副省長出庭應(yīng)訴為哪般？

曾那迦

2022年12月2日，海南省第二中級人民法院公開開庭審理了一起特殊的行政訴訟案，海南宇潤投資咨詢有限公司不服海南省政府作出的行政復(fù)議決定提起行政訴訟，該行政復(fù)議決定圍繞的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證問題。經(jīng)省長馮飛授權(quán)，副省長劉平治作為省政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

所謂“行政訴訟”，是個人、法人或其他組織認(rèn)為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。根據(jù)相關(guān)法律，在行政訴訟中，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

而在行政訴訟案件中，副省長出庭應(yīng)訴不多見。因而，海南省副省長劉平治作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴備受關(guān)注，這也傳遞出政府依法行政的積極信號。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，只有出庭應(yīng)訴的官員越來越多，再大的官員也可以坐上被告席，人們才能更真切地體驗到“法律面前人人平等”。

這并非省部級干部首次出庭應(yīng)訴，但近幾年副省長代表省政府出庭應(yīng)訴的案例仍屬少見。

2016年4月11日，在貴州省遵義市泮水鎮(zhèn)青豐村村民丁加強(qiáng)不服貴州省人民政府駁回行政復(fù)議申請的行政訴訟案件庭審中，時任貴州省副省長陳鳴明作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參與訴訟。該案是自2015年5月1日新的行政訴訟法實(shí)施以來，全國首例副省長出庭應(yīng)訴的行政案件。

當(dāng)天有來自貴州省直部門、貴州各地州市政府單位50多名干部到庭旁聽。整個庭審持續(xù)約一個小時，陳鳴明表示，原告方“通過提起行政復(fù)議的方式來表達(dá)訴求，維護(hù)自身權(quán)益，值得肯定”。

事后，貴陽市中級人民法院下發(fā)行政判決書，駁回原告丁加強(qiáng)的訴訟請求。丁加強(qiáng)和其代理律師李春蘭對該判決不服，上訴到貴州省高級人民法院。2016年10月，貴州省高級人民法院下達(dá)行政判決書，駁回上訴，維持原判。

2021年12月10日，東方綠洲實(shí)業(yè)有限公司訴海南省人民政府行政復(fù)議一案公開開庭審理，經(jīng)省長馮飛授權(quán)，副省長王斌作為省政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。這是該省首例副省長作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件。

東方綠洲實(shí)業(yè)有限公司就土地權(quán)屬問題，對海南省政府2021年8月作出的行政復(fù)議決定不服，于2021年9月17日向海南省第二中級人民法院提起行政訴訟。整場庭審持續(xù)近2個小時。目前該案進(jìn)展尚未披露。

2017年12月19日，北京市高級人民法院公開開庭審理欣泰電氣欺詐發(fā)行、虛假披露證券處罰上訴案，時任中國證監(jiān)會主席助理黃煒出庭應(yīng)訴。黃煒是首位在行政訴訟中出庭應(yīng)訴的中央部級單位負(fù)責(zé)人。

不過，一名受訪專家表示，目前全國范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，尤其是級別較高的官員對行政訴訟出庭應(yīng)訴的比例仍然不高。“各地對出庭應(yīng)訴落實(shí)得并不均衡。一般本地的黨政‘一把手’抓得緊，對出庭應(yīng)訴比較重視，情況就會好很多。如果雙方都不重視，那整體比例就很低。”

民告官，如何見官？

行政訴訟常被稱為“民告官”。隨著法律法規(guī)日益完善，原告有了與行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在法庭上“面對面”的合法渠道。

華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授章志遠(yuǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人往往是被訴行政行為的知曉者、批準(zhǔn)者和行政系統(tǒng)資源的掌控者、分配者，在行政爭議能否獲得實(shí)質(zhì)性解決上能夠起到關(guān)鍵作用。

2014年黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2015年《行政訴訟法》修改后第三條首次出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。2018年2月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，進(jìn)一步對“民告官”案件規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)一、明確和細(xì)化。

該司法解釋規(guī)定，涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。同時，在當(dāng)事人及其訴訟代理人的文書中應(yīng)當(dāng)寫明出庭應(yīng)訴的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。此外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理。

2020年6月，《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》正式發(fā)布。為了確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法解釋滿足司法實(shí)踐需要，最高法先后在北京、山西等地開展了十余次調(diào)研活動，聽取了各高級人民法院的意見，特別是深入聽取部分中、基層人民法院一線法官的意見建議。這部司法解釋明確行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人并不一定是“一把手”，副職負(fù)責(zé)人、分管副職負(fù)責(zé)人等，均屬于負(fù)責(zé)人范圍。

“《行政訴訟法》強(qiáng)制規(guī)定所有被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，這是法律明確規(guī)定的。但實(shí)際上這項制度在運(yùn)行當(dāng)中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，發(fā)生了很多變通。現(xiàn)實(shí)中，個別官員還是能‘抹得開就盡量抹，躲得開就盡量躲。’”西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、中國地方法制研究中心主任、中國行政程序法研究中心執(zhí)行主任王學(xué)輝告訴廉政瞭望·官察室記者，部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部礙于臉面等因素，對出庭應(yīng)訴進(jìn)行“拖延”。

雖然法律對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出了“應(yīng)出盡出”的規(guī)定，但各地在執(zhí)行時卻產(chǎn)生不同的理解和實(shí)踐。北京市司法局行政應(yīng)訴處干部李敏認(rèn)為，“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形存在較大的地方差異，有的以特定情形或法院通知為前提，有的以特定情形與法院書面建議為要件，有的進(jìn)行了文本的留白，而將落實(shí)的彈性付諸實(shí)踐層面，從而對“負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴”情形的認(rèn)定出現(xiàn)了不同的地方特征。

社會矛盾糾紛化解是法治社會建設(shè)的堅實(shí)屏障，也是法治社會建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，而行政應(yīng)訴為官民實(shí)現(xiàn)良性溝通，依法解決行政糾紛提供了制度平臺。在這之中，政府和法院是推動行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的共同主體。

“法院的存在就是解決糾紛，監(jiān)督行政權(quán)也好，維護(hù)公民合法權(quán)益也好，都是司法的應(yīng)有之義。應(yīng)當(dāng)公正地解決糾紛，這樣公民的合法權(quán)益受到保護(hù)了，也就把行政權(quán)監(jiān)督了。”王學(xué)輝說。

近年來，一些地方加緊出臺政策法規(guī)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。

2022年初，中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室、省高級人民法院、省司法廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)問題的意見》，其中進(jìn)一步明確出庭應(yīng)訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍。出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人，參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。其中，以設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府為被告的案件，政府的正職、副職秘書長出庭應(yīng)訴的，可以視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

還有一些地方為進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部參加行政訴訟的應(yīng)訴能力開展各類培訓(xùn)。2022年11月，江西省全省領(lǐng)導(dǎo)干部行政復(fù)議與行政應(yīng)訴能力建設(shè)專題培訓(xùn)班在南昌舉辦。該省各市、縣（區(qū)）人民政府分管行政復(fù)議與應(yīng)訴工作的領(lǐng)導(dǎo)，各市、縣（區(qū)）司法局分管領(lǐng)導(dǎo)共計220余人參加現(xiàn)場培訓(xùn)。

在章志遠(yuǎn)看來，“如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尋找各種借口敷衍了事、無正當(dāng)理由不出庭、出庭之后又不出聲，甚至對法院出庭應(yīng)訴建議置之不理，那么這項制度就會完全淪為擺設(shè)，本質(zhì)上就是官員帶頭違法。尤其是在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)將此舉明確列入黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履職盡責(zé)和督察問責(zé)事項清單之后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度就已經(jīng)被賦予更高的政治含義。”

王學(xué)輝認(rèn)為，官僚主義問題仍然是行政應(yīng)訴得以落實(shí)、普及的很大阻礙。“一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法律素養(yǎng)不高，怕出庭以后被對方律師給問倒出丑。個別行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人覺得自己是個官，在庭上被法官審問，放不下架子，盡量想辦法不去出庭。”

“其實(shí)很多原告去提出行政訴訟，就是想讓有關(guān)單位的負(fù)責(zé)人跟他面對面，創(chuàng)造一個雙方見面的機(jī)會。他們在庭上可以向平常很少見到的領(lǐng)導(dǎo)干部直接講訴求和理由。所以這個制度一定要堅持，這是讓中國政府走入法治政府，中國進(jìn)入法治國家很重要的一個制度設(shè)計。”王學(xué)輝說。