訴源治理視域下三調聯動體系構建及機制創新

李露 衛歡

摘 要：

社會經濟的深刻轉型對社會治理產生重要影響，建立符合社會發展特征并滿足人民現實需要的糾紛解決機制，是創新和加強社會治理的重要內容。在訴源治理中通過融合人民調解、行政調解、司法調解的“三調聯動”工作體系，構建了矛盾糾紛多元化解新格局。文章梳理了三類調解形式的歷史發展過程及面臨現實問題，以貴州省“三調聯動”體系為案例分析，發現人民調解法治保障不足，行政調解程序不統一、調解管轄不明晰，司法調解存在調解和審判職責如何有效運行、調解時限要求過于籠統、任意反悔權等問題。通過構建區隔與融貫相結合、制度性聯動、數據賦能“三調聯動”有機體的工作機制，從而充分發揮“三調聯動”從源頭上調解糾紛的綜合治理效能。

關鍵詞：

訴源治理；民事糾紛；三調聯動；體系構建

中圖分類號：DF714

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2023）02-0111-14

匯集更多法治力量、加大引導和疏導力度，從源頭化解糾紛[1]，要求建立多元化解糾紛體系，有效整合調解資源，強化調解職能，形成工作合力，而堅持源頭治理、標本兼治、重在治本，促使矛盾糾紛源頭解決成為系統解決社會風險的根本方法。訴源治理的組織資源涉及人民法院、行政等各方面力量，訴源治理的活動空間涉及訴訟之外及訴訟之內，訴源治理的目標既調控訴訟增量也有源頭根除爭議[2]。通過構建“人民調解”“行政調解”“司法調解”為一體的“三調聯動”工作體系，一方面貫徹落實黨的二十大報告中完善社會治理體系、提升社會治理效能的時代命題，另一方面順應訴源治理新格局構建的要求，同時也是深入貫徹以人民為中心發展思想的必然要求。相較于訴訟和仲裁而言，“三調聯動”工作體系具有靈活、便捷、及時、高效的特點，在有效保護老百姓的合法權益的同時，為社會負面情緒提供規范化的釋放路徑，在逐步構建法治社會的過程中，促進公眾參與，維護社會穩定，使糾紛解決更加高效便民。

一、訴源治理視域下“三調聯動”理論審視

“不能使民無訟，莫若勸民息訟”。我國自古以來就倡導“天下無訟”“以和為貴”的價值追求，崇尚人際和諧的社會環境，“消未起之患、治未病之疾，醫之于無事之前”“為之于未有，治之于未亂”，和諧無訟是中華傳統法律文化價值取向和智慧經驗的重要體現。解決糾紛是我國傳統正義體系的一個核心目的，在訴訟至少化、法庭判決和正式司法花費最小化基礎上的社會和諧最大化是盡可能實現的目標[3]。近年來，隨著我國社會結構轉型和經濟利益格局變革，加之全民法治意識的提高，人們在選擇糾紛解決方式上觀念也發生了轉變。尤其是立案登記制度改革以來，司法訴訟成為人們解決糾紛的首選，人民法院逐漸從傳統觀念中化解矛盾的“最后一道防線”演變為“首道防線”，突出表現在人民法院受理訴訟案件數量的成倍增長。然而，無論從審判效率還是判決結果看，訴訟都并非解決矛盾糾紛的最良之策，這就對矛盾糾紛的訴源治理提出了更加迫切的需求。從訴源治理概念的邏輯起點出發，其立足點在于“治理”，從區別于“管理”重在合理分工的理論邏輯來看，“治理”更重在形成合力解決本質問題。因此，訴源治理的最終目標不單是降低人民法院訴訟案件受理數量，而是借助聯動方式形成合力從源頭解決矛盾糾紛。

采用聯動調解的方式從源頭化解糾紛在我國由來已久，且我國古代民間調解制度呈現出四個鮮明的特點：一是調解適用的范圍廣泛，幾乎包括了所有的民事糾紛以及部分輕微刑事案件；二是調解形式豐富多樣，總體上包括官府調解、民間調解和官批民調所謂“官批民調”，是指州縣官府接到訴狀后，認為案件可不必采用堂審的方式進行的，將案件“批”給民間組織或人員進行調解，官府對民間調解的結果予以確認的調解方式。舊時尚不存在結構完整的民間調解組織，通常情況下，承擔民間調解任務的主要是村寨中德高望重之人或“寨老”。“官批民調”的程序為：起訴、受理、官批、民調、稟復及和息、銷案。如果“官批民調”不成功，則可重新進行司法程序進行審理。三種基本形式，其中，官批民調之傳統，猶在明清為盛依據清代浙江臺州司法府志記載：當時72件爭訟案件中有25件是通過“官批民調”的方式解決的。，與當今的行政調解與人民調解連接調解類似行政調解與司法調解相聯合的情形在古代并非鮮有：清乾隆年間，山東曹州鄉紳張某無子，后收養其二侄為子，后因該二子不孝，張某便讓其二人歸宗。二子訴至官府，理由是《大清律例》第78條載明：“若養同宗之人為子，所養父母無子而舍去者，杖一百，發付所養父母收管。”張家是當地的名門望族，其二子的生父乃系張某的胞弟，張某與其胞弟素來感情和睦，故州府認為該案可調，便決定采用調解的方式了解此案。后州府結合張家學識淵源，將調解地點選至書院。最終，該案在州府的主持下調解結案。；三是調解具有一定強制性，作為一種處理一般民事糾紛的必經程序，糾紛雙方直接訴至官府若未經調解，將會被視為“越訴”；四是調解以家長式的訓導和道德教化為主要方式。隨著現代法治的不斷完善，從平臺、機制和制度等層面著手提升調解主體的作用和功能是突破調解困境和問題的途徑[4]。

（一）“三調聯動”的多重理論視角

1.情理法動態平衡視角

情理法之間如何在矛盾中找到互通，是自然法學與分析法學素來的爭議焦點。從法律和社會學層面來看，這里的“情”是指民情風俗，它能反映社會絕大多數民眾的“民心民意”；“理”則是指世間公認的道理，即天經地義，類似于西方的“自然法”，其主要反映客觀性。“法”是人們對于人類社會合作秩序規則的有意創設，具有較強主觀性。中國古代糾紛的解決要求順人情，循天理，遵法度。從當今社會治理邏輯來看，法之位階高于理，理之位階高于情。天理、國法、人情這三個概念在本質上既互相聯通而又存在矛盾，發現正確妥當的法律之標準恰在于三者互相溝通或同一之處。情理主義與德治或人治主義是中國文化的特點，解決糾紛通常是情為基礎，理為本，法為末[5]。情理和法律是實質內容和外在形式的關系，情理為優化法律提供基礎，同時法律又是情理實現的方式。矛盾化解的一個邏輯起點就在于民俗、民風、民意、民情與法律判斷之間的兼容性與疊合度。“三調聯動”機制通過多元解紛發揮其各自調解優勢，通過最能體現公眾意志、社會利益與價值觀念，讓情、理、法因素此消彼長，維持在一個動態的平衡當中[6]。正是由于這種動態平衡，使得社會矛盾沖突得到有效的控制，更易于群眾接受調停處理的方式和結果，真正達到訴源治理的目的。

2.程序正義理念視角

程序正義是指司法過程的公平和法律程序的正義，即裁判過程中“看得見的正義”。程序正義在整個法治建設中居于樞紐地位。長期以來，人們對司法調解與程序正義之間的沖突之聲不絕于耳，主要體現在兩個方面：其一，進入訴訟程序后，辦案法官兼具裁判者和調解主導者雙重身份，基于辦結案件因素的影響，辦案法官為促成調解有向當事人施加壓力的可能，對民事訴訟的自愿原則造成一定沖擊，甚至有損司法公正；其二，民事訴訟立法方面，對司法調解程序規定的不完善，難以保障訴訟調解有章可循，既不能實現程序正義也使得訴訟調解并未充分發揮其化解糾紛的作用。而“三調聯動”通過發揮人民調解的便捷性和行政調解的即時性，能有效化解一定數量的糾紛，達到訴源治理的同時，一定程度上避免司法調解陷入程序正義爭議的境地。

3.司法資源效率視角

效率是指從一個給定的投入量中獲得最大的產出，即以最小的資源消耗獲得同樣多的效果或以同樣多的資源消耗取得最大的效果。程序法領域里的司法效率，是盡量減少國家的“審理成本”和當事人的“訴訟成本”[7]。自2015年立案登記制實施以來，人民法院受理案件數量呈井噴式增長，當事人無論大小糾紛，紛紛訴諸司法解決[8]。在有限的司法資源利用中，發揮其最大的效率，需要從完善訴訟程序和優化司法資源配置兩個方面入手。而優化司法資源配置又不可避免地提及訴源治理問題。通過“三調聯動”的多元解紛模式，使訴前調解、行政機關調解等多元化糾紛解決方式發揮其原有的作用，可以緩解簡單案件對于司法資源的浪費。同時通過設置一定的程序，加重當事人的責任，同時提供選擇空間，以使其主動尋求其他更經濟的方式解決糾紛。

4.多元主體協同視角

與過去“單打獨斗”的解紛模式不同，隨著現代社會經濟體制的深刻改革，利益格局的深刻調整，思想觀念的深刻變化，矛盾糾紛也呈現出數量大、種類多的特點，成為影響社會穩定的重要因素。這些矛盾糾紛主要是因為利益問題引發的非對抗性人民內部矛盾，很大一部分可以通過多元調解的方式解決。現代治理理論與實踐表明，多元主體的有效協作配合，有效化解糾紛的同時對于加強基層治理體系和治理能力現代化建設也具有重要意義。價值觀和糾紛的多元必然要求糾紛化解方式的多元，只有全面動員社會力量，凝聚多元主體，推動形成優勢互補、專群結合、融合發力的多元共治格局，才能真正實現糾紛的多元化解，滿足人民群眾不同的糾紛解決需求。“無訟”更加注重實質和諧，而非杜絕一切訟爭，通過多種渠道妥善化解矛盾。“三調聯動”突出整體性、關聯性和協同性，科學把握發展階段各層次、各領域、各環節的關聯性和耦合度，形成全方位協同、全要素集成、多領域聯動的整體合力。從源頭化解矛盾糾紛，有利于充分調動各方面的積極性，實現優勢互補，提高矛盾糾紛調處效率[9]。協調使用預防措施、解紛措施和修復措施，綜合使用非訴訟方式與訴訟方式，同時兼顧政策工具和社會工具，將強化化解矛盾糾紛的效能。

社會的價值多元，決定了我們不能用同一標準去度量和取舍權益。多元價值論在肯定司法訴訟程序對矛盾糾紛化解作用的同時也認為法律并非絕對的正義，不能面面俱到。價值和正義觀的多元化、價值沖突與社會主體關系的多元化、糾紛解決手段功能和當事人偏好的多元化為多元化糾紛解決機制的建構提供了正當性基礎，同時多元化糾紛解決機制在減緩訴訟壓力，彌補司法缺陷，促進司法改革，實現多元正義，合理有效解決社會糾紛，充分尊重發揮社會自治，增強認同感和凝聚力等方面發揮著巨大作用。“三調聯動”通過一種更具可選擇、包容、多元的解紛化解方式，在優化司法資源利用的同時，避免了以法律規定這種單一的標準作出判定，實現情理法之間的動態平衡，從而實現實質性化解糾紛的訴源治理。

（二）三類調解聯動工作的必要性分析

訴源治理工作要求社會力量助力，同時將治理端口前移，努力把矛盾糾紛防范在源頭、化解在基層。三類調解的核心區別在于調解主體不同，并因聯動調解的主體不同可將“三調聯動”分為“兩兩聯動”和“三合一聯動”兩大類。在聯動調解方式上，又可分為連接調解和聯合調解兩大類。所謂連接調解，是指一種調解方式置于另一種調解方式之前，不同調解主體介入糾紛調解存在先后順序。將“三調聯動”工作的具體情形進行細化（見表1）。

2006年中共中央通過《中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合。”2007年7月9日，財政部、司法部聯合下發《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》（財行[2007]179號），就人民調解工作經費開支范圍和保障辦法進行了規定。2009年10月30日人力資源和社會保障部、司法部、中華全國總工會等各部門聯合下發《關于加強勞動人事爭議調解工作的意見》（人社部發[2009]124號），2010年1月8日，司法部、衛生部、保監會聯合下發《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》（司發通[2010]5號），前述兩個有關勞動人事爭議和醫療糾紛人民調解制度構建的規范性文件，是各部門積極探索在重點領域推進人民調解的有效嘗試，也為《中華人民共和國人民調解法》的制定和出臺奠定了基礎。2011年4月22日，中央綜治委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、公安部、司法部、人社部、衛生部等部委聯合下發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》（綜治委[2011]10號），確定了“堅持調解優先、依法調解，充分發揮人民調解、行政調解、司法調解的作用”的指導思想，奠定了下一步推進形成多元化解矛盾糾紛的“大調解”工作格局的基礎。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及2015年中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》均明確指出，要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。2017年最高人民法院制定了《關于人民法院進一步深化多元化解糾紛解決機制改革的意見》，人力資源社會保障部等八部門聯合制定了《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁完善多元處理機制的意見》。這些文件的出臺有力推進了社會矛盾糾紛多元化解機制的建立和完善，但文件層次效力相對較低，制度保障仍不完善，實施效果相對有限。近年全國多省頒布實施了多元化解糾紛促進條例，2023年度《矛盾糾紛多元化解促進法》立法工作正在開展。結合上述有關“三調聯動”工作體系的主要規范性文件來看，可將“三調聯動”工作體系的主要特點總結如下：第一，具體制度構建方面，以國家層面制度構建為先導和基礎，地方人民調解制度構建相較于司法調解和行政調解而言更為全面、完善；第二，行政調解制度建設方面，由于國家和省級層面均未制定有關行政調解的法律法規，因而行政調解相較于人民調解和司法調解而言，可謂短板，在某種程度上導致“三調聯動”工作機制難以體系化發展；第三，聯動銜接方面，部分規范性文件對人民調解和司法調解的聯動銜接進行了規定，但仍缺乏有關人民調解、司法調解與行政調解聯動銜接的規定。

從法律地位的明確性和制度構建的整體性來看，在推進訴源治理過程中以人民調解制度為基礎的“三調聯動，多調對接”工作模式逐步建立。由于三類調解的發展不均衡，導致了聯動機制的建立和運行不通暢。現階段，“三調聯動”有關工作機制業已基本建立，但體系化程度不高，順應“大調解”時代社會矛盾糾紛類型多樣化的特征，有必要創新“三調聯動”工作機制，進一步強化聯動工作機制。

二、“三調聯動”工作現狀及問題評析

（一）三類調解制度各自運行現狀及存在問題分析

1.人民調解制度運行現狀

首先，人民調解制度運行情況。一是組織建設方面，現階段，貴州省各市、州均已建設規范化的人民調解組織。以貴陽市、遵義市、畢節市、六盤水市為例由于在調研過程中，部分地區匯總數據的標準不規范，故僅以較為規范的貴陽市、遵義市、畢節市、六盤水為例。，其村（居）人民調解委員會、鄉鎮人民調解組織和各專業人民調解組織企事業單位人民調解組織歸于專業人民調解組織。的數量參差不齊（見表2）；二是模式選擇方面，由于省內各市、州經濟、社會發展水平各異，故各地在有關“三調聯動”平臺建設方面采取了不同的模式：（1）“112糾紛解決模式”，即搭建一個黨委領導下的市級多元調處聯動平臺，完善一套以“司法確認”為切入點的多調聯動機制，織牢社會第三方調解組織服務網絡和“三員兩站”便民服務網絡，福泉市堪稱該模式運用的典型；（2）綜合治理模式，如以貴陽市為例，南明區司法局、公安局、人民法院、信訪局等部門，建立矛盾糾紛聯動調解中心；（3）專業（行業）治理模式，通過構建各專業（行業）人民調解委員會，緊扣“多元化解糾紛機制”的基本要求，拓展專業（行業）調解維度，搭建“三調聯動”工作平臺，如貴州省鋼結構協會人民調解委員會、清鎮市設有退役軍人糾紛人民調解委員會等；（4）基層聯動調解模式，部分村（居）調委會調解不成功或當事人不愿在村（居）調委會調解的糾紛，在征得當事人同意后，召集糾紛涉及的公安、土地、婦聯、環保等單位或組織參與調解，盡量化解矛盾糾紛。

其次，人民調解制度存在問題。人民調解制度運行過程中尚存在法治保障不足的問題，主要體現在：（1）專職人民調解員不足。依據貴州省相關要求，行業性、專業性人民調解委員會需配有3名以上專職調解員，鄉鎮（街道）人民調解委員會需配有2名以上專職人民調解員[10]。2019年，貴州省專職人民調解員人數僅4 360人，兼職人民調解員97 329人。隨著多元解紛政策的推進，2022年專職人民調解員人數增加到15 325人（人民調解員總量未增長），但仍然無法滿足人民調解之需。導致兼職人民調解員在完成其本職工作后參與調解工作，時間、精力均無法有效保證人民調解工作的持續推進，進而導致糾紛調解效果不佳，結案調解周期長，調解成本高，且普遍存在記錄和歸檔不規范問題。（2）人民調解員經費補貼偏低。首先，各市、州普遍按照最低標準劃撥工作經費補貼。以貴陽市為例，相關規定每個村（居）調委會專職調解員固定津貼不低于每人每月160元，個案補貼按照簡易、疑難、群體性、重特大劃分4個等級，分別給予不低于60元/件、150元/件、500元/件、1 000元/件經費補貼，在實際過程中，區級財政部門均按最低標準發放；其次，貴州省絕大多數行業性、專業性人民調解組織的工作經費均未納入財政，由成立協會（組織）自行解決，嚴重妨礙了行業性、專業性調解委員會的發展。

2.行政調解制度運行現狀

行政調解制度運行情況。一是規范性文件制定和效果發揮方面。與全國數量眾多的行政調解規范性文件相比，現階段，貴州省僅有貴陽市于2012年4月24日以政府規章的形式頒行了《貴陽市行政調解暫行辦法》，以及2020年貴州省知識產權局印發的《貴州省專利糾紛行政調解工作辦法》。《貴陽市行政調解暫行辦法》對行政調解進行了界定，并對當事人申請行政調解的條件、當事人在行政調解活動中的權利和義務以及行政調解的程序等相關問題進行了規定。在規范性文件適用方面，主要以行業行政調解適用行業性法律法規的方式為主。《貴州省專利糾紛行政調解工作辦法》較為完整地規定了涉專利糾紛行政調解的管轄范圍、立案條件、調解程序和時限等，適應了新形勢下對知識產權保護工作的新要求，做法值得推廣。除了規范性文件制定涉及面有待拓寬外，與人民調解和司法調解相比，有權開展行政調解的機構和人員觸角密布，但行政調解在“聲勢”和“效果”上卻遠遜于其他調解機制。同時，省內有相當一部分取得顯著效果的行政調解卻在以人民調解的名義發揮作用，例如，基層司法行政組織在指導人民調解工作的過程中以人民調解的名義進行調解。

二是制度保障方面。作為“三調聯動”工作體系中制度構建的短板，行政調解在貴州省的制度保障較為欠缺，導致其運行效果并不理想。首先，調解主體方面。大部分單位采取設立行政調解領導小組的方式，對相關工作進行統一安排、領導部署，各相關處室以協同合作、共同調解為原則對糾紛進行調解。在實際應對糾紛的過程中，主要有兩種模式：一是由各單位的法規處承擔行政調解職能。例如，省及市、州商務主管部門均設有法規處、科（室），組織承辦行政應訴、行政復議、組織聽證及行政賠償等。其中，貴陽市商務局設有商務糾紛行政調解室，與局政策法規處合署辦公。二是由具體業務處室承擔具體行政調解工作。對于專業性較強的糾紛，例如知識產權領域、住建領域的糾紛，主要由業務處室承擔調解任務。

三是調解程序方面。其一，行政調解程序不統一。眾多涉及行政調解的規范性文件均未對行政調解程序進行統一的規定（見表3）。涉及行政調解主體與范圍的規范性文件眾多，導致行政調解程序缺乏相對統一的規定。雖然《貴陽市行政調解暫行規定》對行政調解的范圍、申請、當事人在行政調解中的權利和義務、行政調解協議書應當載明的事項、行政調解協議的性質等做出了較為詳盡的規定，但經過8年的施行，貴陽市行政調解仍存在程序不統一、調解協議格式不統一、卷宗歸檔不規范等情況，如部分行政機關在調解成功后，用會議紀要代替調解協議，導致行政調解與司法調解無法銜接。并且省內其余地區均未制定有關行政調解的程序性規范，導致目前有關行政調解的程序性規范適用主要還是以各行業主管部門制定的規定為主，行政調解程序不統一是導致現階段行政調解與人民調解、司法調解聯動銜接困難的重要原因，也是“三調聯動”工作機制難以體系化發展的癥結所在。其二，行政調解管轄不明晰。行業主管部門制定的規范性文件僅針對本行業內糾紛的行政調解程序進行規定，但實際生活中，大量糾紛都是跨行業的。在行政調解管轄權不明晰的情況下，各部門間相互推諉的情形時有發生，申請人在選擇行政調解管轄機關時有較大的盲目性、隨意性。職能管轄規則適用于案情較簡單且僅由一個職能部門管轄的案件，但面對復雜案件，需要多部門聯合調解時，則出現各部門相互推諉的情形，以及當事人重復向行政單位申請調解等現象，導致行政調解無法實際進行。其三，缺乏有關行政調解考核的規定。目前，行政機關人少事多，工作人員需負責大量行政事務，而行政調解需要耗費和擠占大量工作時間。加之行政調解工作缺乏考核指標和硬性要求，工作人員對行政調解不重視、無耐心現象日益凸顯，導致行政調解制度運行不暢，行政調解案件質量、數量下滑也在所難免。

3.司法調解制度運行現狀

首先，司法調解制度運行情況。隨著調審關系的政策轉變，司法調解制度構建的落腳點也在調解型、審判型與結合型三種類型當中不斷地發生重點轉移。訴前調解效果顯著，全省訴源治理工作初見成效，2022年1至11月，貴州省法院新收案同比減少13.6萬件，“萬人起訴率”數值從2021年度的137.83件/萬人下降至2022年第二季度的66.67件/萬人，與去年同期相比下降17.83件/萬人，全國排名由2021年第四季度第22位上升2022年第二季度第16位。2022年以來，在新收案件呈現持續下降的同時，貴州法院受理案件總數從下半年開始，整體呈下降趨勢，為五年來首次出現。當前訴源治理新格局正在形成，糾紛解決更加高效便民。近幾年隨著貴州省司法調解制度的配套日趨完善，已基本建成人民調解與司法調解銜接的工作機制：一是開展訴前訴中人民調解。省內有關訴前訴中人民調解工作，以貴陽市最為典型。按照《貴陽市關于開展民商事案件訴調對接工作的實施方案》要求，貴陽啟動民商事案件訴調對接工作試點，南明、云巖、觀山湖三個試點區均在2019年6月組建機構，并從場所及設備保障、人員隊伍建設等方面著力探索訴前人民調解機制。三個試點調解中心自正式運行至2019年12月31日共計調解案件2 440件，調解成功1 627件，調解成功率達到了66.7%。其中，南明區民商事案件調解中心調解涉及金額約13 719.58萬元；云巖區民商事案件調解中心調解涉及金額約4 198萬元；觀山湖區民商事案件調解中心調解涉及金額約9 151萬元[11]。二是對人民調解協議進行司法確認。《人民調解法》第三十三條及《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》是人民調解協議司法確認和執行機制的依據。當事人向法院申請司法確認并成功的人民調解協議8 944件，占比8.3%。人民調解協議司法確認率較低，既說明糾紛當事人對司法確認的程序不了解，又反映了人民調解與司法調解的聯動銜接不通暢。

其次，司法調解制度存在問題。經過長期實踐探索，司法調解取得了一定成效，但在定位、程序、當事人反悔權等方面仍存在問題：一是有關司法調解的定位。司法審判和司法調解都屬于法院的工作職責，但二者在適用對象、所針對的問題、所依賴的社會及社會效益方面均有區別。調解從本意上說是一種合意，其重在充分尊重當事人的意愿，促成當事人之間的協商，因而調解程序甚為靈活；而審判是法官基于法律事實、法律關系和法律適用做出的法律判定，以嚴格法律程序為要件。司法調解制度的本意是緩解法院受理和審理案件的壓力，減少訴累，降低訴訟成本，提高糾紛解決效率。司法調解制度設置不應當增加法官的職責，它應當起到減輕法官工作負擔的作用。然而，現階段“調審合一”模式使法官集調解與審判職能為一身，在部分糾紛解決過程中，反而加重了法官的負擔。二是有關司法調解的程序。《民事訴訟法》對司法調解的時間、次數等缺乏明確、具體的限制，僅要求在調解不成的情況下及時作出判決。《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》對于調解時限的要求過于籠統，當事人往往利用這一漏洞拖延調解時間，司法調解中“久調不決”的現象突出。尤其在部分調解難度大、調解周期長的案件中，調解的繁冗程度甚至超過審判。三是有關當事人反悔權。根據《民事訴訟法》第九十九條規定“調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的，人民法院應當及時判決”。因此，當事人反悔調解協議不需要任何理由，形成“任意反悔權”。司法實踐中，部分當事人僅在送達時拒絕簽收即可認定調解程序的終結，這種情況不但損害了法院的權威，也造成司法資源的浪費。當事人“任意反悔權”的濫用是導致部分當事人不愿意接受司法調解的主要原因。

（二）銜接聯動機制運行現狀

首先，調解機制“兩兩銜接”方面。其一，司法調解與人民調解、行政調解方式的銜接。從當前情況來看，司法調解與行政調解之間聯動較少，與人民調解之間互動較多。法院將訴至法院但未立案的案件向人民調解委員會推送，委托人民調解委員會進行調解，糾紛各方達成調解后再通過人民調解協議司法確認的方式賦予人民調解協議強制執行力。其二，行政調解與人民調解、司法調解的銜接方面。目前，各專業行政調解委員會運行情況較好的是依托公安交通管理局快處快賠中心建立的道路交通事故調解委員會。各地區的道路交通調解委員會基本能按照相關程序性規定推進行政調解，達到了較好的三個效果的統一。以貴陽市為例，2019年經快處快賠程序達成調解的交通事故有74 052起。此外，部分地區以醫療責任保險制度為后盾，將醫療糾紛行政調解與人民調解相結合，運行情況令人滿意。然而，由于行政調解主要以行業主管部門為主導，在具體工作方面難免呈現兩極分化的局面：部分單位如財政廳、林業局等單位從未接到過自然人、法人和非法人組織的行政調解申請，因而行政調解工作從未實質性展開。而諸如涉及醫療、住建等與公民生活關系密切的領域，則屬于糾紛高發領域，這類糾紛高發領域往往適用調解較多。在糾紛較為集中的領域，行業主管部門在進行調解的過程中，由于行政調解的程序性規定不足，規范化程度不高，出現了對行政調解、人民調解、上訪事件處理不做嚴格區分的情形。例如，醫療糾紛調處過程中，行政主管部門介入調解后，對調解不成的糾紛，往往會將其移交給醫療糾紛人民調解委員會再行調解，則糾紛調處手段由行政調解轉變為人民調解。但是，由于缺乏有關行政調解的程序性規定，行政調解的過程并未標準化記錄并規范化存檔。

其次，“三調聯動”體系間的信息互通共享機制建設方面。2011年4月，中央綜治委、最高人民法院、最高人民檢察院等各部門聯合印發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中要求加強矛盾糾紛“大調解”信息化建設，建立信息資料庫。實時動態掌握矛盾糾紛的總體狀況和個案進展情況，實現矛盾糾紛化解橫向、縱向信息共享，以信息化帶動規范化，提高大調解工作效率。但由于貴州省內各市、州社會經濟發展存在差異，信息化平臺建設較為落后，各地區、各單位的人民調解、行政調解、司法調解工作均未進入信息化處理和共享的階段，導致人民調解、行政調解、司法調解工作互為孤島，無法進行信息互通。部份涉及跨地區、跨行業的調解工作重復進行，消耗了大量的人力、物力、財力，也給群眾增加了負擔，嚴重阻礙了貴州省“三調聯動”工作的發展。

最后，關于“三調聯動”機制是否能真正體現貴州省多元化解決糾紛的“大調解”格局。自《指導意見》實施以來，貴州省深入落實，現階段“三調聯動”工作機制的基本構架得以建立。由于人民調解、行政調解、司法調解自有的制度缺陷，以及在銜接過程中出現的問題。目前，“三調聯動”工作機制難以體現大調解的糾紛化解理念。從本質上說，“三調聯動”工作機制是一種新的社會治理方式，其強調的是政府、社會組織、社區、人民調解組織、企事業單位等多方主體以協商、合作、對話溝通等手段，在法治的構架內引導和調整社會事務、安排和處理社會關系，以多種路徑對糾紛進行化解。從這個意義上來說，“大調解”格局下的多元化糾紛化解機制應當注重兩方面的建設：一是受理范圍應當廣于傳統的調解受案范圍，在“大調解”格局下調解的依據靈活性大，同時可以克服法律固有的一些缺陷。因而應當適當擴展“三調聯動”工作機制的覆蓋范圍，使其能夠真正成為一種便捷、便民、快速、高效的糾紛解決機制。二是著重構建“大調解”格局下的“三調聯動”工作機制作為社會穩定的“減壓閥”，其必須承擔起搭建政府、社會和公眾之間溝通交流的平臺重任，從這個意義上說應當根據實際需要開拓新的糾紛解決路徑。

以貴州省為例觀察，訴源治理工作取得初步成效，從2022年訴源治理工作啟動以來，貴州省人民法院與省人社廳等19家單位開展“總對總”訴調對接，建立矛盾糾紛源頭化解聯動機制。加快推進“互聯網+多元解紛”，人民法院調解平臺入駐調解組織1 974個、調解員6 307名，成功調解案件51.01萬件，平均每小時就有11.65件案件在網上成功化解，為老百姓節約訴訟費2.19億元，實現矛盾糾紛解決“多、快、好、省”。當前，三類調解制度在發揮自身作用之時，存在各自調解機制自身的不足，同時“三調聯動”工作還存在銜接問題，如何形成科學的聯動工作機制存在諸多挑戰。

三、面向訴源治理的“三調聯動”體系機制創新

正是由于調解制度具有相當的靈活性和法定限度內的自由裁量性，因此正當程序對調解制度的保障功能更加凸顯。調解，包括司法調解、行政調解和人民調解，與訴訟審判都需要居間的主持者，除承擔主持工作外，還需要對糾紛進行分析與評判[12]。目前，由法院主導的糾紛多元化解模式實際上難以有效形成整體合力。真正實現訴源治理需要依靠黨的領導、依靠黨委統攬全局、協調各方的政治優勢，需要構建“三調聯動”創新機制，充分發揮各類調解的自身優勢，通過共建機構充分發揮自身優勢，內外聯動，規范和推進矛盾糾紛多元化解工作，實現司法與行政執法的有效銜接，積極促成司法機關、執法機關與社會的良性互動、法院與其他司法機關的互相配合、互相支持，逐步完善黨政主導、部門協作、上下聯動、齊抓共管、多元化解矛盾糾紛的新格局。除了在公眾思想觀念上營造選擇多元解紛氛圍外，更需要在體制機制上重構解決糾紛體系。將非訴糾紛解決機制挺在前面，真正形成“多元調解優先，司法訴訟斷后”的遞進式矛盾糾紛分層過濾體系。

（一）優化三類調解內部運行機制，奠定平衡有效的“三調聯動”基礎

研究解決訴源治理問題，首先應當從訴訟數據進行分析，以近3年貴州全省法院受理民事案件的情況來看，糾紛集中高發于借款合同糾紛、婚姻家庭糾紛、鄰里邊界糾紛、勞動爭議糾紛，糾紛沖突的產生既有其共性也有個性。就其共性來說，自從人類進入社會后，便產生了相互攻擊和相互抵抗的狀態。在對有限資源爭奪的情況下，矛盾沖突便隨之產生，當沖突上升到糾紛的層面時，通常有第三方介入調停或裁判。裁判的方式主要指仲裁和判決，參與主體和方式較為固定，但通過調解解決糾紛因其主體和模式的不同，各自呈現特有的優勢。要使各種調解方式在解決糾紛過程中作用發揮最大化，需要堅持系統觀念，做到既有所區隔也有所融貫。訴源治理要求堅持共治共贏，需要社會共同努力，通過共建、共推、共享，才能實現糾紛共治、效果共贏的目標。正確認識系統集成，“整體不等于部分的總和”，而是實現通過融合力量形成整體力量最終產生新的力量的性能質變。重視系統間結構關系狀態，增強結構對需求變化的適應性和靈活性，實現系統優化及功能強化[13]。如何構建三類調解發揮高水平調解功能的平衡結構，通過運用“三調聯動”解紛機制降低訴訟案件數量，需要在完善各類調解內部運行機制的基礎上，提升其聯動運行效果，從而達到訴源治理的目標。

1.構建人民調解人財物投入制度體系，前端發力夯實“三調聯動”工作體系基礎

人民調解兼容并包情、理、法，倡導矛盾在“案結事了人和”價值的指引下消弭，重建基層秩序[14]。減少訴訟案件的根本，需要深化社會基層治理，降低糾紛的發生率，通過優化、健全人民健調解，提高人民調解參與糾紛度，使糾紛止于未發、止于萌芽。由于社會城市化和陌生化的進一步發展，人民調解必然會在改造后重生，且人民調解更多需要依賴官方平臺的支持和激勵[15]，發展專職人民調解員隊伍，促進人民調解員隊伍建設向職業化、專業化方向發展。相較于兼職人民調解員，專職人民調解員更能夠全身心投入到人民調解工作中，發展和優化專職人民調解員隊伍，就是為人民調解增添活力，有著固本強基的作用。應當在合理設計專職人民調解員準入制度的基礎上，著力構建專職特別是村（居）調委會專職化的人民調解員隊伍，并采用考評、考核等方式對其工作成效進行科學評估，進而從源頭上提升人民調解員的職業化水平。加強人民調解工作和模塊化建設，提高調解效能。將人民調解委員會的工作模塊化分割，分為核心工作和輔助性工作兩大模塊。核心工作即人民調解工作，由人民調解員負責。輔助性工作采用設置公益性崗位或BPO服務外包的方式完成，不但可以促進人民調解員隊伍專業化進程，更有利于高效發揮人民調解制度的優勢，規范人民調解制度運作。一是設立人民調解特定公益性崗位。司法所公益性崗位人員的職責包括“協助司法所工作人員做好法制宣傳、人民調解、法律援助的輔助工作”。可以采用設置公益性崗位的方式予以幫助非專業人民調解委員會，尤其是基層人民調解委員會開展工作。就目前情況來看，公益性崗位人員文化程度偏低、在崗期限短、流動性大，且部分地區公益性崗位裁減現象突出，使得公益性崗位難以發揮其效能。通過提高人民調解公益性崗位招聘條件，強化培訓，延長在崗期限，使其滿足人民調解輔助性工作的需要，為人民調解制度增添助力。二是建立專業調解輔助工作外包服務模式。針對專業化程度較高的人民調解委員會，案件登記、調解記錄、檔案整理等輔助性工作可以采用BPO服務外包的方式完成。提高人民調解員固定津貼和個案補貼，健全人民調解工作經費保障獎補機制。

2.構建行政調解的聯動調解中樞功能，提升“三調聯動”解紛體系響應能力

首先，健全完善行政調解制度的法治保障。一是克服行政類規范性文件效力等級較低，難以為行政調解提供充足的制度保障的客觀情況。完善行政調解主體獲得規章或規范性文件的授權所做出的行政行為。行政調解作為一種行政行為，亦需遵循“行政法治”基本原則。除有合法之授權外，行政調解的主體、方式、方法、步驟和時限等問題均應制定統一規定并最終體現為程序規范。二是重塑行政調解主體構架。現階段所適用的“誰主管、誰負責”原則對專業領域的糾紛適用尚可行，但隨著新形式糾紛層出不窮、糾紛呈現出多樣化、復雜化的特征。糾紛的復雜性決定了在解決糾紛的過程中，單一的行政調解主體往往不能起到良好的調解效果。因此，需采用統一立法的形式，設置行政調解機構的主體資格。三是厘清行政調解管轄范圍。統一行政調解立法，明確行政調解的范圍、完善行政調解程序，并將行政調解置于“三調聯動”的大背景下，強調與其他糾紛解決機制之間的銜接。其次，建立人民調解與行政調解形成互通和互補的機制。結合專業人民調解委員會建設情況，適當擴大行政調解范圍，有機整合行政調解、人民調解資源。行政調解和人民調解的結合方式，無論采用聯接調解，抑或聯合調解，均應當具備以下幾個條件：所調解的糾紛具有一定專業性，例如醫療糾紛、知識產權糾紛等，需要調解員具備較強的專業知識，村（居）調解組織難以調解。糾紛具有一定的疑難、復雜性，在有效界定行政調解范圍的基礎上，需要行政機關和社會公眾共同參與對糾紛進行化解。最后，制定多部門聯動調解政策。完善行政調解聯動制度，對涉及多部門的矛盾糾紛實行首接負責制，由首接單位負責組織涉及的其他單位共同調解，避免糾紛當事人在數個行政機關之間重復申請、行政機關分別調解等情況出現，提升行政調解效率，減輕群眾負擔。必要時，行政機關可委托第三方參與調解，調解成功并經行政機關對調解協議審查認可后，出具調解協議書并向第三方支付調解經費。

3.明確司法調解制度融合與獨立辯證定位，基于程序正義建構合理調審模式

訴訟調解區別于訴外和解的癥結在于審判權介入的限度問題[16]。首先，明確訴源治理背景下司法調解的定位：融合與獨立。訴源治理以綜合協調處理社會糾紛為宗旨，著力構建一個相互協調、相互貫通的調解體系。能動司法演繹是訴源治理背景下司法調解制度改革的基本途徑。同時，司法調解具有的專業化特征，使其在解決社會糾紛時又具有相對獨立性。劃定調審界限，避免“調審合一”模式對司法公信力可能帶來的影響。在案件訴訟過程中，辦案人員可以根據案件情況適時組織調解，調解貫穿于整個訴訟過程中，不限于訴前。在此情況下應當適當限定司法調解的時間、次數，同時縮短簽訂調解協議與簽收調解書之間的時間，限制反悔權的行使，完善司法調解程序。其好處在于：一方面，可以使審判和調解兩種程序并存，并在不同類型的案件中獲得有效適用；另一方面，可以進一步探索類型化糾紛的司法調解方法，總結經驗，不斷完善司法調解制度。其次，加強訴調對接、調執銜接。在探索司法調解與人民調解聯動機制的同時，應當加強調解與執行之間的銜接，確保司法調解協議執行率。最后，通過建立信息系統，完善調解案件歸檔機制，不但能夠有效區分行政調解案件、人民調解案件、信訪案件等案件類型并對糾紛進行流程化管理，還能對調解糾紛信息進行標準化錄，有效解決一事多調的情況。

（二）重構“三調聯動”體系，形成解紛強大合力

訴源治理應當是通過宣傳引導和調解的提前介入，避免和減少糾紛的發生。把握糾紛發展的規律，提高對糾紛烈度上升判斷的敏感度[17]。考慮到系統變化的多種可能性、不同階段的差異性和結果的不確定性，提前謀劃、積極部署。

1.優化調解流程，構建“情理法”融合的系統集成糾紛化解機制

打造區隔與融貫結合的系統集成糾紛化解機制。當矛盾糾紛難以緩解，或不可避免地出現升級傾向時，可以引入司法調解。這里的司法調解指的是司法工作人員的訴前調解，即在糾紛出現調解無果甚至可能質變升級時，人民調解主體可以建議當事人考慮通過訴前調解解決糾紛。訴前調解中，司法人員可在人民調解的基礎上，進一步向糾紛各方解釋法律規定、分析證據現狀、說明訴訟風險等，在糾紛各方對訴訟結果有一定程度預判的情況下，進一步促成調解。尤其對于婚姻家庭案件，在人民調解通過“動之以情”無法調和糾紛的情況下，需要借助司法調解“曉之以理”，以法律為先導，以情理作鋪墊，這樣既可使得糾紛化解的同時，讓規則得以體現，最終實現主流價值觀向社會的滲透和融合，達到情理法的動態平衡。同時也可以避免糾紛真正進入訴訟程序后，公開審判、裁判文書公開等訴訟程序帶來的糾紛進一步曝光和難以調和。再以勞動爭議糾紛為例，勞動爭議糾紛初是通過企業勞動爭議調解委員會介入進行調解，但如果僅通過企業內部調解難以化解的糾紛的情況下，需要利用勞動關系特有的行政屬性，充分發揮行政調解的作用，這也是推動勞動糾紛訴源治理的關鍵一環。為此，人社部、中政委等九部門于2022年11月16日聯合發布《關于進一步加強勞動人事爭議協商調解工作的意見》，提出要求健全多種調解機制聯動化解糾紛機制，推動最大限度以協商調解等方式柔性化解爭議。

促進人力資源與社會保障部門與司法機關、行政等部門的溝通，既能發揮各類調解特有的功能，同時相互有機整合，發揮聯防聯調聯控的社會效應。企業內部調解委員會發揮了解用人單位內部情況和勞動者工作狀況的優勢，行政調解發揮具有管理職責、行業帶動力的優勢，幫助企業培養調解人員、開展調解工作。人民調解發揮了解民意擅長心貼心溝通的優勢，商（協）會調解組織發揮與企業聯系密切的優勢，積極化解糾紛、協同社會治理。人力資源社會保障部門、司法行政部門引導和規范有意向的社會組織及律師、專家學者等社會力量，積極有序參與調解工作，進一步增加調解服務供給。從而打造即區隔發揮其各自優勢，又相互融貫形成更大合力的系統集成糾紛化解機制。

2.重構調解模式，實現多元主體高效協同，構建“一站式”糾紛化解機制

從社會糾紛的長期存在客觀規律和“三調聯動”工作方式在調解中發揮的作用看，決定該體系機制的構建不應是階段性的暫時性政策安排，而應當作為一種基礎、系統、穩定的制度，制定系列規定并加以完善和提升。首先，完善“三調聯動”工作新機制。結合實際，制定出臺有關人民調解、行政調解與司法調解銜接工作的相關意見和措施，明確“三調聯動”工作原則、主要任務、運行程序及部門職責等，建立完善各項工作機制，確保調解工作全流程無縫銜接。其次，通過先聚合再分類的模式。所謂聚合是指設立一站式、實體化的解紛中心，一是將各類調解主體進行整合統一調動，二是將各類糾紛統一受理科學化分類，三是建立統一的爭議受理和流轉辦理機制，通過聯通各類調解平臺，強化各類調解資源整合。所謂再分類，指的是由解紛中心統一受理各類糾紛案件后，根據糾紛性質和沖突狀況發揮各類調解的職能優勢進行分類調解，普通糾紛案件交由人民調解進行，專業性強的由行業調解組織化解，重大敏感的由基層黨政力量聯合化解，確有必要進入司法程序的，再由訴前調解和司法調解進行解紛。有效破解社會治理各自為政、解紛資源分散化的瓶頸性問題。

3.構建調解數字化體系，推進資源供需配置實現更優均衡

數據賦能實現資源聚集共享與分層遞進。通過大數據、人工智能、云儲存等數字技術，突破空間壁壘，破解“三調聯動”面臨的碎片化治理、協調成本高、專業人才不足等問題，提高糾紛化解的數據可獲得性。把大數據糾紛解決機制放在訴源治理、“三調聯動”的整體中予以衡量、布局，協同推進。推動多元解紛從零散治理向集成治理、整風性治理向常態化治理轉變。建立調解案例數據庫。對一定時間段內的糾紛總量和糾紛類別進行實時匯總。打造“調解數字化”，通過建立數據分析模型，準確分析一定區域內矛盾糾紛規律，判斷發展態勢，優化調解資源分配，對糾紛隱患和重大風險及早發現、化解。同時建立門類齊全的數據集成中心，對調解員資源、行業專家人才、優秀案例、風險高發糾紛、法律法規學習資料建立數據庫，在線為調解員提供專業法律指導和社會資源力量保障，促進矛盾糾紛依法快速化解。數據預警，堅持矛盾糾紛源頭預防與調處化解雙輪驅動。按糾紛主體、矛盾聚焦點、區域等多維度展開分析，自動生成圖表直觀呈現分析結果，分析矛盾糾紛引發軌跡、薄弱環節等。通過大數據分析，及時發現了各領域出現的新矛盾新糾紛，及時發現、及時上報、及時調處，將矛盾糾紛數據采集在數據端、矛盾糾紛解決在數據端，提升化解各類矛盾糾紛時效。深入開展矛盾糾紛全面排查。還可以在特殊時間節點加大矛盾糾紛排除力度，實現排查全覆蓋，打破地域空間限制，遠程調解。建立專家數據庫和調解員調度模型。從各自調解方式相對區分的基礎上，按照區域和調解專業領域劃分建立專家庫，以大數據為依托，對調解效果適時進行分析研判，總結推廣效果好的調解方式。建立實時調解資源顯示系統，對于時間不固定的業余調解員資源，實時了解其工作狀況，對調解資源進行優化分配，以確保業余調解員發揮其最大作用。同時該實時調解資源顯示系統還可以突破工作日局限，根據調解員和當事人意愿，隨時調解及時化解糾紛。

4.建立多維考核機制，實現推進訴源治理工作的系統激勵

由于在資源掌控與分配上的體制性不平衡，相較行政機關而言，司法主導性停留在訴求層面，司法的實踐形態并未達到官方表達的標準[18]，需強化考核機制實現資源和機制的均衡投入和效率提升。首先，宏觀方面，優化“萬人起訴率”的計算方式。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發的《關于進一步加強市縣法治建設的意見》提出，要推動將民事、行政案件萬人起訴率考核分值納入地方平安建設工作考核，倒逼各地提升訴源治理工作質效。萬人起訴率又稱萬人成訟率，其計算方式是將一定時期內民事、行政案件受理數量與一定區域內常住人口和登記在冊流動人口相除得出的比率，再換算出每一萬人中產生訴訟案件的數量。萬人起訴率一定程度上反映了社會治理效果及社會矛盾的激烈程度，但在計算和運用中還應當作以下優化：首先，計算萬人起訴率的分子為受理案件數，但未考慮同一個訴訟地位有多位當事人的問題，若要準確反映一定數量范圍內涉訴人數，應當細化計算到每個案件的當事人數量。其次，對計算萬人起訴率的評估單元不應以受理法院為限，可在立案時增加當事人信息采集，細化到社區范圍，同時排除域外人員。這樣可以使得考核數據更加精細化，從而實現對基層社會治理的激勵。再次，除開萬人起訴率，一定區域內通過人民調解、行政調解、司法調解啟動糾紛調解的案件同樣可以參照萬人起訴率的計算方式進行量化，評估一定區域內糾紛發生率，同樣檢驗訴源治理和調解效果。最后，微觀方面，細化對人民調解、行政調解的考核方式，建立一套具有客觀性、操作性、實效性的考評體系。科學設定考核對象和內容，要以構建“齊抓共管”的工作局面為出發點，納入當地黨委、政府的考核序列。除了將調解數量作為考核重點內容外，還應將人民調解員覆蓋率、行政調解組織覆蓋率、調解后案件進入訴訟程序的跟蹤問效情況作為考核指標。在達到基礎指標的基礎上，對業績性成績予以加分。同時，對考核結果加強分析，總結指向性信息，健全激勵機制。

在推動“三調聯動”工作體系持續深入發展的過程中需做好幾個方面的工作：一是把握新時代“三調聯動”工作體系的政治方向，建立有效的指揮協調保障體系，從組織機構、職能職權、工作條件、經費保障等方面，為訴源治理格局的形成奠定堅實的基礎；二是縱向抓好人民調解工作，以人民調解組織體系為基礎，構建“三調聯動”工作網；三是通過規范調解流程，統一調解文書格式等方式，對“三調聯動”工作進行規范化建設，進而從橫向建立部門聯動調解平臺，促進三調銜接，使“三調聯動”工作體系真正適應新時代訴源治理的實際需要；四是順應訴源治理格局的需要，在完善“三調聯動”工作機制的同時，促進仲裁與調解的銜接聯動，積極推進行業組織調解，構建完備的多元化糾紛調處機制。

四、結語

訴源治理是社會治理的基礎性工作，要求從矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控三個維度作出頂層設計部署。社會治理資源是檢驗中國治理體系和治理能力水平的關鍵變量，新時期矛盾糾紛主體多元、多種矛盾交織、調處難度大，要求調解工作需要利用各方面社會資源，盡管表面上看，人民法院是訴源治理成果的最直接受益者，但訴源治理是能動司法、民主司法的必然要求，更是推動中國式現代化高質量發展的應有之意，其成果最終惠及全體人民。本文在以貴州為案例分析的基礎上，分析三類調解方式各自存在的問題及聯動的不足：一方面從完善三類調解各自不足的基礎上，提出相關機制完善和程序優化的措施，奠定“三調聯動”基礎；另一方面提出了通過重構“三調聯動”的機制，從情理法融合、多元主體協同、資源匹配優化等方面來提升“三調聯動”的深度和廣度，進而強化訴源治理，提升基層社會矛盾糾紛治理的質效。

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（責任編輯：蒲應秋 楊 波）楊 洋，楊 波，張 婭，王勤美，蒲應秋

Research on the Construction and Mechanism Innovation of

Three-conciliation Linkage System from the Perspective

of Litigation Source Governance

LI Lu1， WEI Huan2

（1.Guizhou Higher Peoples Court， Guiyang， Guizhou， China， 550081; 2.Law School， Guizhou Normal University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

It is an important part of innovating and strengthening social governance to correctly understand the important impact of the profound transformation of social economy on social governance， and to establish a dispute resolution mechanism that conforms to the characteristics of social development and meets the practical needs of the people. The three-conciliation linkage system has built a new pattern of diversified solutions to conflicts and disputes through the integration of peoples conciliation， administrative conciliation and judicial conciliation in the litigation source governance. By sorting out the historical development process of these three conciliation forms and the practical problems faced， combined with the analysis of cases in Guizhou Province， the respective problems of these three forms are as follows： insufficient legal protection in peoples conciliation， non-unified procedures and undefined conciliation jurisdiction in administrative conciliation， and in judicial conciliation there are problems such as how to effectively operate conciliation and judicial responsibilities， requirements for conciliation time limit are too general， and the right to arbitrarily renege. Innovating the linkage mechanism of the three conciliations by building a combination of separation and integration， working mechanism of institutional linkage， data empowerment and creating the linkage organism of the three conciliations gives full play to the comprehensive effectiveness of the linkage to dispute conciliation from the source.

Key words：

litigation source governance; civil disputes; three-conciliation linkage; system construction

收稿日期：2022-10-12

基金項目：

國家社會科學基金一般項目“西南民族地區‘三調聯動機制實證調查與法制化研究”（21BFX026）。

作者簡介：

李 露，女，貴州赤水人，貴州省高級人民法院四級高級法官。

衛 歡，女，貴州甕安人，博士，貴州師范大學法學院教授。