新時代背景下智慧養老政策執行難點與應對策略

摘要：在我國人口朝著老齡化發展的新時代背景下，養老成為備受社會各界關注的話題。智慧養老政策是新時代背景下的重要政策之一。但是在新時代背景下的智慧養老政策執行過程中還存在多頭管理、政策雷同、環境不佳三處難點。因此，本文對新時代背景下智慧養老政策執行措施進行了進一步探究并找出了相關的應對策略，分別是統一執行主體、突出區域特色、優化執行環境，希望為智慧養老政策在新時代的高效執行提供一些參考。

關鍵詞：新時代；智慧養老政策；養老；執行難點

雖然我國陸續頒布了智慧養老政策，但是受多方因素干擾，智慧養老政策執行遭遇了重重困難，對社會發展造成了較大的不利影響。因此，探究新時代背景下智慧養老政策的執行措施具有非常突出的現實意義。

一、新時代背景下的養老形式

國內養老模式主要分為居家養老、社區養老和機構養老三種。現階段老年人口養老模式仍以居家養老為主，但這一傳統模式的壓力越來越重，功能逐漸弱化，無法承受養老負擔；社區養老模式下基礎設施供應不足，商業模式不清晰；機構養老雖然偶有優秀案例，但還是存在著“高端貴”“低端難” 的問題。新時代背景下的智慧養老形式是集成社區養老、居家養老、嵌入式和家庭養護院四種養老模式的全景式智慧養老形式。[1]

（一）我國老齡化程度嚴重

隨著我國老齡化程度不斷加深，65周歲及以上老齡人口突破2億人，占比持續增加。按照國際標準，根據中國國家統計局數據，到2021年底，中國65歲及以上人口將達到2.0056億，占總人口的14.2%（詳見圖1）。

老年人不僅在日常用品、營養、醫藥和健康等基本需求方面不斷增加，而且在旅行、休閑、財務、情感交流、社交和娛樂等領域的需求也在不斷增加。因此，獲得基于“智能老齡化” 概念的最新數據集是應對這些挑戰的重要工具。因此，在現代大數據背景支撐下，發展智慧養老是解決此類問題的必要手段。

（二）高齡老人比例增大

從老年人口內部結構看，高齡人口（80歲及以上）占比由2000年的13.61%增長到2015年的17.65%，且這種趨勢仍在繼續。隨著三次生育高峰的出生人口相繼進入高齡期，未來老年人口高齡化現象將更加凸顯。

二、智慧養老政策概述

智慧養老是指在充分了解老人需求的前提下，將高新科技融入養老服務中，并整合社區、養老機構、政府、社會組織等多個主體，為老人提供全方位服務，使得養老服務智能化、便捷化。同時，智慧養老相較于傳統養老，更加呈現出法律主體多元、政府角色多重、治理方式多樣等幾個特性。[2]智慧養老政策涵蓋了旨在加快發展智慧養老的相關立法，推動智慧養老設施建設，促進社區智慧養老中心建設及推動智慧養老行業發展的相關規定性安排，目的是加強對智慧養老要素發展的支持，優化智慧養老發展環境及提高養老質量和效率。智慧養老政策具體包括行業規范、發展方案、監督管理、鼓勵補貼和技術研發等幾大方面。

三、我國智慧化養老政策背景及其階段

目前，國內的智慧養老政策仍處于發展期。從發展歷程來看，可以分為三個階段：

第一階段（2011—2014年）：智慧起步期。國內智慧養老、智能養老等相關概念被提出，智能化技術賦能養老行業起步，從認知到應用都剛起航。智慧養老源于2013年我國國務院頒布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》，強調借助數字化、信息化、網絡化技術養老。[3]

第二階段（2015—2019年）：探索成長期。2015年，智慧養老被列入國家工程，有了更多模式創新。國務院印發的《關于積極推進“互聯網+” 行動的指導意見》明確提出了“促進智慧健康養老產業發展” 的目標任務。2017年，政策端和企業端都更進一步，國務院發布《“十三五” 國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，工信部等三部委聯合發布《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》。

第三階段（2020年至今）：數智化發展期。在數字化浪潮推動下，養老行業進入了數智化發展階段，涌現出更多類型的數字化企業深入養老事業。在疫情影響下，養老產業也迫切需要線上線下融合的解決方案來抵御線下物理世界的服務限制。2022年，養老服務和數字經濟兩方面的政策都在進一步加強，國務院印發了《“十四五” 國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，進一步指明了智慧養老的重要性。同時，目前發布的《工業和信息化部民政部國家衛生健康委關于印發<智慧健康養老產業發展行動計劃（2021—2025年）通知>》等，也為智慧養老實踐提供了充足的理論指導。

整體來看，一方面，互聯網技術、新興技術已經應用到養老產業的多個環節中，如智能化的信息平臺解決了居家服務信息不對稱的問題，“老人找不到機構，機構找不到老人” 的狀況有所改善；另一方面，整個產業還處于發展初級階段，從硬件到軟件、從機構到社區，都存在不少挑戰，數字技術對于養老產業的推動將是一個循序漸進的過程。

四、新時代背景下智慧養老政策執行難點

（一）多頭管理

新時代背景下，智慧養老政策執行的基層行政機關普遍不足，內部存在多頭管理的情況，一定程度上削弱了智慧養老政策的執行效力。加之問題協調解決機制的缺失，導致各級職能機關參照政策各成體系，執行主體各行其是，對智慧養老政策執行造成了較大阻力。我國基本國情就是平臺涉及的主體較多，以涉老服務機構智能化改造為例，涉及發改、民政、工商、環保、衛生、國土等多個部門，部門之間缺乏信息的有效協調，市一級統籌機構缺乏，涉及隱私的數據不能互通[4]，導致基層民政受累于煩瑣的日常檢測和績效審核，無法保障原有政策目標的落實。因此，在如今智慧養老政策發展過程中，如果沒有一個單一的管理機制和共同的規則標準，就會出現重復勞動、資源利用不足和重復建設的情況。然而，僅僅定義和實施智能老齡化政策是不夠的。目前的研究主要局限于智能可穿戴設備、智能家居和智能醫療設備，而大多數智能老齡化系統和平臺都是單獨開發的，沒有基于全球背景進行開發和設計，存在開發重疊、治理方式不同、溝通不暢、機構連鎖整合和資源配置不均的問題。

（二）政策雷同

我國各省市發展不均，東部、西部地區經濟發展水平差異甚大。東部地區社會經濟高度發達，智慧養老實踐經驗豐富；而西部地區社會經濟不發達，智慧養老實踐基礎薄弱。部分地區參照統一的智慧養老政策文本，不善于根據實際情況作具體分析。雷同的政策，也給智慧養老政策實際執行造成了較大困難。[5]其一，不同省份的智慧養老產品差異巨大。因為缺乏共同標準導致了資源浪費。在收集和分享知識方面缺乏標準化，阻礙并減緩了老年人護理服務信息技術部門的發展。造成這種不平衡的原因有很多，但主要是源于經濟發展水平的不同；其二，社區發展不平衡。因為各城市或各地區的老年人需求和服務水平差異很大，導致社區之間服務體系不同；其三，群體之間不平衡。這些群體之間的差異源于個人信仰和偏好的不同，但最重要的差異是老年人居住地的基本服務水平。

（三）環境不佳

智慧養老政策執行環境涉及經濟環境、社會環境等。在經濟環境中，雖然各地生產總值、財政收入緩慢增長，民生保障水平及社會治理水平不斷提高，但仍然存在產業結構單一、優質資源開發利用度低、公共服務不足等問題；在社會環境中，我國養老服務機構建設基礎薄弱，養老床位實際入住率處于較低水平。也未完善關于老年人失能風險的防控制度；技術方面，我國技術層面應用的廣泛性有待擴大，技術人才有待培養。一方面，在智能終端上不能很好滿足老年人的需求；另一方面，隨著智能設備的增多，設備之間互通互聯的需求也在增加，但是實際場景中設備分屬不同的公司生態圈，單體孤立狀態顯著，聯動性較差，在物聯網生態中也需要更統一的標準，這些都對智慧養老政策執行提出了較大難題。

五、新時代背景下智慧養老政策執行難點應對措施

（一）統一執行主體

統一的執行主體是新時代背景下智慧養老政策執行的關鍵。各地應借助立法手段，明確智慧養老政策執行主體及執行責任、職權，覆蓋省級政府、市級政府、縣鎮政府及村、社會公共團體，為各個部門之間協同聯動提供依據。例如，我國上海市奉賢區人民政府印制并發布于2022年的《關于加強建設項目管理部門聯動提高服務質量的實施意見》，就率先在智慧養老政策服務執行方面建立了部門聯動協調機制和會商機制，基本形成了與智慧養老政策相適應的部門合力。同時，地區政府出臺專項法律規范，以委托經營管理的方式，分離新建養老機構與服務設施的所有權、經營權，允許專業人員對養老服務機構與設施進行管理，為智慧養老政策的專業性、規范性執行提供了保障。[6]

（二）突出區域特色

區域特色是智慧養老服務可持續執行的保障。各地應根據區域實際情況進行智慧養老政策的個性化設置和執行。例如，河北省廊坊市就著重突出自身硬實力，在資金、人才、土地等配套資源落實的基礎上，規劃以固安肽谷生物醫藥產業園為核心的固安縣智慧健康養老示范基地，并陸續出臺《廊坊市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《關于加快推進養老服務體系建設的實施意見》，為智慧養老產品與服務的創新推廣提供了良好指導；再如江西省贛州市立足本地自然資源稟賦，以“善孝蘇區康養贛南” 為品牌，緊密圍繞省域副中心城市建設目標，從綠色氧吧、自然溫泉養生等方面加快區域性康體旅游中心建設，并陸續出臺了《贛州市建設區域性醫療養老中心實施方案》《贛州市養老服務體系建設發展三年行動計劃（2019—2021）》，為高端養老與休閑旅游相結合的創新養老示范基地的打造提供了支持。

（三）優化執行環境

新時代背景下，智慧養老政策執行環境的優化建設至關重要。借鑒美國老齡技術研發經驗，各地可以以智能家居的應用為重點，以監控傳感技術為支撐，由家庭簽約醫生對房屋智能設施進行實時搜集、剖析老年人健康數據，在維護老年人日常生活的基礎上，為其健康生活質量提升提供保障。或者引入數字精神衛生服務軟件、可穿戴式智能健康設備，在實時監測并向醫護機構反饋老年人健康數據的基礎上，允許老年人經智慧養老服務網站在線訪問醫療數據庫。與此同時，根據適老齡化設計理念，對居家環境設施設備進行改造。例如，將防撞角、一鍵呼救裝置安裝到走廊拐角墻面，將防滑地膠鋪到地面；再如改造洗浴池，老年人在洗浴時可以手握特定防滑扶手以確保安全；也可以為不同的養老服務企業、養老機構、社區等提供SaaS服務。養老服務企業通過注冊和后臺審核后，可以生成自己特有的APP和對應的云端。

在改造具體場景的基礎上，在每個細分的局部戰場都需要不同的作戰能力。社區老人的電子健康檔案管理、社區互聯網醫療信息服務、醫養結合管理、社區硬件設備管理等，都需要各個企業長期深耕，特別是老年人本身對手機等智能設備比較陌生，而醫療設備的使用有著極高的專業門檻，因此對老年人的具體服務還需要深入一線對接。

六、總結

智慧養老政策是解決新時代背景下“無錢養老”“無人養老” 問題的關鍵。利用智慧技術與現代科技，可以將人力承擔的勞作轉移給機器，實現養老服務的智慧化和社會化，彌補養老服務資源結構性短缺的弊端。針對智慧養老起步階段面臨的諸多困境，政府相關部門應在進一步補充養老保險、財稅補貼、醫療服務等智慧養老配套政策的基礎上，加大政策聯動力度，為智慧養老政策的高效執行提供保障。

參考文獻：

[1] 陳松林，高麗杰，儲葉青，等.新時代全景式智慧養老模式研究[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2021，30（2）：86-93.

[2] 粟丹.我國智慧養老模式的法律特征及其制度需求：以智慧養老政策為中心的考察[J].江漢學術，2018，37（6）：50-59.

[3] 胡雅萍，王秋云.智慧養老政策的主題演變與特征分析：基于長三角省級政府政策文本[J].人口與社會，2022，38（4）：15-27.

[4] 余曉艷，趙銀俠.我國智慧養老政策發展及實踐問題研究[J].西安建筑科技大學學報（社會科學版），2018，37（5）：42-48.

[5] 王洛忠，劉亞娜.我國智慧養老政策供給、核心議題與趨勢展望：基于政策范式的理論視角[J].桂海論叢，2022，38（3）：71-79.

[6] 黃劍鋒.中國長三角區域智慧養老政策比較研究：基于主體—目標—工具的政策計量分析[J].信息資源管理學報，2020， 10（6）：122-134.

作者簡介： 潘俊霖，女，漢族，甘肅蘭州人，碩士研究生在讀，研究方向：社區社會工作。