試論高校評價“預算”對績效的影響

【摘 要】 績效有“結果”“行為”和“結果與行為”三種解釋，而不僅僅是“結果”。在高校預算績效對“結果”評價比較困難的情況下應重視對預算“行為”的評價。評價預算“編制”對績效的影響就是將績效關口前移，進行事前績效評價，從源頭上預防“帶病”事項編入預算，評價預算編制的合規性和完整性；評價預算“執行”對績效的影響就是評價預算執行的及時性、均衡性、有效性和安全性，評價財務制度健全性和財務制度執行狀況，評價專項資金的“整合優化”以提高績效，評價預算調整等；評價預算“執行結果”對績效的影響就是評價“預決算”的偏離度，評價盤活存量資源以提高績效等。

【關鍵詞】 高?？冃гu價； 預算編制； 預算執行； 預算執行結果

【中圖分類號】 F230" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2023）22-0113-08

筆者在“四論”中指出：“高校預算績效應評價‘預算’對績效的影響，績效是預算的起點和終點；具體應評價年度預算編制對績效的影響，評價年度預算執行對績效的影響，評價年度預算執行結果對績效的影響?！北疚脑囌撝?。

一、績效不僅僅是“結果”

（一）績效定義的三種解釋

1.績效是結果

英國學者伯納?。˙ernaxdin）是“結果論”者的代表人物，他指出：“績效應該定義為工作的結果，因為這些工作結果與組織的戰略目標、顧客滿意感及所投資金的關系最為密切?！盵 1 ]持這種觀點者較多，目前流行的是以“結果”為導向。

2.績效是行為

美國學者坎貝爾（Camphll）是“行為論”者的代表人物，他指出：“績效是行為，應該與結果區分開，因為結果會受系統因素的影響?！盵 2 ]他在1993年提出“績效是行為的同義詞，它是人們實際的能觀察到的行為表現”。

墨菲（Murphy）給績效下的定義是“績效是與一個人在其工作的組織或組織單元的目標有關的一組行為”。[ 3 ]

3.績效是行為和結果

布萊姆布蘭西（Brumbrach）認為，績效指行為和結果。行為由從事工作的人表現出來，將工作任務付諸實施。行為不僅僅是結果的工具，行為本身也是結果，是為完成工作任務所付出的腦力和體力的結果，并且能與結果分開進行判斷。[ 4 ]

姆維塔（Mwita）[ 5 ]認為，績效是一個綜合概念，包含三個因素：行為、產出和結果。

Dubnick[ 6 ]認為，績效包含四層含義：所有執行的活動（不論這些活動是否成功）、一種勝任能力（或者生產能力）、等同于結果（而不考慮結果的獲得方式）、可持續的結果（即公共部門能夠將自身能力轉換為產量和成果）。

（二）高校預算績效評價在“結果”比較困難的情況下應重視預算“行為”的評價

從上可知，績效（Performance）可以用“行為（Behavior）”或“結果（Result）”來定義和測量。如績效審計的“3E”，經濟性和效率性側重于行為，效果性側重于結果。普雷姆詹德[ 7 ]認為，績效包含效率、產品與服務數量及質量，機構所作的貢獻與質量，同時包含節約、效益和效率。

高校預算績效評價在“結果”比較困難的情況下應重視預算“行為”的評價，可以評價預算“編制”、預算“執行”和預算“執行結果”對績效的影響。

二、評價預算“編制”對績效的影響

（一）預算編制需“評審”或“評價”

1.各部門各單位預算編制需“評審”，開展事前績效評估

中共中央、國務院頒布的《關于全面實施預算績效管理的意見》第六條指出：“建立績效評估機制。各部門各單位要結合預算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估……”

2.預算編制環節突出績效導向，將績效關口前移

財政部發布的《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）指出：“預算編制環節突出績效導向。將績效關口前移，各部門各單位要對新出臺重大政策、項目，結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件，防止‘拍腦袋決策’，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性?！涌煸O立部門和單位整體績效目標。財政部門要嚴格績效目標審核，未按要求設定績效目標或審核未通過的，不得安排預算?！?/p>

3.結合預算評審，建立事前績效評價機制

教育部發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）在“主要任務”中第六條指出：“建立事前績效評估機制。結合預算評審……”

每年召開的“兩會”不僅要對中央政府或地方政府的決算進行“評審”，而且要對中央政府或地方政府的預算編制進行“評審”，包括“事前績效評估”。高校搞基本建設工程都要對施工企業編制的工程預算進行“評審”，包括“事前績效評價”，由此可見，對“預算編制”進行“事前績效評價”早已有之。

（二）預算“編制”評價的重要性

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時強調：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”[ 8 ]同理，預算科學是最大的效益，預算失誤是最大的浪費。上述規定在“預算編制環節突出績效導向”時要求“財政部門要嚴格績效目標審核，未按要求設定績效目標或審核未通過的，不得安排預算”。高校預算編制環節也應突出績效導向，將績效關口前移，進行事前績效評價，從源頭上預防“帶病”事項編入預算。

預算是對未來的預測。經濟合作與發展組織預算管理及公共服務管理部主任麥哲遜（Alex Matheson）指出：“為未來而預算。預算本來就是與未來相關的。但年度預算經常忽略長期問題?！盵 9 ]摩爾認為“我們必須正視一個事實：編制一份預算通常是一件挺傷腦筋的事?！A算本身就是在計劃未來。就像所有的計劃一樣，它們需要詳盡的描述并做出一些相關的假設和預測。預測將來通常都是一件吃力不討好的工作。因為將來是一個移動的靶子，一份好的預算就應該能反映這種不確定性或者說能夠反映這種風險”[ 10 ]。正如羅伊·T.梅耶斯指出的：“成功的績效導向的預算不僅在概念上，而且在實踐中實現起來也很艱難。”[ 11 ]由此可見，預算績效評價要關注對未來做預測。預算績效評價不僅只評價“終點”，應將績效評價關口前移，從“起點（預算編制）”抓起，正所謂“良好的開端是成功的一半”。

（三）預算“編制”績效評價的內容

1.高校預算績效目標是預算編制績效評價的前提

（1）績效目標設置作為預算安排的前置條件

2018年9月1日，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》第七條指出：“強化績效目標管理?！骷壺斦块T要將績效目標設置作為預算安排的前置條件?！?019年12月10日，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）第三條第四款指出：“強化績效目標管理。……預算管理部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件?！鄙鲜鑫募鞔_規定了“要將績效目標設置作為預算安排的前置條件”。2020年2月25日，財政部印發的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）第十一條規定：“單位自評的內容主要包括項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預算執行情況。對未完成績效目標或偏離績效目標較大的項目要分析并說明原因，研究提出改進措施?！?/p>

（2）應評價預算“編制”中的績效目標

余小平和孔志鋒[ 12 ]的研究顯示：美國愛荷華州的“績效預算手冊”中有一個修橋的例子，某市在河上需要建一座橋，績效目標是解決交通擁堵問題，有關部門卻將建橋設計在河流最狹窄的地段。橋建成后錢省了，工程質量和工期都符合要求，但交通擁堵問題仍沒有解決，因此，績效評估只得到很差的結果。再以失業人員培訓為例，績效目標是解決就業問題，通常做法是政府按參加培訓的人數對培訓機構撥款，但總有人經過數次培訓仍不能再就業。澳大利亞政府實行績效預算后，改變為先與培訓機構簽訂購買就業服務成果的協議，每成功就業一個人就撥一個人的款，有效地減少了財政支出。

2.合規性是預算編制績效評價的根本

對違規預算無績效而言，預算編制績效評價其合規性，就是從源頭上防止“帶病”事項進入預算。高校預算收入是否合規、有無套取財政資金（比如有的高校招生數為3 000人，報到2 800人，財政按3 000人撥款，200人撥款未退回被界定為套取財政資金；再如有些項目申請到后卻未完成等）、有無亂收費、高校預算支出有無違反財經紀律和財務制度、有無擅自改變預算支出用途或超預算揮霍資金，違規使用資金是無效和低效的表現，因此，高校預算編制評價應評價其合規性。

3.高校預算編制的完整性

（1）評價績效目標的完整性

財政部印發的《中央部門預算績效目標管理辦法》 （財預〔2015〕88號）第二十二條績效目標審核的主要內容第一款規定：“完整性審核?？冃繕说膬热菔欠裢暾?，績效目標是否明確、清晰?！?/p>

（2）評價高校預算結構的完整性

目前，高校預算編制注重“基本支出”預算，忽視“項目支出”預算，使整個高校預算的結構不完整；注重“基本支出”預算中財政撥款的預算收入，忽視“基本支出”預算中非稅收入和其他收入的預算編制；注重“項目支出”預算中的撥款收入預算編制，忽視“項目支出”預算中支出的預算編制；注重“年度預算”編制，忽視“中期預算框架”編制。

（3）評價年度預算編制的完整性

《預算法》第四條規定：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應納入預算。”高校有無“全部收入和支出”未納入預算、有無或者虛列收入和支出。

1）高校預算編制的完整性是要做到不虛列收支、隱匿收支的問題

國務院頒布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）第四部分為“嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性”，其中第十二條指出：“改進政府預算編制。……既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。”

2）高校預算編制的完整性是要做到資產的收支應納入高校收支預算

財政部發布的《關于印發〈中央行政事業單位國有資產處置管理辦法〉的通知》（財資〔2021〕127號）第三十三條指出：“高等院校利用科技成果作價投資形成股權（權益）的處置收入納入單位預算，統一核算，統一管理。……各部門所屬高等院校自主處置已達使用年限并且應淘汰報廢的國有資產取得的收益，留歸高等院校，納入單位預算，統一核算、統一管理?！薄缎姓聵I性國有資產管理條例》（國務院令〔2021〕第738號）第三章“預算管理”第二十四條指出：“各部門及其所屬單位購置、建設、租用資產應當提出資產配置需求，編制資產配置相關支出預算，并嚴格按照預算管理規定和財政部門批復的預算配置資產?！?017年1月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》第十八條指出：“符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，……確保資產處置收入和出租、出借收入應收盡收，防止國有資產流失?！?/p>

4.評價高校預算編制時是否堅持“資產管理與預算管理相結合”的原則

中共中央、國務院多次規定“資產管理與預算管理相結合”的原則。如2011年3月23日，《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》第二十八條指出：“推進預算管理、政府采購和國有資產管理改革?！龠M資產管理與預算編制有機結合?！?014年9月26日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“完善……資產管理與預算管理相結合的機制?！?021年2月1日，《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）第七條指出：“實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合。”教育部、財政部規定更多。高校預算管理與資產管理是增量管理與存量管理的關系，預算管理由單純價值形態管理拓展到價值形態與實物形態相結合，是預算管理活動內涵的深化。它形成預算管理與資產管理相互促進、相互制約的有效結合機制，達到以存量制約增量、以增量調整存量的動態管理目的。高校資產存量是指庫存的和在用的資產。高校應通過清產核資和財產清查等方式摸清本單位的“家底”（資產存量）。摸清資產存量的重點是固定資產，目的是提高固定資產利用效率。閑置的要處置，不得列入預算重復購建；利用率低的也可出租、出借，不得列入預算購建；可以資源共享的如圖書、儀器、公共設施等在大學城內相互使用；能維修、租賃的也可暫緩購建；實在緊缺的要在可行性研究基礎上列入預算購建。由此可見，評價高校預算編制時，只有高校短缺、不能租入或共享的資產才能列入預算，防止設備等固定資產利用效率低下。

5.評價高校預算編制時是否堅持“預算編制與結轉結余資金管理相結合”的原則

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“建立預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，……有效控制新增結轉結余資金?！眹鴦赵河“l的《推進財政資金統籌使用方案》（國發〔2015〕35號）指出：“貫徹落實國務院關于盤活財政存量資金的各項要求，加快消化歷年結轉結余資金，……解決目前預算執行偏慢、財政存量資金規模居高不下的突出問題，……全面盤活結轉結余資金……推進結轉結余資金的統籌使用。”結轉結余資金涉及“預算執行結果”時，將在本文第三部分繼續闡述。

三、評價預算執行對績效的影響

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》指出：“加強預算管理監督，推動構建完善綜合統籌、規范透明、約束有力、講求績效、持續安全的現代預算制度，推進全面實施預算績效管理?！訌妼λ鶎賳挝活A算執行的監督，強化預算約束。”[ 13 ]

（一）預算執行需要評價

《預算法（2018）》第六章為“預算執行”，其第五十七條規定：“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。”財政部發布的《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第三部分“抓好預算績效管理的重點環節”中指出：“預算執行環節加強績效監控。按照‘誰支出、誰負責’的原則，完善用款計劃管理，對績效目標實現程度和預算執行進度實行‘雙監控’?！袑嵦岣哳A算執行效率。”

（二）預算執行績效評價的內容

1.預算執行的及時性、均衡性、有效性和安全性

（1）2010年提出“均衡性和有效性”

2010年3月5日，財政部在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上作的《關于2009年中央和地方預算執行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》指出：“加快預算執行進度，……進一步提高預算執行的均衡性和有效性。”

（2）2010年提出“時效性和均衡性”“均衡性和有效性”“及時性、均衡性和有效性”

2010年1月22日，財政部頒布的《關于進一步做好預算執行工作的指導意見》指出：“增強預算執行的時效性和均衡性?！?010年7月7日，財政部頒布的《關于進一步做好地方財政教科文預算執行工作的通知》（財教〔2010〕197號）指出：“不斷提高財政教科文預算執行的均衡性和有效性。預算執行是預算管理的重要環節。”2011年3月5日，財政部頒布《關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》指出：“狠抓預算執行管理，提高預算執行的及時性、均衡性和有效性?！?/p>

（3）2012年后提出“及時性、均衡性、有效性和安全性”

2012年3月5日，財政部印發的《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》指出：“切實加強預算支出執行管理，提高預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！?013年3月5日，財政部印發的《關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》指出：“抓好預算支出執行管理，增強預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！?012年4月26日，謝旭人在中國財政學會2012年年會暨第十九次全國財政理論討論會上講話時指出：“需要重點研究的若干問題……如何提高預算支出的及時性、均衡性、有效性和安全性?！闭f明這“四性”是需要重點研究的內容之一。

這“四性”試解釋為：一是及時性，指預算到位率。二是均衡性，指預算均衡率、支出均衡率。某一時點公共財政預算支出執行進度與支出進度標準的比率，用以反映和考核支出預算及時性和均衡性程度。三是有效性，指效益、效率。四是安全性，指可靠程度、可控程度、風險低。筆者認為，“四性”比預算完成率、預算執行率要全面、科學，這“四性”的關系論述為安全性是基礎，及時性是前提，均衡性是關鍵，有效性是核心。

2.“財務制度健全性”和“財務制度執行狀況”是預算執行評價的內容

《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2003〕28號）的附件一中《中央級教科文部門項目績效考評規范》第十六條規定：“（2）財務考評指標：④財務管理狀況，主要考評項目單位財務制度健全性、財務管理有效性、財務制度執行狀況等。”《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）中有同樣的表述。

3.評審預算執行中專項資金的“整合優化”

（1）?？顚Ｓ迷瓌t是會計制度中的一條重要原則

?？顚Ｓ迷瓌t是會計制度中的一條重要原則，除了《事業單位財務規則》和《高等學校財務制度》提到“專用基金”還有“專項資金”外，“項目支出”中的各種專項資金起始于“綜合定額+專項補助”中的“專項補助”。

（2）專項資金存在的問題需要整合優化

原來高校專項資金“碎片化”嚴重，2014年，筆者曾建議：“減少‘項目支出’的各種專項資金，提高‘生均撥款標準’?！椖恐С觥械母鞣N專項資金是財政部門、教育部門考核預算進度的重要項目?！椖恐С觥闹饕獑栴}一是‘錦上添花’不是‘雪中送炭’，二是重預算進度考核輕預算績效考核，三是易造成‘跑部錢進’誘發的權力尋租?！盵 14 ]2015年財政部和教育部整合改革為“1+6”模式，但還存在問題。如由于很多“項目”所需資金核定心中無數致使資金花不了，年終突擊花錢仍花不掉，造成結余。關于“上交結余資金”，教育部財務司發出了《關于調整項目預算和上交結余資金的緊急通知》。盤活各領域專項資金“沉睡”的財政資金將在第三部分“盤活存量資源”中闡述。

（3）“整合優化”是提高專項資金績效的重要途徑

“整合優化”就是“1+1＞2”。中共中央和國務院十分重視整合優化專項資金。如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別?！薄秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“各地區要對本級安排的專項資金進行清理、整合、規范，完善資金管理辦法，提高資金使用效益。”2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》第十七條指出：“建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費。對行政事業單位超標準配置、低效運轉或者長期閑置資產，要建立完善的調劑機制，有效盤活存量資產，實現高效利用。”2019年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》指出：“優化教育經費使用結構。加大教育經費統籌力度，整合優化經費使用方向?！?/p>

（4）“整合優化”專項資金需要“賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權”

新公共管理運動主張推行分權化管理。提倡分權、授權、自主權下移，與下屬部門（單位）簽訂績效合同，明確對等責任、問責機制等重新構建職業責任與自主權之間的平衡，進行績效評價達到提高資金使用效益的目的。作為“政府再造”運動下以解決財政等領域的危機而產生的改革潮流，績效預算以結果為導向、以績效評價為核心、以分權為手段、以績效問責為約束，從而成為預算治理的價值目標與衡量標準[ 15 ]。樓繼偉指出：“績效預算的一個特點，是在一定的支出目標下賦予部門在預算資金使用上更大的靈活性，讓部門真正參與到資金的管理工作中。也就是說，在績效預算管理方式下，部門為了達到既定的支出目標，可以在預算總規模內自主確定資金的具體用途，這是公共財政發展到一定階段后，在預算管理上采取的一種更高級的管理方式，是一種注重產出法的管理方式。”[ 16 ]《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》第四條指出：“將部門和單位預算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權?！薄敦斦筷P于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第五條第一款指出：“各級財政部門要賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權?！?/p>

4.預算執行的“調整”評價

教育部辦公廳印發的《加強教育部直屬高校財政撥款結余資金管理暫行辦法》（教財廳〔2008〕3號）第五條指出：“完善預算調整制度。預算編制要遵循科學性、可行性、實事求是的原則，不得隨意虛增或虛列支出，項目預算執行與項目實施進度基本保持一致。年度項目預算一經批復，必須嚴格執行，一般不作調整。確有必要調整的，應按項目預算審批程度及時報批。”預算調整有兩個可能：一是表現為預見不足，“預見”不可能預測未來的不確定因素，因此，預算“調整”是正常的，《預算法》也作了規定；二是上述文件指出的那樣，“隨意虛增或虛列支出”，因此，預算執行評價時既要評價預算“調整”的頻率與次數，又要評價預算調整的“科學性和可行性”。

四、評價預算“執行結果”對績效的影響

（一）預算執行結果——“決算”需要評價

財政部發布的《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）第三部分“抓好預算績效管理的重點環節”中指出：“決算環節全面開展績效評價。加快實現政策和項目績效自評全覆蓋，如實反映績效目標實現結果，對績效目標未達成或目標制定明顯不合理的，要作出說明并提出改進措施。逐步推動預算部門和單位開展整體績效自評，提高部門履職效能和公共服務供給質量。建立健全重點績效評價常態機制，對重大政策和項目定期組織開展重點績效評價，不斷創新評價方法，提高評價質量。”

（二）預算“執行結果”績效評價的內容

1.預算執行結果——“預決算”的偏離度評價

（1）“預決算偏離度”概述

國內最早提出“預決算偏離度”的是高培勇[ 17 ]，他指出：“對不少人來說，‘預決算偏離度’可能還是一個相對新鮮的概念。在既有的各類辭典和相關文獻中，暫時還找不到準確的闡釋。但是，至少從字面意義上可以獲知，它指的是在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執行結果的政府決算收支之間出現了差異。也可以將其稱之為‘預決算差異度’，但‘預決算偏離度’又附加了稍許價值判斷的意義?！?/p>

國內最早提出“預決算偏離度”公式的是王秀芝[ 18 ]，她在其論文的“表1 1994—2007年全國財政超預算收入情況”中列出“財政收入預算數”“財政收入決算數”“超預算收入數”和“收入偏差率”；“表2 1994—2007年全國財政超預算支出情況”中列出了“財政支出預算數”“財政支出決算數”“超預算支出數”和“支出偏差率”。從而推導計算公式為：

收入偏差率＝（財政收入決算數-財政收入預算數）÷財政收入預算數×100%

支出偏差率＝（財政支出決算數-財政支出預算數）÷財政支出預算數×100%

預算畢竟是為未來而預算，因此，預決算不可能完全吻合，偏離是正常的，但預決算偏離度差異過大則是不正常的。肖鵬和樊蓉[ 19 ]指出：“目前國際通行的預決算合理偏離范圍為5%以內，一般情況下美國等發達國家的預決算收支偏離均控制在3%以內?！?/p>

（2）高校預決算偏離的成因

1）21世紀初期高校財務領域內驚動高層的三大問題是主觀造成高校預決算偏離度最嚴重的問題

筆者曾指出：“21世紀高校財務領域內驚動高層的三大問題是指高校巨額舉債、高校亂收費和高?？蒲薪涃M漏洞?！盵 20 ]這段時期的問題不是客觀原因，而是主觀所為。

高校預算收入混亂：擴招對高校預算的影響是撥款無計劃。下半年招生，上半年找分管教育副省長批招生指標即可招生，就可撥款；更嚴重的是“三大問題”之一的亂收費，除了亂立名目的亂收費，猶為突出的是“點招費”；還有“三大問題”之二的“巨額舉債”，筆者形容為“高校巨額舉債由信馬由韁到如脫韁野馬”。那時，高校預算編制朝令夕改，非常混亂。

高校預算支出混亂?！百Y本性支出”和“日常運行費用”交叉，擴招帶來大興土木搞基建，來不及建新的就改造舊的；擴招后收入多了就提高福利待遇，那段時期甚至來不及或不需要“調整預算”，“拆東墻補西墻”，未列入預算的亂開支。那段時期是高?！俺铡睂е隆俺А痹斐深A決算偏離最嚴重的階段。

“項目支出”中“高?？蒲薪涃M漏洞”是“三大問題”之三，科研經費預算編制形同虛設，預算支出巧立名目、弄虛作假套取科技資金。不僅預決算嚴重偏離，而且違規犯法案件甚多。

2）高校預算編制不科學

“基本支出”預算編制不科學?！盎局С觥鳖A算編制采用20世紀60年代威爾達夫斯基的基數法。高校預算收入主要是“生均撥款”和“學費”，而“生均撥款”標準和“學費”標準缺乏依據，且多年不變，變的是學生人數（數量），因此，照過去“標準”辦；高校預算支出主要是“人員經費”和“公用經費”，“人員經費”標準和“公用經費”標準變化不大，變的是人員和用量（數量），因此，也是照過去“標準”辦。高校撥款是投入型撥款，不是績效撥款（質量），因此，高?！盎局С觥鳖A算不是績效預算。

“項目支出”預算編制不科學。除了“科研項目”外，還有“教改專項”“特色引導專項”“改善基本辦學條件專項” 等項目互套、預算編制互串，不僅造成績效低下，而且預決算偏離度差。

3）高校預算執行“軟約束”

1980年，匈牙利科學院院士、哈佛大學教授雅諾什·科爾奈（Janos Kornai）在《短缺經濟學》一書中提出“軟預算約束理論”。科爾奈指出：“各種各樣的準國有或者預算外機構、大學、中小學、醫院或者是全國性的社會保險基金都存在軟預算約束問題?！盵 21 ]筆者曾指出：“‘軟預算約束’是對應‘硬預算約束’，所謂硬預算約束就是我們平常說的優勝劣汰的市場機制，即經濟組織的一切活動都以自身擁有的資源約束為限。所謂軟預算約束的形成至少有兩個主體：預算約束體和支持體。預算約束體是指那些在以自有資源為限的前提下，如果收不抵支，產生赤字，在沒有外部救助的情況下不能繼續存在的組織；支持體通常是受政府控制的，可以直接轉移資源來救助陷入困境的預算約束體的組織?！盵 22 ]也就是說，硬預算約束靠自身，軟預算約束在“自身”之外有“支持體”——政府預算。筆者還指出，如21世紀初，高校巨額負債就是“自身”之外，高校利用“父愛情結”綁架政府預算買單的“成功”范例[ 20 ]。預算應是約束政府的強有力手段，但“父愛情結”軟心腸帶來“軟預算約束”限制了政府預算無法對政府行為形成強有力的約束力。除了權力高于預算，“留有余地”對高校領導有相當程度的自由支配權，此外，還有隨意“調整預算”，這就造成預決算偏離。

4）高校預算不夠透明

光明網評論員報道：“僅就眼下的70多份年度預算來看，起碼有三個層面有待細化并釋疑：一則，既然是高校預算，公眾最關心的自然是比如教師工資、教學設備、學生補助等都花了多少錢。所謂預算公開，能否將這些核心項目公開在明處？二則，高校行政化是個不爭的頑疾，而社會對‘三公’支出反響最為強烈，那么，高校預算能否在這些熱點上不避嫌地及時回應民意？三則，很多高校‘其他收入’金額較大，比如北京大學的其他收入為42.57億元，占總收入的35.82%；中國政法大學的其他收入為9 000萬元，占9.21%。‘其他’太多，透明性就成謎。當然，最關鍵的還有，這些安排到底合理不合理、有沒有靠譜的審計等專業監督兜底，似乎也需要穩妥說明?！盵 23 ]

5）監督不夠

除了內部審計獨立性欠缺外，還存在監督不夠，要實行高校人大代表和政協委員對預算執行進行監督，還要有輿論監督與群眾監督。

2.評價預算“執行結果”應提高結轉和結余資金的績效

（1）建立定期清理結轉結余資金機制

財政部印發的《關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知》（財預〔2013〕372號）第二條“建立定期清理機制，壓縮結余結轉資金規?！钡谖蹇钪赋觯骸斑M一步強化財政結余結轉資金管理?！Y轉年度超過一年的，一律收回同級財政總預算統籌安排?！薄秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）指出：“加強結轉結余資金管理。建立結轉結余資金定期清理機制，……連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理?！?/p>

（2）結轉資金與結余資金的區別

1）已完成與未完成的區別

結余資金是指在當年預算工作目標已完成或者因故終止，而造成結算后當年的剩余資金，因此，基本支出是沒有結余資金的，項目支出是有結余資金的；結轉資金是指項目尚未完成或因故未執行但當年預算支出已執行，需要在下年按原用途繼續使用的專項資金或基本支出的結余，具體可以分為基本支出結轉和專項資金結轉。由此可見，結轉資金包括基本支出結轉資金和項目支出結轉資金。

2）結果處理的區別

結轉資金是轉入下一年度需要按照原預算用途繼續使用的資金，原則上不得調整用途；結余資金是在下一年度可以不按照原預算用途繼續使用的資金，即一般可以用于編制下年度統籌使用的部門預算，或按照存量資金的有關辦法上繳國庫。

（3）“結余上繳”可能突擊花錢不利于預算績效管理

“結余上繳”會引發突擊花錢，造成損失浪費的現象不利于提高資金使用效益，因此，學者提出了“結余不上繳”。但是，“結余不上繳”又可能造成預算資金的閑置，同樣會引起浪費而不利于預算績效管理。于是，又提出了“盤活存量資金”。

3.評價預算“執行結果”應盤活存量資金以提高績效

國務院三令五申強調提出“盤活存量資金”。國務院辦公廳發布的《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）指出：“從近期審計署對中央本級和部分省財政存量資金審計情況來看，各級財政存量資金的數額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實體經濟提質增效和促進經濟社會持續健康發展的要求相比，仍有較大差距，有必要進一步采取措施加以解決?！P活財政存量資金的主要措施是清理一般公共預算結轉結余資金?！y籌用于2015年及以后年度預算編制。2013年結轉資金應加快執行，不需按原用途使用的，應按規定統籌用于經濟社會發展亟需資金支持的領域。……對支出進度慢、盤活存量資金不力的地區或部門及時進行通報或約談，并研究建立盤活存量資金與預算安排掛鉤機制。各級審計機關要加強對財政部門和預算單位財政存量資金的審計，重點關注該用未用、使用績效低下等問題，促進存量資金盡快落實到項目和發揮效益?！眹鴦赵河“l的《推進財政資金統籌使用方案》（國發〔2015〕35號）指出：“推進財政資金統籌使用，避免資金使用‘碎片化’，盤活各領域‘沉睡’的財政資金，把‘零錢’化為‘整錢’，統籌用于發展急需的重點領域和優先保障民生支出，增加資金有效供給，是創新宏觀調控方式的重要內容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。……加快推進科技資金優化整合。……推進教育資金優化整合?！眹鴦赵喊l布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）第六條指出：“盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，完善結余資金收回使用機制。新增資產配置要與資產存量掛鉤，依法依規編制相關支出預算。……促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用，有條件的部門和地區可以探索建立公物倉，按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產，提高財政資源配置效益?！必斦坑“l的《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號）在“指導思想”中指出：“加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，建立健全資產盤活工作機制，通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率，為保障行政事業單位履職和事業發展、促進經濟社會發展提供更加堅實的物質基礎?！备咝Ｒ泊嬖诒P活存量資金（資產）的問題。教育部印發的《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（教財〔2012〕6號）第十五條指出：“高校對校內長期閑置、低效運轉的資產，應進行調劑，提高資產使用效益；對于長期閑置的大型儀器設備，高校應報告教育部，由教育部負責調劑?！?/p>

李克強曾“三提盤活存量資金”和“七提盤活財政存量資金”?！叭帷笔怯浾咚巫R徑、實習生鄺慧敏報道：“一個多月三提‘盤活存量資金’，這是李克強一個多月中第三次提到‘存量資金’問題”（第一次是2013年5月13日，第二次是6月8日，第三次是6月19日），6月19日指出用好增量、盤活存量，更有力地支持經濟轉型升級”[ 24 ]?！捌咛帷笔怯浾呃顣杂鲌蟮溃骸皣鴦赵嚎偫砝羁藦娭鞒终匍_國務院常務會議，部署盤活財政存量資金，有效支持經濟增長。財政存量資金簡言之，就是各級財政‘還沒花完的錢’，或是已經列入預算用途有了歸屬但最終沒能花出去的錢。據國家審計署數據，截至2014年3月底，重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金共計7 673億元，其中近三成已無法按原用途使用?！盵 25 ]

4.堅決查處以“打醬油的錢不能打醋”等為借口導致資金長期閑置問題

2016年2月5日，《審計署關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》（審政研發〔2016〕20號）指出：“加強公共資金績效審計，不僅要監督檢查預決算管理法律法規和財經紀律執行情況，關注中央八項規定精神和國務院‘約法三章’貫徹落實情況，更要關注財政支出績效和積極財政政策的實施效果，堅決查處以‘打醬油的錢不能打醋’等為借口導致資金長期閑置問題，促進整合專項、盤活存量、用好增量、優化結構、深化改革、提高績效。”

限于篇幅本文僅提出思路，未展開闡述。

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