長江流域飲用水水源地名錄管理的思考和建議

鄧瑞 鄧志民 王孟 李斐 沈丹丹 王曉雪

摘要：

《長江保護法》規定了長江流域飲用水水源地名錄管理的制度內容，也確認了水行政主管部門水源地保護的法定職責。為深入落實《長江保護法》要求，在全面分析長江流域飲用水水源地管理現狀的基礎上，分析了長江流域飲用水水源地名錄管理形勢要求，提出了加強長江流域飲用水水源地名錄管理的工作思路和建議。研究成果可強化《長江保護法》飲用水水源地保護制度落實，為加強流域飲用水水源地管理提供決策依據，對建立以水源地名錄管理為基礎的水源地保護體系、復蘇河湖生態環境具有深遠的指導意義。

關 鍵 詞：

長江保護法； 飲用水水源地名錄； 水源地保護； 準入退出機制； 長江流域

中圖法分類號： TV213.4

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.05.009

0 引 言

長江是中國極其重要的戰略水源地，保護好長江流域飲用水水源地及其水資源，關系到長江流域乃至全國經濟社會可持續發展的飲水安全保障和人民幸福。為嚴格落實飲用水水源地保護，自2005年起，國家對重要飲用水水源地實行核準和安全評估制度，水利部先后公布了包括長江流域在內的四批全國重要飲用水水源地名錄，并按照《水法》《水污染防治法》的要求，重點從水源工程、供水水質水量、日常管理等方面推動開展重要飲用水水源地達標建設工作［1］，水源地保護工作取得顯著成效，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

指導飲用水水源地保護是國家賦予水行政主管部門的法定職責。2021年《長江保護法》實施，其中明確要求加強長江流域飲用水水源地保護。國務院水行政主管部門會同國務院有關部門制定長江流域飲用水水源地名錄。作為流域保護發展的基本法，《長江保護法》為流域飲用水水源地保護提供了制度保障，也為水利部門開展流域飲用水水源地保護提供了遵循依據。為深入落實《長江保護法》有關要求，水利部印發《關于開展長江流域飲用水水源地名錄制定工作的通知》，開展飲用水水源地名錄制定和管理工作。長江水利委員會高度重視長江飲用水水源地保護工作，圍繞重要飲用水水源地達標建設、水源地生態隔離帶建設、水源地風險源評估、水源地水質監測、南水北調中線工程水源地保護與管理等方面全力支撐流域飲用水水源地保護工作，為推進流域飲用水水源地名錄管理工作奠定了實踐基礎［2］。

為切實落實《長江保護法》飲用水水源地保護要求，本文梳理分析長江流域飲用水水源地名錄管理的實踐現狀，分析當前長江流域飲用水水源地名錄管理面臨的形勢要求，提出流域飲用水水源地名錄制定和管理的思路和建議，進一步強化《長江保護法》中飲用水水源地保護制度實施，為復蘇河湖生態環境，強化流域管理治理、推動流域治江事業高質量發展提供管理支撐。

1 實踐基礎

1.1 水源地基本情況

1.1.1 全國重要飲用水水源地名錄

為加強飲用水水源地的保護和監督管理，2006年，水利部開始實行全國重要飲用水水源地名錄核準公布制度，決定分期分批對全國重要飲用水水源地進行核準公布，完善重要飲用水水源地安全保障體系。2016年9月，水利部公布了新的全國重要飲用水水源地名錄，共618個，其中，長江流域列入名錄的水源地增加到210個。

長江流域210個重要飲用水水源地涉及到12個省（直轄市），水源地現狀供水量189.8億m3，總供水人口1.7億。河道型、湖泊型、水庫型、地下水型水源地各有134，3，68，5個，分別占水源地總數的63.8%，1.4%，32.4%，2.4%；供水量分別為132.6億，0.6億，55.8億，0.8億m3，占水源地總供水量的69.9%，0.3%，29.4%，0.4%；供水人口分別為12 295萬，112萬，4 764萬，148萬人，占水源地總供水人口的71.0%，0.6%，27.5%，0.9%。從省級行政區來看，四川省分布重要水源地最多，水源地數量50個，占比23.8%，2020年水源地供水量21.7億m3，占比11.4%；江蘇省分布重要水源地12個，占比5.7%，2020年水源地供水量31.7億m3，占比16.7%。長江流域各省區重要飲用水水源地分布情況如圖1所示。

1.1.2 縣級以上飲用水水源地調查

2021年，水利部開展長江流域飲用水水源地基礎調查，對長江干流、支流和湖泊形成的集水區域涉及的19個省的相關縣級行政區域縣級以上集中式飲用水水源地（含應急備用水源地）開展調查。

根據調查結果，長江流域縣級以上飲用水水源地1 262個，其中地表型飲用水水源地1 183個，地下水型飲用水水源地79個，應急備用水源地214個。總供水人口2.85億人，2020年總供水量273.33億 m3。河道型、湖泊型、水庫型、地下水型水源地各有682，30，471，79個，分別占水源地調查總數的54.0%，2.4%，37.3%，6.3%；供水量分別為195.30億，14.22億，61.10億，2.71億m3，占水源地總供水量的71.5%，5.2%，22.4%，0.9%；供水人口分別為1.91億，0.14億，0.74億，0.06億人，占水源地總供水人口的67.0%，4.9%，26.0%，2.1%。從水源地分布情況來看，四川省分布水源地數量最多，水源地為282個，占調查總數的22.3%，2020年供水量37.60億 m3，占調查總數的13.6%。長江流域各省區縣級以上飲用水水源地分布情況如圖2所示。

1.2 管理工作開展情況

近年來，以保障長江飲水安全為主線，圍繞納入《全國重要飲用水水源地名錄》（以下簡稱“名錄”）的重要飲用水水源地，長江流域飲用水水源地保護管理工作穩步推進，在流域水源地保護重點工作上取得突出成效。

（1） 健全流域水源地保護規劃。

編制了《長江經濟帶水資源保護帶、生態隔離帶建設規劃》《長江經濟帶沿江取水口、排污口和應急水源布局規劃》，提出飲用水水源地生態隔離帶建設的空間格局、措施體系、相關建設與管控要求以及長江經濟帶應急備用水源地建設布局，制定了水源地保護管理頂層設計。此外，《長江流域片水資源保護規劃》《長江流域片十四五水安全保障規劃》等規劃也從水源地保護、生態修復、備用水源地建設等方面提出了重點任務［3］，為長江流域飲用水水源地相關工作提供了指導。

（2） 開展重要水源地安全保障達標評估。

以長江流域全國重要飲用水水源地為對象，持續開展水源地安全保障評估和達標建設［4］。按照水利部部署，長江水利委員會參照《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南（試行）》，每年從水量、水質、監控、管理等4個方面對水源地年度達標建設情況進行復核評估，并開展現場檢查評估。2017～2020年共對157個水源地進行了野外現場查勘［5］，建立了飲用水水源地問題臺賬，為保障長江飲水安全提供基礎支撐。總體上看，長江水源地安全狀況維持在良好水平，水源地水量能夠得到保障，水質達標狀況維持在較好水平，監測監控建設和監督管理能力良好。

（3） 開展重要飲用水水源地監督管理。

持續開展流域水源地水質監測，依托水文監測對重要水源地開展監督性監測［6］。開展重要飲用水水源地監督檢查，每年按照不低于15%的比例開展飲用水水源地現場檢查。開展備用水源地建設督導，按照兩口一源規劃實施要求，對江蘇、安徽和貴州等7省市的應急水源建設開展現場回訪核實，推進城市應急備用水源建設。2021年，長江經濟帶地級及以上城市集中式飲用水水源水質優良比例達97.6%［7］，地級及以上城市備用或應急水源建設基本完成。

（4） 開展重要飲用水水源地保護研究。

開展長江流域重要飲用水水源地風險評估研究，選擇湖北、湖南省等典型省份，構建了飲用水水源地點源和移動源風險評估指標體系，識別評估重要飲用水水源地主要風險，并提出風險防范措施與對策。開展長江流域飲用水水源地生態隔離帶示范建設，選擇陸水水庫、丹江口水庫等開展水源地生態隔離帶建設研究，提出飲用水水源地生態隔離帶建設體系。

2 形勢要求

圍繞重要飲用水水源地名錄管理，長江流域飲用水水源地保護取得顯著成效。隨著《長江保護法》實施和水利高質量發展深入推進，也對長江流域飲用水水源地保護提出了新的更高要求。

2.1 《長江保護法》飲用水水源地名錄管理要求亟待落實

2021年實施的《長江保護法》對加強飲用水水源保護、提升長江飲水安全水平提出了明確要求，規定國務院水行政主管部門牽頭制定長江流域飲用水水源地名錄。首次在法律層面明確水利部實施飲用水水源地名錄管理，也是將水利部門一直開展全國重要飲用水水源地名錄實踐管理工作在法律上予以明確，進一步夯實了水利部門水源地保護的源頭保護基礎［8］。2021年水利部印發《關于開展長江流域飲用水水源地名錄制定工作的通知》，部署推進飲用水水源地名錄制定工作，強化飲用水水源地保護的基礎［9］。因此，從落實《長江保護法》要求來看，應當全面深入落實《長江保護法》飲用水水源地名錄管理要求，從水源地名錄制定、名錄準入退出等管理制度、水源地保護措施、水源地管理機制等方面，建立起以飲用水水源地名錄管理為核心的水源地保護管理體系。

2.2 流域飲用水水源地名錄管理機制尚未建立

2016年水利部公布全國重要飲用水水源地名錄以來，流域機構和各省圍繞納入名錄中重要飲用水水源地持續開展飲用水水源地安全保障評估、監測等工作，通過強化名錄管理取得顯著成效，長江流域飲用水水源安全得到有效維持。但是在新形勢下，現有飲用水水源地名錄管理仍相對薄弱。

（1） 飲用水水源地名錄準入機制不健全，2016年水利部重要水源地名錄制定時更多地依據對各省上報成果的復核，由于數量較多，缺乏現場復核以及準入標準等規范性程序，部分省區的水源地未做到應納盡納。

（2）水源地準入退出機制尚未建立。近年來部分水源地供水功能、供水對象等發生了變更和調整，由于水利部層面尚未出臺配套的飲用水水源地名錄準入和退出機制，導致這些水源地申請變更調整時無據可循。因此，應當建立流域飲用水水源地名錄管理機制，夯實水利部門飲用水水源地管理基礎。

2.3 流域飲用水水源地保護力度有待加大

（1） 威脅水源地安全的風險依然存在。近年來隨著水利部門達標建設和生態環境部門飲用水水源地保護工作的推進，保護區內水環境問題基本得到解決。但部分水源地保護區未能實現全封閉管理，仍存在垂釣、養殖、農田種植以及碼頭、跨河大橋等污染隱患，水源環境風險防控能力不足，保護區治理尚需加強。另外，在飲用水水源保護區外，部分水源地存在影響水源水質的潛在風險源，比如部分水源地雖然完成了水源保護區的劃分工作，但由于歷史原因，在保護區外上游仍存在輸入性污染風險隱患。

（2） 水源地安全評估成效尚未發揮。目前，針對全國重要飲用水水源地達標建設評估［10］涉及水量、水質、監控、管理4大類25項指標，2018年機構改革后，流域內部分省份飲用水水源地保護職責基本上劃轉至生態環境部門，因此，評估指南設定的一些考核職責在實際操作中面臨以下問題：

① 評估指標不能突顯水利部門新時期治水思路和管理重點。比如水量評估指標沒有突出取水許可管理、取水口設置、應急水源布局等水利部門的職責職能，水量評估的抓手還不夠充分。水質評估指標的相關工作內容職責主要集中在生態環境部門，部分省區難以協調，存在資料獲取困難等問題，從而導致評估結果不夠精準。② 評估結果應用和效力尚未發揮。每年水源地安全評估結果雖作為最嚴格水資源管理制度考核點，但分值占比較小，未建立與評估結果相掛鉤的獨立的獎勵機制，對于評估發現的問題也未建立反饋整改機制，水源地安全評估成效尚未充分發揮。

2.4 流域飲用水水源地保護制度機制不健全

飲用水水源地管理法規體系尚不健全。流域層面缺少專門性的飲用水水源地管理規范文件，已有法律、規章及地方性立法相互之間并沒有形成一個完整的體系，缺乏對飲用水水源地保護的全面統籌考慮。飲用水水源地管理體制機制亟待優化。水源地保護管理缺少統一管理和協作機制，部門間在飲用水水源地保護管理工作銜接上存在真空地帶，一定程度上影響了飲用水水源地保護管理的順利有效開展。飲用水水源地管理制度設計尚不完善。飲用水水源地分級分類管理、水源地整改銷號機制、水源地監測監控等管理措施尚未在更高的法治層面通過制度予以固化。水源地水量管理、水源地生態修復以及應急機制、公眾參與等綜合性管理制度尚不完善。

3 管理工作總體思路

加強流域水源地保護是保障長江水安全的重要實施路徑。新發展階段長江流域水源地保護工作，應準確把握《長江保護法》飲用水水源地名錄管理要求，貫徹落實生態優先、綠色發展理念，對標新階段治水思路和方針，推進飲用水水源地名錄制定和管理工作，構建以飲用水水源地名錄管理為核心的水源地保護體系。

（1） 確定飲用水水源地名錄。調查統計飲用水水源地基本信息，摸清飲用水水源地家底，合理科學確定納入長江流域名錄的標準和規模，制定長江流域飲用水水源地名錄［11］，為加強水源地保護管理奠定基礎。

（2） 建立名錄準入退出機制。在水源地基礎信息調查基礎上，健全完善水源地信息管理檔案，定期評估區域流域水源地管理狀況，強化水源地動態管控，建立水源地準入退出機制。

（3） 強化水源地保護管理。做好飲用水水源地規劃布局和建設，嚴格飲用水水源地取水管理和水量調度，加強飲用水水源地安全評估，健全飲用水水源地監測預警體系，強化飲用水水源地監督管理。

（4） 嚴格水源地監管考核。落實水源地保護地方政府責任，強化水源地保護監管考核，加強飲用水水源地保護協作，建立水源地保護管理的聯動機制，實施飲用水水源地分級管理和保護，充分發揮流域管理機構指導、監測、監督作用。

4 加強長江流域飲用水水源地名錄管理的主要舉措

4.1 科學確定納入長江名錄的標準和規模，加快制定長江流域飲用水水源地名錄

在對長江流域1 262個飲用水水源地的調查和信息復核的基礎上，建議理清納入長江流域飲用水水源地名錄的標準和規模的原則和思路建議。

（1）突出規模。以供水人口、供水量等條件作為規模限定條件，確定納入長江流域飲用水水源地名錄的標準。

（2）突出重要性。對于以地市、州府為供水對象的水源地，考慮其供水對象的重要性，可考慮納入長江流域飲用水水源地名錄。

（3）突出特殊性。對于跨省的飲用水水源地和以一干、八支、五湖、兩庫為取水水源的水源地，可考慮納入長江流域飲用水水源地名錄。

（4）突出分級。對于流域機構直接審批取水許可的水源地，可考慮納入長江流域飲用水水源地名錄。

（5）突出銜接性。對于已納入全國重要飲用水水源地名錄的水源地、納入國家水質考核的集中式飲用水水源地，可考慮納入長江流域飲用水水源地名錄。

針對長江流域飲用水水源地名錄確定，建議結合以地市、州府為供水對象的水源地，以一干、八支、五湖、兩庫為取水水源的水源地以及流域機構直接審批取水許可的水源地等條件，統籌考慮納入長江流域飲用水水源地名錄。落實分級管理的要求，長江流域省、市等可分別制定本行政區域的其他飲用水水源地名錄。此外，對于千噸萬人以下的飲用水水源地、農村集中供水水源地可參照制定水源地名錄。

4.2 厘清飲用水水源地和水源保護區的關系，有效銜接全國重要飲用水水源地名錄成果

長期以來，水利部門和生態環境部門對于飲用水水源地的保護存在著水源地管理和水源保護區來管理的差異，比如武漢市漢江水源地，在湖北省飲用水水源地保護區中劃分為硚口區漢江、東西湖區漢江、蔡甸區漢江、漢陽區漢江等多個保護區［12］；四川省成都市徐堰河、柏條河水源地為全國重要飲用水水源地，實際為成都市自來水六廠，成都市自來水七廠徐堰河、柏條河兩個集中式飲用水水源保護區。因此，應厘清飲用水水源地和水源保護區的關系，同時銜接全國重要飲用水水源地名錄成果。實際上，飲用水水源保護區是針對取水口或水廠個體，水源地應該范圍更大。要按照河道、湖泊、水庫等不同類型，對擬納入長江名錄的水源地，理順與現有水源保護區的關系。對于河道型水源地，生態環境部門一般按照水源地取水口劃定保護區，可依據生態環境部門水源保護區納入名錄，而對于長江、漢江、贛江、湘江等水源地取水口比較鄰近的水源地，在建議納入名錄時，采取合并取水口的方式。對于水庫型、湖泊型水源地一般可按照水庫、湖泊整體劃定飲用水水源保護區，對于大（1）型水庫或者湖泊具有多個取水口的，可按照取水口及周邊范圍綜合確定。

4.3 建立水源地名錄準入、變更和退出機制，強化水源地名錄動態管理

落實《長江保護法》飲用水水源地名錄管理要求，在制定長江流域飲用水水源地名錄基礎上，對于納入名錄管理的飲用水水源地，要加強基礎信息調查，健全完善水源地信息管理檔案，定期評估區域流域水源地管理狀況。要健全長江流域飲用水水源地核準制度，建立和完善重要飲用水水源地名錄準入、調整和退出機制［13］。制定詳細的變更程序和管理措施，建立靈活、滾動的名錄調整方案，對不承擔城市生活供水功能的水源地及時調出名錄，對新增承擔城市生活供水的水源地及時列入名錄。建立起全面、統一、動態的流域水源地名錄管理系統，實施水源地準入、變更及退出機制動態管理，建立飲用水水源地名錄管理長效機制。

4.4 加強長江流域飲用水水源地保護，加快流域河湖生態環境復蘇

做好飲用水水源地規劃布局和建設，將水源地保護作為水資源保護、水污染防治、城鄉建設等規劃的重要內容，統籌做好流域和區域、地表和地下水源地布局，科學設置水源地和取水口［14］。嚴格飲用水水源地取水管理和水量調度，按照取水許可核定的水量、用途和方式取水，建立水源地水量預警機制，確定水源地水量預警斷面、確定預警水位（流量），把地表水水源地作為流域、區域水量調度方案和年度調度計劃的優先保障目標。圍繞供水安全、工程安全、風險水平、管理水平持續開展飲用水水源地安全評估［15］。健全水源地監測預警體系，水利部門要加強對水源地的監督性監測，推進部門間、上下游、流域和區域水源地監測信息共享［16］。強化水源地日常監督管理，明確水源地所在水域的河湖長制名單，強化水源地監督檢查，開展水源地現場監督檢查。加強調水工程水源地保護，推進飲用水水源地保護工程措施實施。

4.5 建立水源地保護管理的聯動機制，充分發揮流域管理機構指導、監測、監督作用

落實飲用水水源地分級管理原則，強化地方政府飲用水水源地保護責任，建立由政府主導、部門協作的水源地保護工作機制，明確水源地保護管理各部門職責，強化水源地信息共享。流域機構加強對納入名錄的長江流域飲用水水源地指導、監測、監督作用，充分發揮水文監測優勢，對納入名錄的水源地實施水質監督性監測；加強監督性檢查，結合水源地安全評估檢查、水資源監督檢查等形式，結合日常發現問題、現場發現問題等，通過最嚴格水資源管理制度、河長制湖長制予以督導；做好水源地應急管理。圍繞供水安全，做好流域重大突發水污染事件水利報告和相關應對工作，加強流域水源地應急能力建設。

健全飲用水水源地管理制度機制。修改《水法》中飲用水水源地保護條款，出臺流域和地方飲用水水源管理法規文件，健全長江流域飲用水水源地管理法規體系。落實河長制管理要求，建立長江流域飲用水水源保護聯席會議制度。完善長江飲用水水源保護區制度、監測監控制度、分級分類管理制度、風險評估制度，健全長江流域飲用水水源地制度體系［17］。完善長江飲用水水源地監督執法和考核機制、資金投入和生態補償機制、突發事件應急機制、公眾參與制度，強化長江流域飲用水水源地保障機制。

5 結 語

“共抓大保護、不搞大開發”是推動長江經濟帶高質量發展的戰略導向。當前，中國正在推進水安全保障戰略，飲用水水源地安全保障工作是重中之重。本文在全面分析長江流域飲用水水源地現狀的基礎上，理清飲用水水源地名錄管理的實踐基礎，分析新形勢下水源地名錄管理面臨的要求，從制定長江流域飲用水水源地名錄、厘清飲用水水源地和保護區的關系、建立水源地名錄準入變更和退出機制、加強長江流域飲用水水源地保護、建立水源地保護管理聯動機制等提出工作思路和建議，以期構建以飲用水水源地名錄管理為基礎的水源地保護體系。“十四五”是流域水源地保護管理工作的提升期，2021年實施的《長江保護法》明確了強化長江飲水安全的要求，為開展長江流域飲用水水源地保護提供了新的契機。未來，如能以《長江保護法》實施為契機，進一步推動飲用水水源地保護，夯實水利部門飲用水水源地管理基礎，強化水資源剛性約束要求，對實現美麗長江的治江愿景意義重大。

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（編輯：劉 媛）

Abstract：

The Yangtze River Protection Law stipulates the management system of the catalogue of drinking water sources in the Yangtze River Basin，and also confirms the statutory duty of the water administrative department for the water sources protection.In order to further implement the requirements of the Yangtze River Protection Law，on the basis of a comprehensive analysis on the current situation of drinking water source management in the Yangtze River Basin，we analyzed the requirements for the management of drinking water sources in the Yangtze River Basin，and proposed ideas and suggestions for strengthening the regulation.The research results can strengthen drinking water source protection system mentioned in the Yangtze River Protection Law，providing a basis for the decision makers to strengthen regulation of drinking water sources.Moreover，it is conductive to establish a water source protection system based on the management of water source catalogues，further to restore the ecological environment of rivers and lakes.

Key words：

Yangtze River Protection Law；Catalogue of Drinking Water Sources；water source protection；access and withdrawal mechanisms；Yangtze River Basin