aspirations; to innovate the realistic path of development-oriented social assistance policies and realize the integration of development-oriented social policies with the path of regular support for rural low-income people.

Key words：

common prosperity; relative poverty management; rural low-income population support; development-oriented social policy

收稿日期：2022-11-22

基金項目：

研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“建設共建共治共享的社會治理制度研究”（22ZDA101）。

作者簡介：

邢成舉，男，河南洛陽人，博士，西北農林科技大學人文社會發展學院副教授、博士生導師。

宋金洋，女，河北承德人，西北農林科技大學陜西省鄉村治理與社會建設協同創新研究中心實習研究員。