我國碳交易機制與政策建議

尤毅

摘? ?要：本文簡述了我國碳交易制度的發展歷程，概括了碳交易市場的特征，認為我國碳配額管理和碳交易存在制度層級低，權威性和有效性不足，配額機制不完善，市場機制不完善，市場結構不成熟等問題，建議對碳配額管理和碳交易進行立法，科學確立碳基準價格，充分發揮碳價格機制作用，對高碳和碳密集行業、企業確定碳排放峰值及年限，完善碳額度分配機制，加強對碳排放的監測、報告和核查。

關鍵詞：碳交易市場；碳配額；碳價格

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.03.004

中圖分類號：X196；F832.5? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）03－0039－08

一、我國碳交易制度發展歷程及碳交易市場特征

中國的碳排放貿易起源于《聯合國國際氣候變化框架公約》和《京都協議》之下的清潔發展機制（CDM），CDM是我國區域碳排放交易制度運行之前唯一能進行的碳交易項目，但這是跨境的，主要交易來自歐盟。隨著2012年《京都議定書》失效，國際碳交易市場對核證減排量需求降低，二級市場的碳價格從最高的20歐/噸降到了0.2歐/噸，2013年起，歐洲不再認可中國CDM計劃帶來的核證減排量，中國CDM計劃開發終止。

（一）我國碳交易制度發展歷程

2010年7月，國家發展改革委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，提出“組織開展低碳省區和低碳城市試點工作”，這成為我國碳交易市場發展的開端。2011年，國家發展改革委員會發布《關于開展碳排放交易權試點的通知》，在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等兩省五市開展試點，目的是服務于2020年我國溫室氣體排放行動目標， 2016年，福建成為國內第八個碳排放權交易試點地區。同年，四川成為非試點地區首家擁有國家備案碳交易機構的省份。

2014年12月，國家發改委發布《碳排放權交易管理暫行辦法》，明確國家對各省、自治區和直轄市將分配排放配額總量，配額分配初期免費為主，預留部分排放配額數量，實行有償分配。用于市場調節、重大建設項目等，有償分配的收益，用于促進國家減碳以及相關的能力建設。

2015年，四川聯合環境交易所開展中國核證自愿減排量（CCER）交易試點。同年，國家發改委上線“自愿減排交易信息平臺”，CCER正式加入碳排放交易試點，配額超排企業如果購買不到剩余的配額，可以購買自愿減排機制下的排放來抵消配額。2017年3月，國家發改委表示CCER 存在交易量小、個別項目不夠規范等問題，暫停項目備案，碳排放交易成為純配額交易。

2017年，國家發改委發布《全國碳排放交易市場建設方案（發電行業）》，確定全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設分別由湖北省和上海市分別牽頭承建，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統建設和運營。自此以后，開啟了全國碳排放權注冊登記和交易系統的運行。2018年，因機構改革，功能歸并，原來由國家發改委負責的氣候變化政策組合（包括碳排放和交易）管理被劃歸生態環境部。

2021年2月，生態環境部分別發布《碳排放權登記管理規則》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》，全國性碳排放交易制度規范初步建立。

（二）我國碳交易市場的一些特征

1.初步建立了排放權交易的管理框架

一是明確了排放企業的覆蓋范圍。如北京為火力發電、石化、水泥、熱力生產和供應等其他工業和服務業，天津是鋼鐵、化工、電力、石化、油氣和民用建筑等，深圳是電力、燃氣、水供給等26個行業；二是明確配額分配方法。基本采取歷史法和基準法確定配額，深圳則采取歷史法和競爭博弈法。配額多為免費分配，如北京、天津、上海、湖北等，但深圳和廣東有部分有償分配；三是明確了排放報告和核查機制。對于碳排放報告和數據核查，各試點地區制定了排放核算報告指南，北京、上海制定了第三方核查機構管理辦法；四是規定了自愿減排參與履約交易的抵消比例。各試點地區對自愿減排核證抵消配額的比例一般規定不超過配額的3%～ 10%；五是明確了違約責任。各試點地區的履約日主要集中在6月，對于違約或未及時履約的，一般規定進行行政處罰，如湖北對不能清繳配額的，對差額部分處以1倍以上3倍以下最高不超過15萬元的罰款，并在下一年度配額分配中予以雙倍扣除。天津則采取取消三年優惠政策的做法。《碳排放權交易管理辦法（試行）》規定，對虛報、瞞報排放的重點排放單位將處以1萬元以上3萬元以下的罰款，重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，將處以2萬元以上3萬元以下的罰款。

2.市場交易規模較小，交易價格相對較低

從試點開始，我國碳交易市場的交易量一直不大，價格雖有提高，但相對較低。如重慶2014年6月19日開始日交易，成交了14.5萬噸以后，幾乎連續9個月沒有成交量。上海碳排放交易所2019—2022年年度成交量分別為264萬噸、184萬、138萬噸、152萬噸。2021年7月16日，全國碳市場在北京、上海、武漢三地同時開市。開市當天碳交易量超百萬噸，之后五個交易日的交易量為十幾萬噸，其余日交易量在萬噸以下且部分日成交量不足百噸。2021年，全國碳排放交易市場碳排放配額（CEA）累計成交1.79億噸，114個交易日日均交易157萬噸，2022年全國碳市場碳排放配額（CEA）總成交量5089萬噸，不及2021年的三分之一。

交易數量極小的同時，交易價格較低。2020年全國8個碳排放交易所的價格除北京外，沒有超過40元。全國市場建立后，2021年年均價格為每噸42.8元，2021年收盤價為54.22元；2022年平均價格55.3元，2022年收盤價為55元。

3.各地制度略有特色，差異性顯著

《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法（2016修訂）》制定了碳定價機制，采取公開競價的方式定價，明確競價收益用于支持企業碳減排、碳市場調控、碳交易市場建設等。該辦法規定，企業因增減設施，合并、分立及產量變化等因素導致碳排放量與年度碳排放初始配額相差20%或者20萬噸二氧化碳以上的，應當向主管部門報告，主管部門對其碳排放配額進行重新核定；《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》借鑒了歐洲的管理經驗，對核查、報告、驗證規定較為詳細，配額管理中設有拍賣和儲備機制。

北京自2016年起，將二氧化碳排放總量5000噸（含）以上的單位列為重點排放單位，實行配額管理。湖北省規定年綜合能源消費量6萬噸標準煤及以上的工業企業，實行碳排放配額管理。廣東省規定年排放二氧化碳1萬噸及以上的工業企業，年排放二氧化碳5000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿、公共機構等單位為控制排放企業和單位，發文將陶瓷、紡織、數據中心等行業納入碳交易體系。深圳市規定任意一年的碳排放量達到3000噸二氧化碳當量以上的企業，和大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關辦公建筑的業主都實行碳排放配額管理。

差異性也表現為管理合法性的不同。多數試點地區以政府名義發布了碳排放的交易管理辦法。2012年10月，深圳市人大常委會制定了《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》，2013年12月北京市人大常委會制定了《關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的決定》。

4.明確了電力行業的全國碳配額確定和分配方法

就碳配額的確定和分配方法來說，雖然試點期間政策有指引，但各地還是存在一定差異，建立全國碳交易市場后，統一了電力企業的碳配額確定和分配方法。如《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》對配額總量的確定制定了具體操作辦法：省級生態環境部門根據本行政區域內重點排放單位2019—2020 年的實際產出量以及本方案確定的配額分配方法及碳排放基準值，核定各重點排放單位的配額數量；將核定后的本行政區域內各重點排放單位配額數量進行加總，形成省級行政區域配額總量。將各省級行政區域配額總量加總，最終確定全國配額總量。

就配額分配來說，2019—2020 年實行全部免費分配，并采用基準法核算重點排放單位所擁有機組的配額量。重點排放單位的配額量為其所擁有各類機組配額量的總和。《2021、2022 年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（征求意見稿）》的2021、2022 年度碳排放基準值以 2021 年各類機組實際供電、供熱盈虧平衡值為基礎，結合各類機組碳排放強度下降規律及預期政策目標分年度設定。生態環境部將各省年度配額總量加總，確定全國配額總量。對于配額分配，制度有所改革：省級生態環境部門按規定的核算方法，確定各機組 2021、2022 年度預分配配額量，通過管理平臺審核配額分配相關數據，將管理平臺自動生成的預分配配額相關數據表傳輸至全國碳排放權注冊登記系統，告知重點排放單位，以正式文件報送全國碳排放權注冊登記系統管理機構。全國碳排放權注冊登記系統管理機構（以下簡稱“全國碳排放權注冊登記機構”）依據省級生態環境部門報送的文件，配合省生態環境部門核對預分配相關數據表，并將預分配配額發放至重點排放單位賬戶。省生態環境部門基于應發放配額量和已發放預分配配額量，按照多退少補的原則，在全國碳排放權注冊登記機構配合下，做好全國碳市場 2021、2022 年度配額發放工作。

二、我國碳市場發展存在的問題

（一）管理制度層級不夠，缺乏權威性和有效性

目前我國碳配額管理和碳交易機制局限于部門規章和規范性文件，制度規范層級不高，缺乏權威性、有效性以及操作性。因此，我國的碳排放總額下降始終是一個難題。如果從碳排放的效率和能源效率來比較，我國與國際比較差距很大，浪費性太大。

制度有效性不足，缺乏制度設計的具體目標尤其是數量目標，尚未確定配額分配原則和機制、區域、企業之間平衡的規則。不僅如此，注冊登記和交易分成兩地管理，不僅成本較高，監管的協調難度也較大。對于核查，地方制度都有涉及，提出要求第三方核查，北京市制定了《碳排放交易權核查機構管理辦法（試行）》，對核查機構和人員進行政府備案，但未明確如何核查數據，未規定具體的計算和操作方法。

（二）配額管理機制不完善，減排作用效果低

我國碳交易市場從試點到正式建立，發展相對緩慢。其根本原因在于配額機制不完善，市場未真正發展起來，減排效果自然也不明顯。

一是沒有確定碳排放的峰值。雖然我國2015年就承諾了排放總量，但沒有落實到年度和峰值，各地也不確定峰值。在這一背景下，所謂的配額必然是以前年或上年為基礎，全部免費。免費的配額，企業自然缺乏減排壓力和動力。二是對于超出配額的排放沒有處罰機制。目前國家政策中，沒有規定對超額碳排放予以懲罰的規定，故行政處罰缺乏法律依據。地方制定的管理辦法中，雖然有法律責任規定，但不是針對企業超額排放的，而是對交易管理中的問題進行行政處罰。有些地方，只是將超額排放要求報告企業主管部門。三是配額確定方法科學性不足，無法促進減排。各地配額總額確定基本按照其上報數據確定，參照一定的條件和修改系數。這會導致誰排放多，誰拿到的配額就越多。這種足額給予的基數，以上年和自報為準的基數，不能達到減排效果。只有建立一個鼓勵節能減排機制的基數確定法，建立一個具有約束力和壓力的基數，才能真正推動企業自主減排。四是配額確定、分配和調整缺乏嚴肅性。2019—2020年配額方案提出：為降低配額缺口較大的重點排放單位所面臨的履約負擔，在配額清繳相關工作中設定配額履約缺口上限，其值為重點排放單位經核查排放量的 20%，即當重點排放單位配額缺口量占其經核查排放量比例超過 20%時，其配額清繳義務最高為其獲得的免費配額量加 20%的經核查排放量。這意味著企業排放可以增加20%，不僅給予的變動差很大，而且也缺乏有效的監督、檢查和驗證制度。

（三）碳市場機制有效性不足，減排動力和壓力不足

我國碳交易市場，缺乏對減碳降碳的評價基準，既無獎勵機制，也沒有懲罰機制，價格機制低效。故簡單地用單位GDP能耗去考核地方政府，缺乏抓手和落實機制，考核沒有獎勵和懲罰機制，就沒有人重視減碳降碳，實現雙碳目標就會落空。更重要的是，我國沒有一個真正的碳價格形成機制，碳價格不能對企業產生壓力，沒有激勵，減碳降碳也就沒有積極性，更無主動性。依靠技術標準雖然可以改善碳排放，但作用畢竟有限。

（四）市場結構單一，尚未成熟

當前碳市場主要是電力行業，尚未加入工業、供熱、航空、交通運輸等。這些行業與電力行業不同，需要不同的方法來確定配額，監測其數據。尤其是工業部門，必須有排放許可和安裝設備儀器，才能準確測量和監測其排放，否則不能確定數據的準確性。

市場單一，同時體現在只是免費配額下的交易。沒有拍賣競價交易，有些地方有，但不是真正的市場價格。配額儲備機制有些地方考慮到了，全國未考慮，也無制度。碳信用交易未加入，非重點企業的碳排放控制如何進行，如何交易也未涉及。市場不成熟，表現為缺乏對配額、拍賣、賬戶管理以及碳交易制度和細節熟悉的專業人才，對國際碳交易缺乏深入了解，未形成真正的碳現貨交易市場，碳期貨、期權和掉期尚未開發等。

三、我國發展碳交易市場的政策建議

（一）對碳配額管理和碳交易進行立法

應對氣候變化，實行雙碳目標，都需要法律的支持，需要法律的授權。只有具有了法律的授權，市場行為的規范、治理、監督、責任認定有了法律依據，政策才具有權威性。碳配額、碳交易在我國既往的法律法規中尚屬空白，依靠行政管理難以達到預期目標。建議盡快制定《碳配額管理和碳交易管理法（條例）》，對碳核算方法、配額確定的技術基準、碳配額分配、清繳、核查，碳排放管理、監測和控制，碳數據的報告、驗證、檢查，碳交易價格的確定機制、碳配額的拍賣、拍賣配額儲備機制、賬戶等登記和管理、碳金融產品的監管等做出規定。《碳配額管理和碳交易管理法（條例）》可以在充分吸收地方碳配額管理、交易立法及管理辦法、全國碳配額管理和碳交易規定以及借鑒國外經驗的基礎上制定。

（二）科學確立碳基準價格

我國已經搭建了初步的碳交易市場，但較不完善，不足以促進碳減排，也不足以鼓勵企業節能減排，根本原因在于我國缺乏良好的碳價格確定機制。目前，我國對環境污染雖然有行政處罰，但這種處罰力度相對較小，對企業不足以產生威懾。罰款的金額遠遠低于排放、污染帶來的收益。因此，我們要改變對環境處罰的機制和金額，借鑒發達國家在進行行政處罰的同時，采取誰污染、誰排放，誰治理的原則，而且必須恢復到污染之前的生態，這樣的成本就構成了對污染和排放的約束，有利于鼓勵其他企業創新，幫助排放企業、污染企業減排和治理污染。

1.明確碳定價的原則

一是碳價格水平有利于減碳、降碳。碳價要能夠促進企業自覺減碳降碳，尤其是要讓企業不敢污染環境，不敢無節制的超排；二是有利于提高企業采用新能源、清潔能源積極性。在電網統一，不能區分電力來源情況下，碳價水平要有利于發展清潔能源、可再生能源，有利于調動企業進行清潔可再生能源投資；三是成本利潤原則。碳價格水平要讓節能減排的企業有利益驅動的積極性，購買的碳額度對企業構成成本和利潤壓力，促使企業完善節能減排措施；四是參照國際價格，循序漸進設置合理碳價。合理的價格區間對溫室氣體控制能起到良好的作用，碳價過低不能如實反映碳排放控制成本，對企業約束力有限，碳價過高又會增加重排企業負擔，形成較大減排阻力。因此，發達國家在碳價處理上通常采用循序漸進穩定手段。

2.碳定價的具體操作方法

計算直接成本。首先，確定碳排放初始成本，根據每噸碳排放的直接成本進行計算。煤炭、天然氣、石油和清潔能源的成本不同，降碳主要是降低煤炭和化石能源，故碳排放的成本應該以煤炭為標準，確定最初始成本。其次，計算一噸標準使用的其他成本，包括運輸、工資、固定設備等成本。初始成本和各種中間成本合計為直接成本。最后，根據行業碳排放計算每噸碳排放的增加值，與每噸直接成本的差額，就是其利潤。

計算間接成本。間接成本就是排放污染帶來環境危害的損害及其治理投入成本，或者碳匯、碳捕捉的成本和投入。環境危害要計算可以選擇某地使用煤炭污染帶來的職業病治療和恢復成本，治理投入是指進行治理需要投入的資金，將投入進行年度和噸碳分攤。

計算直接成本和間接成本以后，我國的碳價格可能就不是目前的水平。碳價格超過的國際水平，才能促進企業節能減排，發展清潔能源，提高能效，改善供應鏈成本。

（三）充分發揮碳價格機制作用

碳達峰、碳中和不僅需要采取行政管理措施，加強各種制度建設，促進能源結構深度調整，創新新能源技術和產品，更需要一個好的市場機制和價格機制，發揮企業自主減少和取消煤炭消費的積極性。一個有約束力、吸引力的價格、利潤，一個好的碳交易市場，會有效促進雙碳目標的實現。好的價格機制表現為：逐步取消化石能源價格補貼，建立起對超額碳排放的高價機制，對于超排部門，要建立清理和賠償的法律機制。

（四）對高碳和碳密集行業、企業及早確定碳排放峰值及年限

《2030年前碳達峰行動方案》明確了碳達峰分步驟的時間表、路線圖，為“雙碳”目標實現提供了行動指南。目前，我國能源、工業、城鄉建設、交通運輸、石化化工、鋼鐵、有色金屬、建材、農業農村等重點領域和行業已經出臺碳達峰方案，但未確定峰值。對于重點行業，應該盡快確定碳達峰年限。只有確定了峰值年，配額的分配以及每年的調整才具有約束性意義，輔助以碳價格約束，就可以真正鞏固和穩定降碳效果，促進2030年以后的碳中和。行業峰值確定的同時，對重點企業確定峰值，頒發排放許可證。為增強排放的嚴肅性和法定性，應修改相關法律，對溫室氣體排放實行許可證制度，或者設立《溫室氣體排放管理法》，將排放許可、設備安裝和監控，碳配額分配和登記、交易等納入管理。

（五）完善碳額度分配機制

由于碳達峰年份未確定，峰值也就不確定，行業額度分配以及進度也無法確定，故目前碳配額存在制度缺陷。根據部門文件，2021年和2022年我國發電行業的碳配額確定計算公式為：機組配額量=供電基準值×實際供電量×修正系數+供熱基準值×實際供熱量。配額確定的計算公式雖然沒有問題，但實際供電量和供熱基準值，缺乏設備監控數據和標準，最后只能是企業填報數據或發電機組差異化的數據。碳配額缺乏約束性、嚴肅性，超發電、超排隨時可能被地方政府認同或者經過與企業的溝通協調而調整，不具有法定性。

我國的碳排放額度分配，由于發展階段不同，與歐盟已經達峰、逐漸減排不同，歐盟基本2～8年一個周期調整設備配額。我國減排任務重，時間緊，壓力大，未來配額可能1～2年就需要調整，不能將配額指標長期化，必須給出明確的時間表，否則企業不具有長期投資預期，就無法真正控制排放總量。目前，我國只是在電力行業進行二年度的調整，故需要完善碳配額機制，明確基數，確定遞減進度，這樣的配額制度和交易制度，才能促進降碳減排。對于碳配額，不僅是電力行業，石油、化工、鋼鐵、有色金屬以及供暖等排放大戶和重點企業，都應該納入管理體系，實行許可證和配額管理。只有這樣，才能真正發揮配額的約束性作用。

（六）加強對碳排放的監測、報告和核查

根據《碳排放權登記管理規則（試行》，碳配額的注冊登記機構根據省級生態環境部門制定的碳排放配額分配方案和省生態環境部門確定的配額分配結果，為登記主體辦理初始分配登記。這種登記可能缺乏科學性和準確性，因為依靠分配的配額不設置排放許可，也沒有安裝設備進行監測，無法清楚一個企業真正的排放量，超排和減排都不清楚，碳配額的確定和交易不具有促進企業減排作用。沒有儀器設備，無法確定年度調整基數的可靠性，階段性的配額就無法驗證真假，事實上，僅僅是清繳就可能存在數據造假。必須在建立排放許可證的基礎上，安裝溫室氣體或碳排放監控設備，確定企業是否達標并予以監測、報告、核查、清繳。根據雙碳目標要求，設立不同階段的配額。對于核查，需要制定科學的核查方法、核查程序、數據采集和計算方法。同時，要用相關數據進行比較、驗證。要與重視配額分配一樣重視核查，制定具體管理辦法，要求承擔法律責任。

歐盟對于碳配額的登記制度值得借鑒，首先，給排放企業頒發排放許可證，沒有許可證不允許排放，許可證是帶配額的。其次，安裝排放監控設備，并根據設備排放數據計算是否符合配額，是超排還是減排。再次，根據減排時間進度表，以及排放設備的實際數據，調整下個周期的配額。最后，由國家驗證、認證機構，對企業報告的碳排放及其配額進行驗證，甚至會由第三方機構，根據當地環境指標確立其數據的真實性。

（責任編輯：夏凡）

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