國家對外公關(guān)中的首腦外交研究

國家對外公關(guān)的主體為政府部門或政府委托的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，對外公關(guān)的對象是另一國的政府部門，民眾等，公關(guān)的目的帶有明顯的國家利益指向性。而首腦外交是國家對外公關(guān)中的重要組成分支，本文嘗試以近年俄印首腦外交作為案例研究，分析首腦外交背后的利益指向和考量。

一、首腦外交的概念界定

（一）首腦外交的起源和發(fā)展

首腦外交最早可以追溯到中國的戰(zhàn)國時期，韓非子提出，“忘主外交，以進(jìn)其余，則其下所以為上者薄也”。韓非子的觀點認(rèn)為，國家的對外公關(guān)活動應(yīng)以君主為主，臣下不能過多染指，否則臣下就會有機(jī)會發(fā)展私人交情，引進(jìn)朋黨。那么，臣下不為君主出力且重視私利，國家就開始衰亡了。所以，在近代以前，國家的對外公關(guān)活動一般都是由首腦直接負(fù)責(zé)的。

近代以來，隨著國家的對外公關(guān)分工的明確化，對外公關(guān)的實施逐漸從首腦轉(zhuǎn)向職業(yè)外交官，所以首腦外交的作用有所下降。然而，二戰(zhàn)的爆發(fā)為首腦外交注入了新的活力。在戰(zhàn)爭的背景下，國際形勢瞬息萬變，國家之間需要迅速協(xié)調(diào)，以便于迅速達(dá)成對外公關(guān)的目的。這種環(huán)境使得首腦外交的作用尤為重要。例如，卡薩布蘭卡會議上美英兩國首腦討論了對法西斯的作戰(zhàn)方針；開羅會議，德黑蘭會議，雅爾塔會議商討了戰(zhàn)后世界格局的安排。

冷戰(zhàn)爆發(fā)以來，首腦外交的重要性與日俱增。其原因在于以下幾點：

首先，國際形勢愈發(fā)紛繁復(fù)雜，需要領(lǐng)導(dǎo)人快速做出反應(yīng)。例如，在古巴導(dǎo)彈危機(jī)中，美蘇兩國領(lǐng)導(dǎo)人的首腦外交避免了核戰(zhàn)爭的爆發(fā)，可以看作一次對外危機(jī)公關(guān)的成功。

第二，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為國家首腦參與國家對外公關(guān)活動提供了很大的便利。例如，遠(yuǎn)程電話和噴氣式飛機(jī)的出現(xiàn)使得首腦外交活動更加快速便捷。

第三，民眾政治參與度的提升與電視等大眾傳媒的出現(xiàn)提升了首腦外交的分量。各國民眾高度關(guān)注首腦的言論和主張，所以一些國家首腦將首腦外交作為公關(guān)工具，提升自身在民眾之間的威信。

第四，國際組織的出現(xiàn)提升了首腦對于國家對外公關(guān)活動的參與度。例如，不結(jié)盟運動，77國集團(tuán)，OPEC組織，上海合作組織，金磚國家峰會等國際組織都使得各國首腦參與其中。

總之，首腦外交是國家對外公關(guān)活動的重要組成部分，已經(jīng)成為人們判斷國家動向和國際形勢的風(fēng)向標(biāo)。

（二）首腦外交的定義

關(guān)于首腦外交的定義，目前學(xué)界主要有以下幾種觀點。

國家元首或者政府首腦正式以個人身份參與的國家對外公關(guān)活動。這種觀點存在的主要問題是沒有突出首腦外交的特殊性。換而言之，這種觀點沒有體現(xiàn)出首腦參與國家對外公關(guān)活動和民間外交家以個人的身份參與國家對外公關(guān)活動的區(qū)別在哪里。

有學(xué)者認(rèn)為，以下兩種形式都可算作首腦外交：一是領(lǐng)導(dǎo)人直接參與外交活動，二是領(lǐng)導(dǎo)人參與國家對外公關(guān)的制定和實施。這種觀點的主要問題在于界定過于寬泛。首腦會參與到幾乎所有國家對外公關(guān)的制定與實施中去，那么按照這種觀點，幾乎所有的國家對外公關(guān)活動都可以納入首腦外交的范疇。因此，這種觀點沒有體現(xiàn)出首腦外交的特殊性。

首腦外交是指國家元首，政府首腦，最高政府領(lǐng)導(dǎo)人或國際組織的最高代表為了推動對外公關(guān)的順利實施，服務(wù)國家利益，直接參與或者委派代表實施的正式或非正式的對外公關(guān)活動。這種觀點的優(yōu)點在于突出了首腦外交的特殊之處，將首腦外交和其他形式的國家對外公關(guān)進(jìn)行明確的區(qū)分。首腦外交的目的是國家利益，這一點將首腦外交和以服務(wù)個人利益的公關(guān)活動區(qū)分開來。而首腦外交的形式是直接或間接的方式參與外交活動，這一點將首腦外交的范圍規(guī)定在“參與國家對外公關(guān)活動”。首腦外交的主體是代表國家意志的首腦，這一點強(qiáng)調(diào)首腦外交是國家行為走向的風(fēng)向標(biāo)。

二、2022—2023年俄印首腦外交特點分析

印度和俄羅斯都是世界上舉足輕重的大國，雙方都意識到，首腦外交是國家對外公關(guān)中的重要一環(huán)，可以幫助本國妥善應(yīng)對危機(jī)，營造良好的周邊環(huán)境避免孤立；也可以為本國帶來切實的利益。2022年至2023年，印度和俄羅斯的首腦外交情況如表1所示。

從表1中可以總結(jié)出2022-2023年印俄的首腦外交具有以下幾個特點：

首先，印度逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。從表中可以看出，自2022年以來，俄印首腦外交大概可以分成三個階段。第一階段是從2022年2月24日至2022年3月2日。這一階段兩國的首腦外交方向是印度主動向俄羅斯。而雙方首腦外交的內(nèi)容主要是印度向俄羅斯請求幫助，希望俄羅斯能夠協(xié)助印度從烏克蘭撤僑。第二階段是從2022年3月2日至2022年8月15日，這一階段兩國首腦外交的方向是俄羅斯主動向印度申請溝通，雙方元首外交的主要內(nèi)容是俄羅斯向印度不斷強(qiáng)調(diào)雙方戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的存在。第三階段從2022年9月16日上合組織峰會開始。首腦外交的方向是俄羅斯主動向印度打申請溝通，即使面對印度在上合組織峰會上的批評，俄方依舊邀請印度領(lǐng)導(dǎo)人訪問俄羅斯。

上述三個階段具有兩個明顯的變化趨勢，一是首腦外交的方向從“印度主動發(fā)起國家對外公關(guān)行為”轉(zhuǎn)向為“俄羅斯主動發(fā)起國家對外公關(guān)行為”。二是對外公關(guān)中雙方主次地位的變化，從“印度有求于俄羅斯”轉(zhuǎn)向為“俄羅斯對印度放低姿態(tài)”。所以可以看出，隨著兩國對外公關(guān)活動的展開和世界局勢的變化，印度逐漸在俄印首腦外交中占據(jù)強(qiáng)勢地位。

第二，俄印雙方始終強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。從表1中可以看出，2022―2023年俄印兩國一共進(jìn)行了14次首腦外交活動，雙方討論的內(nèi)容可大致分成四類：討論世界形勢，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，表示常規(guī)祝賀或慰問，撤僑問題。其中，世界局勢提到了6次，戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系提到了7次，常規(guī)祝賀或慰問提到了6次，而撤僑問題提到了3次。從中不難看出，印俄雙方均十分重視雙邊戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系和世界局勢。

第三，俄印雙方的首腦外交以線上為主，以線下為輔。從表1中可以看出，在兩國的14次首腦外交中，有13次都是以遠(yuǎn)程溝通的形式進(jìn)行的，而兩國首腦僅僅在撒馬爾罕上合組織峰會期間進(jìn)行了一次線下會晤。還需特別注意的一點是，俄印雙方首腦均回避線下外交活動。例如，2022年SCO峰會上，印方領(lǐng)導(dǎo)人對于俄羅斯的邀請并未給出任何回應(yīng)；而俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人也缺席了2023年9月的G20峰會，而該次峰會以印度為輪值主席國。然而，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人雖然并未出訪印度主辦的G20峰會，但是線下參加了中國主辦的“一帶一路”高峰合作論壇。這也是需要特別關(guān)注的一點。

三、印俄首腦外交的決定因素

俄印首腦外交具有突出的三項特征，而這三項特征背后的動因可以歸納為以下幾點：

第一，俄羅斯的利益考量。俄印雙方首腦外交的三個階段變化和俄羅斯面臨的對外環(huán)境以及世界局勢基本吻合。俄羅斯所面臨的外部環(huán)境變化大致也可以分為三個階段：第一階段從2022年2月至2022年7月初，在這一階段，盡管俄羅斯面臨西方在多領(lǐng)域的制裁鼓勵，但俄羅斯所面臨的局勢仍然在其能夠控制的范圍內(nèi)。第二階段是從2022年7月初到8月，這一階段的特點在于俄烏沖突曠日持久難以解決，俄羅斯面臨相對緊張的局勢。第三階段從2022年8月初至今，表現(xiàn)為烏克蘭接受西方武器援助，俄羅斯面臨更加被動的局面。在此期間，俄羅斯在俄印首腦外交中的姿態(tài)越來越低。

當(dāng)俄羅斯認(rèn)為局勢能夠控制的時候，俄羅斯自然對自身實力較為自信。很明顯，俄羅斯在沖突初期認(rèn)為憑自身力量就可以應(yīng)對俄烏沖突。因此，盡管印度一直是俄羅斯重要的戰(zhàn)略合作伙伴，俄羅斯對印度的依賴程度并沒有達(dá)到足夠高的程度，因此俄羅斯對于國家對外公關(guān)中的俄印關(guān)系的重視程度有限。

然而，隨著局勢的變化，俄羅斯所面臨的局勢愈發(fā)被動。一方面，俄烏沖突膠著，烏克蘭在接受西方國家援助之后實力大增；另一方面，西方國家對俄羅斯發(fā)起了空前規(guī)模的全面制裁，俄羅斯的外部環(huán)境愈發(fā)惡化，因此不得不依靠和非西方國家的公關(guān)行為破解被孤立的態(tài)勢。而印度又是非西方國家中的重要一環(huán)，因此，印度必然成為俄羅斯國家對外公關(guān)的重點對象。2021年底，俄羅斯石油僅占印度進(jìn)口石油的0.2%，但是2022年底，俄羅斯石油占印度石油供應(yīng)的五分之一。在俄羅斯看來，印度已經(jīng)成為最為重要的能源輸出市場，所以印俄戰(zhàn)略伙伴關(guān)系比任何時候都要可貴。因此，俄羅斯才在印俄首腦外交中呈現(xiàn)相對較低的姿態(tài)。

印度的考量。印俄首腦外交中，印度的態(tài)度立場從“有求于俄羅斯”轉(zhuǎn)為“審慎的和俄羅斯保持交往但保持較強(qiáng)的獨立性”，其原因為以下幾點。首先，印度在2022年初之所以對俄羅斯放低姿態(tài)，主要是因為印度在撤僑方面有求于俄羅斯。2022年初，約有2萬多名印度人被迫滯留在烏克蘭，部分印籍人員因炮火波及而喪生。印度政府面對國內(nèi)壓力，不得不通過對外公關(guān)行為促使俄羅斯協(xié)助撤僑，這種不對稱相互依賴使得印度政府在國際公關(guān)中不得不放低姿態(tài)。然而，隨著局勢的變化，印度的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)調(diào)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系但保持審慎和獨立”，是因為在國際公關(guān)中不偏向俄羅斯和西方國家中的任何一方最符合印度的利益。當(dāng)前，印度認(rèn)為其所面臨的最大現(xiàn)實性威脅是中國和巴基斯坦，而中巴又和俄羅斯關(guān)系密切。那么，如果印度完全倒向西方國家，俄羅斯，中國和巴基斯坦三國的關(guān)系會更加密切，印度將面臨外交孤立。此外，印俄伙伴關(guān)系由來已久，雙方在多領(lǐng)域有廣泛的合作關(guān)系。例如，在軍售方面，印俄軍售一直是兩國關(guān)系的壓艙石，印度有8成的武器裝備都是從俄羅斯進(jìn)口，與西方軍售相比，俄羅斯的武器裝備價格低廉且性能不差。在能源方面，印俄戰(zhàn)略伙伴關(guān)系可以便于印度從俄羅斯低價進(jìn)口大量的石油。所以考慮到上述因素，印度在同俄羅斯的公關(guān)活動中必須強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。然而，完全偏向俄羅斯也不完全符合印度的實際利益。在經(jīng)貿(mào)技術(shù)等多領(lǐng)域，印度和西方國家合作密切。例如，美國與印度在清潔能源、信息技術(shù)、教育、醫(yī)療乃至新冠疫情控制方面已有的深度合作和共同利益，印度的技術(shù)和人才與美國的資金相結(jié)合能夠起到互補(bǔ)的效果。而在防務(wù)領(lǐng)域，印度是美日印澳四方合作框架（QUAD）的重要成員之一，印度認(rèn)為需要借助西方國家的力量來制衡中國。所以，從印度的首腦外交中可以概括出印度對外公關(guān)的主要特點：即在俄羅斯和西方國家中保持獨立和審慎，但是以自身利益最大化作為國際公關(guān)的最終目的。

第三，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對印度的信任度有限。在最近俄羅斯的首腦外交中，可以發(fā)現(xiàn)一個較為特殊的現(xiàn)象：俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人并未出席在印度舉辦的G20峰會，而對于南非舉辦的金磚國家峰會，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人也只是以線上視頻的方式參加。然而俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人卻在今年線下參加了我國的一帶一路高峰合作論壇。俄印雙方的首腦外交為何局限于線上？這個現(xiàn)象可以歸因為俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對印度的信任度有限。

首腦外交是國家對外公關(guān)行為中的重要組成部分，2022―2023年，印俄首腦外交具有階段性，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，線上為主等三個特點。而印俄首腦外交呈現(xiàn)出上述三個特點的原因，可以歸為印度自身考量，俄羅斯自身考量和領(lǐng)導(dǎo)人個人因素三方面。印度和俄羅斯均為中國的強(qiáng)大鄰國，中俄關(guān)系，俄印關(guān)系，中印關(guān)系錯綜復(fù)雜。研究印俄兩國的公關(guān)行為有助于中國分析，預(yù)測俄印兩國的行為，進(jìn)而有助于中國制定相應(yīng)的措施來協(xié)調(diào)周邊外交環(huán)境。因此，研究俄印首腦外交具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。 PR

（作者單位：外交學(xué)院國際關(guān)系研究所）

（責(zé)任編輯：豆瑞超）