經濟新常態下高校績效審計的必然性及內容體系的探討

馮 杰

（天津職業大學，天津 300410）

國家財政投入是高校經費的重要來源，隨著經濟新常態的到來，國家對高校的投入力度將受到影響，但是高校的經費支出仍然不斷增加，經費使用中的問題層出不窮，高校管理面臨的風險越來越大。高校的內部審計必須及時調整工作方向，關注經費的使用效益、防控經費使用風險、加強對學校的經濟管理和監督，真正發揮內部審計的增值作用。因此，高校開展績效審計已然具有必要性和緊迫性。

一、經濟發展新常態下高校開展績效審計的必要性

（一）經濟新常態的特征

經濟發展“新常態”是以習近平為總書記的黨中央對當前我國經濟形勢所做的重要判斷，即我國經濟發展進入了增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的三期疊加期。要弄清楚新常態對高校的影響，首先要明白三期疊加的意思，第一，增長速度由高速增長轉向中高速增長；第二，結構調整從不合理轉向優化；第三，從總量寬松和粗放刺激到總量穩定和結構優化。［1］

（二）新常態對高校經濟及內部審計的影響

1.對高校經濟的影響

教育服務于經濟，教育要適應經濟發展的要求。而高校是教育的細胞，我國經濟發展進入新常態，高校的“新常態”是教育“新常態”的基礎，這就要求高校的各項管理機制積極主動地做出改變，適應經濟發展的“新常態”。

一直以來，我國經濟保持高速增長，但基本是依靠資源消耗、規模化發展，沒有重視速度與質量、速度與效益的協調發展。在這種大的經濟背景下，近年來國家對高校的投入大幅增加，高校不斷擴招，大搞新建、擴建，辦學規模日益擴大，只注重規模的擴張，忽視了對投入資金使用效率的關注，以致許多高校背負了巨額貸款，高校在經濟方面存在的問題比比皆是，令人觸目驚心。

經濟增長速度減緩，但增長質量提高，這是經濟新常態最為明顯的特征。一方面，高校的發展主要依靠國家財政支持，經濟發展速度放緩，國家對教育經費的投入增速也會放緩，而高校的經費需求卻沒有減少，因此，高校必須開源節流，杜絕浪費；另一方面，經濟發展速度放緩，對高校的自主創收能力也會產生影響，高校必須更加注重資金使用的效益和效果。

2.對高校內部審計的影響

高校經費的來源主要是國家財政撥款，但隨著高校辦學規模的日益擴大，單純依靠國家的財政撥款已經難以滿足高校經費開支需求，因此高校開始采取多種融資手段，多渠道籌措資金，逐步形成現在的多元化、多渠道的經費籌措機制，主要包括財政撥款、學費、住宿費、院校創收、社會捐贈等。這些經費，一方面滿足了學校發展所需要的資金，另一方面，高校經費管理和使用的問題層出不窮，給高校的經費管理帶來了挑戰。隨著經濟發展進入新常態，國家財政收入增幅處于下降趨勢，這種情況會越來越突出。因此，如何合理有效地使用教育資金，對高校的審計工作提出了新的要求。新常態下，審計環境發生了變化，審計職能、審計目標、審計內容、審計方法等都出現了變化，如何完善高校審計制度，監督評價教育資金的使用和管理情況，成為高校審計必須面臨的課題。

（三）高校開展績效審計的必要性

1.減小高校資金運行風險，規范內部資金管理

目前，高校經濟活動日益復雜，經費雖然實現來源多樣化，籌集渠道多元化，但仍然不能完全滿足其巨大的資金投入需求。學校雖然通過多種途徑自主創收，但收入來源也非常有限，因此，許多高校都陷入了貸款的泥潭，這無疑加大高校資金運行的風險，傳統的財務收支審計已經不能滿足日常管理的需要，高校必須開展績效審計，加強內部風險管理，為高校抵御資金運行風險提供保障，完善資金的運營管理機制，規范內部資金管理，實現高校科學發展。

2.提高教育資金使用效益，杜絕浪費

雖然經費不足，但是一些高校仍然不斷加大貸款力度、投資力度，盲目購置，搞形象工程，結果造成大量儀器設備長期閑置，基建工程設計缺乏長遠性，專項經費使用不規范，這些都暴露了高校資金使用方面的問題，而這些問題恰恰是審計應該關注的重點。要解決這些問題，既要開源節流，減少損失，也要優化資金使用效益，實現資金使用效益的最大化。通過開展績效審計，對資金使用的全過程進行事前、事中、事后的監督評價，從而提高資金的使用效益。

3.提高辦學水平，促進績效提升

績效審計不同于財務收支審計，是以財務收支審計的真實性、合法性審計為基礎，評價資金使用，尤其是重點領域、重要業務和重大事項資金使用的經濟性、效率性和效果性，發現資金使用過程中的突出問題，促進資金科學管理，進而提高學校的辦學水平和管理績效，促進學校持續健康發展。［2］

二、高校績效審計的定義、內涵和特征

（一）高校績效審計的定義、內涵

截至目前，績效審計雖然沒有統一的定義，但是所有定義的基本內容是一致的，即經濟性、效率性、效果性。基于此，本文將高校績效審計定義為：學校根據相關法律法規，采用審計程序和審計方法，審查和評價資源使用和經濟活動的經濟性、效率性、效果性。

高校績效審計的內涵，即經濟性、效率性、效果性，可以概括為“3E”審計。具體來說，包括以下三點：一是審計評價學校各項管理活動、經費使用的經濟性；二是審計評價學校人力、物力、財力等資源的利用效率；三是審計評價學校管理目標的實現程度，實際效果以及與預期的差異。［3］

（二）高校績效審計的特征

績效審計以財務收支審計為基礎，但又不同于財務收支審計，它關注的重點是經濟性、效率性、效果性，是被審計對象的服務職能和管理的有效性。具體來說，績效審計的特點主要包括以下幾方面。

1.審計范圍全覆蓋

績效審計相比財務收支審計，審計監督范圍逐步擴大，一方面，不僅僅涉及學校直接經濟活動資金支出的領域，如物資設備采購、基本建設、維修改造等，凡是與學校經濟活動有關的領域，如教學、科研、行政管理等，也需要對其成效進行評價，審計監督由單純的真實性、合法性為主，轉向同時注重效率性和效果性。另一方面，監督范圍在廣度和深度上全覆蓋，順著資金流向，資金流向哪里就審到哪里，經濟活動涉及的方方面面都要審計。

2.審計評價的模糊性

財務收支審計的評價對象具體、針對性強，就是針對經費支出使用是否合法、合規、真實有效，而績效審計更加關注的是學校服務職能和管理效能，這本身就是比較籠統的一個概念。特別是高校的主要目標是培養人才，而人才的定義更模糊。經濟新常態下，注重產業結構優化升級，必然對人才有了新的要求，高校培養出的人才能否適應社會需要，這也是績效審計評價的內容之一。

3.審計評價的廣泛性

績效審計不僅僅停留在財務審計，它檢查學校的教學、科研、后勤、校辦企業等幾乎所有部門與經濟實體的管理活動，全程監督和評價其資源利用情況。而且，高校管理活動的多元化，帶來了資金管理的復雜性以及對這些資金進行會計核算的復雜性，這些都決定了高校績效審計評價的廣泛性。

4.審計方法的靈活性

傳統的財務審計，主要是采用查閱賬目和資料、重新計算等審計方法，而績效審計的方法更為靈活，除了可以采取和財務收支審計一樣的方法外，還可以采取集體討論、外部調查、重新執行、分步調查、流程圖、調查問卷、結構化訪談等方法來實現對被審計部門的綜合了解。

5.審計結果的多角度性

績效審計的結果應該直接反映被審計部門的經濟運行效率，提出切實可行的審計意見及建議，幫助學校實現管理目標。對審計結果的分析評價可以從多個角度展開，不必拘泥于某一具體的形式，可以是定性描述和定量描述相結合，也可以是體現被審計對象的特征的其他形式。

三、高校績效審計的內容體系

（一）績效審計的主要目標

績效審計的主要目標是對被審計對象的經濟性、效率性和效果性進行審計評價。但是，高校不同于企業，它的經費來源主要是財政撥款，而且不以營利為目的，所以高校績效審計的目標不完全等同于企業，它通過對高校資源使用和管理效能進行考核評價，以確定資源的支出使用是否合理有效、高校的經營管理是否有效運轉、能否滿足國家對教育工作發展目標的要求等。基于此，高校績效審計的目標主要包括以下幾方面。

1.在各類資源的投入和使用方面，評價其來源真實性、合法性和有效性；是否能經濟有效地管理和使用各種資源，各類資源是否物盡其用，是否存在超預算和鋪張浪費的現象等。

2.在學校管理方面，機構設置是否科學合理，職責分工是否明確；管理方式是否先進、有效；各種管理活動、項目的運行是否有效，能否為管理層的決策提供依據等。

3.在效果方面，學校是否根據社會需要，培養了高素質人才；各部門的工作質量和效率是否得到提高，完成情況是否達到預期水平；師資水平和人力資源管理的效果是否達到要求等。

（二）績效審計的內容體系

根據高校績效審計的目標，績效審計內容主要涉及幾大方面，包括經費、校辦經營實體、技術和人力資源等無形資源、其他方面等，審計評價主要著眼于經濟性、效率性、效果性三個方面，挖掘高校資源的使用潛力，力爭實現資源的合理配置和有效利用。［4］

本文在分析高校績效審計內容的基礎上，構建了績效審計的評價指標體系。

1.績效審計的主要內容［5］

（1）經費方面

經費是高校績效審計的重點內容，主要涉及高校的基建投資、固定資產投資、維修改造投資、教學經費、科研經費、行政管理費用、學校的自主創收、銀行貸款、各類專項資金、各種捐款等，對這些經費的績效審計主要關注這些資金的取得是否合法、合規；是否建立了專門的管理控制制度，財務核算體系是否科學規范；各類經費的使用效率如何，投入與產出是否匹配合理；經費的使用是否存在鋪張浪費的情況；經費的實際執行情況是否有偏差，實際成果與預期效果是否存在差異等。

（2）校辦經營實體方面

為增加收入，高校紛紛發揮自身優勢，創辦了各類校辦產業實體、后勤實體，這在短期內增加了學校的收入來源，但其經營管理卻成了容易出現管理漏洞的重災區，因此，高校也必須對校辦經營實體進行審計監督。主要審查經營實體的管理模式是否適應學校的發展，是否有利于實現學校發展的總目標；經營管理模式的合法性及合規性，是否符合學校的總體利益；經營實體的管理制度是否健全，是否有效地貫徹執行；經營實體的投入與產出是否匹配；經營實體的資產是否保值增值等。

（3）技術資源方面

技術資源屬于學校的無形資產，隨著學校加大科研投入，開展校企合作，技術類資源越來越占據學校發展的重要位置，給學校帶來了持續競爭優勢。技術類資源的績效審計主要是對高校自主研發與合作引進的技術資源的管理與利用進行評審，著眼于技術資源研究投入的合理性和經費使用的規范性；研究的投入與產出是否合理；研發成果是否統一管理；技術成果轉化的形式、程序是否符合相關要求，轉化效果如何；對外技術合作的利益分配是否合理，是否有損學校利益等。

（4）人力資源方面

人力資源也屬于學校的無形資源，對學校的發展至關重要，高校的最終目標是要培養符合社會需要的人才。高校的人力資源可以簡單劃分為教師和學生。對教師的績效評審主要關注教師的教學和科研能力兩個方面，可考查教師申請的科研經費總額、科研課題的級別和數量、科研成果的獲獎情況等。對學生重點關注培養的投入與產出情況，即投入是否合理、輸出的數量質量如何、學生就業情況等。

（5）其他方面

前述提到的是高校績效審計重點關注的領域，還有一些方面也不能忽視。例如，學校的圖書資源，主要關注圖書的存量是否合理，圖書的人均投入是否合理，利用效率和效果如何等；另外，還要關注學校的設備資源的日常使用和管理情況是否存在設備的大量閑置，設備的利用效率如何等。

2.績效審計的主要評價指標［6］

針對上述高校績效審計的主要內容，設定一些關鍵的評價指標進行定量和定性分析，能夠更加具體明確、更有針對性地反映出這些關鍵方面存在的問題，為審計人員的分析評價提供實質性的依據。評價指標的構建涉及三個方面，即經濟性、效率性和效果性。

（1）經濟性指標

經濟性是指如何在確保質量的前提下，減少資源的消耗，節約資源使用成本，即資源的購置、應用是否經濟、合理。經濟性指標主要涉及以下幾方面。

一是資金來源結構性指標：①資金來源構成比例，即各項資金占資金總量的比重；②資金的自給率；③資金的到位率和時效性；④各項資金的增長率。

二是資金使用結構性指標：①資金使用的構成比例，即各項資金支出占學校總支出的比重；②資金支出使用的合理性指標和合規性指標；③預算執行偏差指標等。

（2）效率性指標

效率性是指在取得同等結果的前提下如何實現資源的最大化利用，考查的是投入與產出的對比關系。對高校來說，效率性就是衡量學校投入與產出是否最優以及學校資源利用效率高低。效率性指標主要涉及以下幾方面。

一是辦學基礎條件指標：①硬件基礎實施利用率，如教學設施的利用率、教室的利用率、儀器設備的利用率等；②軟件基礎設施的利用率，如各類圖書資源的借閱量、教學平臺的使用情況等。

二是生均經費指標：①各項生均經費，如公用經費和專項經費；②生均資產，如生均教室、設備、圖書資源等。

三是師資利用率指標：①人均師資科研經費；②師資人員構成情況，如師資人員所占比重、學歷和職稱構成情況；③管理人員的構成情況，如管理人員所占比重、學歷和職稱構成情況；④教師和學生的比例；⑤與教學水平相關的指標，如教師的授課情況等。

（3）效果性指標

效果性是指目標的完成程度，即實際成果與預期效果之間的差異。對高校而言，主要是指學校取得的成果即“學生”的質量是否能夠達到預期的目標，是否得到社會的認可。效率性指標主要涉及以下幾方面。

一是科研能力指標：①科研成果的數量；②科研成果的獲獎情況；③科研成果的轉化情況等。

二是學生就業指標：①畢業學生的數量；②畢業學生一次性就業率；③學生自主創業率。

三是社會滿意度指標：①社會認可度，如招生率等；②社會榮譽，如學生獲得的獎勵等；③用人單位的滿意度等。

上述指標是為高校績效審計設計的一般指標，在實際實施績效審計時，需要根據具體審計業務的重點調整一般指標，設計更具有針對性的指標。

3.績效審計的基本路線和業務流程

績效審計要達到預期的目標，就必須沿著資金的流向實現全過程的監控，即績效審計遵循事前評估——事中監控——事后考核這樣一個基本路線展開，具體的業務流程如圖1所示。

圖1 績效審計的業務流程

（1）事前評估：制定審計計劃；初步調查了解項目情況；制定審計方案。

（2）事中監控：收集整理相關資料，深入了解；實施審計方案；收集、整理、分析和評價審計證據；進行“3E”評價。

（3）事后考核：根據結果，分析偏差，挖掘原因；提出改進措施；出具審計報告、管理建議書等結果性文件。

四、結語

總之，經濟新常態對高校經濟和內部審計產生了重大影響，高校開展績效審計具有必要性和緊迫性。通過開展績效審計，對學校的資源利用進行監督和評價，加強過程管控，幫助學校管理層更好地尋找管理漏洞，減少資源使用中的浪費和損失，從而促進資源管理，提高資金使用效率和使用質量，實現學校資源的合理配置。同時，開展績效審計，實現高校審計工作由原來的查錯防弊向促進績效提升轉變，提高了內部審計的質量。