區(qū)域平衡發(fā)展應(yīng)追求人均平衡

陸銘

中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，國(guó)家內(nèi)部的平衡發(fā)展是不得不考慮的問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立后到改革開(kāi)放之前，地區(qū)間收入差距并不突出。而從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，沿海地區(qū)的高速發(fā)展使得地區(qū)間收入差距加劇擴(kuò)大，中央政府面臨平衡區(qū)域發(fā)展的壓力。

然而，民眾和政府官員一直有一個(gè)觀念上的誤區(qū)，即混淆了總量平衡和人均平衡。從以人為本的發(fā)展理念上講，區(qū)域平衡發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是人均意義上的平衡。但在2003年之前，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)“安土重遷”傳統(tǒng)，以及戶籍制度留下的觀念烙印，人們的觀念是，人的發(fā)展很大程度上依托于其戶籍地，通過(guò)人口自由流動(dòng)促進(jìn)人均意義上的地區(qū)平衡，遠(yuǎn)沒(méi)有成為社會(huì)各界共識(shí)。此時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)總量的平衡這一看法則成了社會(huì)主流觀點(diǎn)，成為總量平衡的區(qū)域戰(zhàn)略的觀念基礎(chǔ)。

總量平衡的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的目標(biāo)是相容的。在中國(guó)的政治體制下，地方政府有著做大本地經(jīng)濟(jì)總量的動(dòng)機(jī)。然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之滯后，主要原因在于其發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的區(qū)位劣勢(shì)，投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成了很多地方的選擇。此時(shí)，中央政府引導(dǎo)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，正好符合了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求。

與此同時(shí)，人口流動(dòng)帶來(lái)的收益和成本的不對(duì)稱性，使得無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都沒(méi)有自發(fā)促進(jìn)人口流動(dòng)的動(dòng)機(jī)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，人口流入帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅收增加，同時(shí)通過(guò)集聚效應(yīng)提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，但這些好處被當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝谀酥寥珖?guó)層面所共享，而其帶來(lái)的公共服務(wù)和城市管理的成本卻是由當(dāng)?shù)爻袚?dān)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于就業(yè)創(chuàng)造能力有限，勞動(dòng)力的流出并不會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成太大影響，但會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)衰落，同時(shí)會(huì)影響和戶籍人口規(guī)模掛鉤的各類財(cái)政資源。這使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)也沒(méi)有動(dòng)機(jī)鼓勵(lì)戶籍人口遷出。于是，流動(dòng)人口要額外承擔(dān)一部分在城市居住和生活的成本，形成人口流動(dòng)的阻力。

總體而言，觀念上對(duì)總量平衡的追求，總量平衡的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)合理性，以及人口流動(dòng)過(guò)程中成本和收益的不對(duì)稱性對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的阻礙，使得中國(guó)在2000年以后采取了幾大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展，并在2003年前后形成重要的政策拐點(diǎn)，期望以此達(dá)到地區(qū)間總量意義上的地區(qū)平衡。

這些因素造成的人口流動(dòng)不充分，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)集聚過(guò)程中，一部分流動(dòng)性較弱的人群由于其所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，而在經(jīng)濟(jì)上處于不利地位。此時(shí)，運(yùn)用地區(qū)發(fā)展政策來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，是非常必要的。但是，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和觀念不斷轉(zhuǎn)變的背景下，在中國(guó)當(dāng)前階段，促進(jìn)人口流動(dòng)和市民化比地區(qū)發(fā)展政策更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

無(wú)論是從公平的角度還是從效率的角度來(lái)看，地區(qū)發(fā)展政策要取得成功，一個(gè)必要條件是能夠成功地吸引生產(chǎn)要素流動(dòng)到政策目的地，并形成一定的集聚效應(yīng)以留住這些要素。然而，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以滯后，是由于其所在的地理區(qū)位使其在全球和國(guó)內(nèi)的分工體系內(nèi)處于相對(duì)劣勢(shì)。例如在中國(guó)，遠(yuǎn)離港口、遠(yuǎn)離區(qū)域性中心城市的地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。試圖通過(guò)地區(qū)發(fā)展政策逆轉(zhuǎn)地理區(qū)位的作用而將生產(chǎn)要素從其他地區(qū)吸引過(guò)來(lái)，是比較困難的。這也是權(quán)衡兩類政策的關(guān)鍵考量之一。