新型舉國體制下關鍵核心技術攻關科研重大項目指南形成機制研究

摘 要：以新型舉國體制下關鍵核心技術攻關為背景，基于科技情報學提出新時期科研重大項目申報指南發布前審核評議的必要性和科學性。以過往10年廣東省重大科技專項的申報指南形成方式為例，對項目申報指南的形成機制特征進行分析，運用文獻計量法研究提高項目申報指南的科學性、合理性和公信力水平，以期為后續項目申報和立項工作奠定良好基礎，提高財政科研經費使用效率。

關鍵詞：新型舉國體制；關鍵核心技術攻關；科研重大項目指南；指南形成機制

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A Doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202304030

Research on Guideline Formation Mechanism of Major Research Projects under New National System for Key Core Technologies

Zhang Juan

（Guangdong Techno-economy Research and Development Center， Guangzhou 510070，China）

Abstract：Based on science and technology information science， this paper puts forward the necessity and scientific nature of review and evaluation before the release of application guidelines for Key Core Technology projects in the new era under the background of new nationwide system. Taking the form of application guidelines for major science and technology projects in Guangdong Province in the past 10 years as an example， this paper analyzes the characteristics of the formation mechanism of the project application guidelines， and uses big data bibliometric methods to improve the scientificity， rationality and credibility of the project application guidelines， so as to lay a good foundation for subsequent project application and project approval， and improve the efficiency of financial research funds.

Key Words：The New System for Mobilizing Resources Nationwide；Key Core Technology Research;Guidelines for Major Scientific Research Projects;Guidelines formation Mechanism

0 引言

中央全面深化改革委員會第27次會議于2022年9月審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，習近平總書記強調，要發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的顯著優勢，強化黨和國家對重大科技創新的領導，充分發揮市場機制作用，圍繞國家戰略需求，優化配置創新資源，強化國家戰略科技力量，大幅提升科技攻關體系化能力，在若干重要領域形成競爭優勢、贏得戰略主動。

重大科技項目管理一直是科技管理部門工作的重要組成部分，包含申報指南征集、指南論證及發布、項目立項、中期評估及一次性綜合績效評價等。項目申報指南的制定與發布作為科技項目管理過程中的首要環節，科技管理者通過制定指南引導社會科研活動，申報單位組織科研人員就某個項目的重點方向進行申報，其研究內容在一定程度上可以反映當前科技前沿熱點與趨勢，不僅是重大項目申報立項的重要依據，同時還對引導國家科技發展有著舉足輕重的作用。

科學合理地編制指南對優化科技計劃項目、保證評審公平公正起著重要作用。一份完整的指南必須要有一套嚴謹的編制規則，科技管理部門在明確了總體實施方案后編制指南，經廣泛征集選題、專家組多次論證后向社會公開發布，以保證項目組織的公平性、科學性和精準性。

本文以過往10年廣東省重大科技專項申報指南形成方式為例，對項目申報指南的形成機制特征進行分析，并闡述新時期重大項目申報指南發布前審核評議的必要性和科學性。

1 前期調研

1.1 文獻綜述

重大項目申報指南作為科技計劃項目管理過程中的首要環節，是項目申報立項和實施的重要指標，對未來科技發展方向起著決定性作用。因此，指南在一定意義上體現的是一個國家或者地區在某個時期的科技發展方向。然而，在眾多科技項目研究中，各界學者對指南形成機制的研究并不多。廖婧延等[1]通過對國家自然科學基金與廣東聯合基金的申報指南編制對比分析，梳理聯合基金指南編制過程中存在的問題與原因，研究解決科技戰略發展的重大科學問題和關鍵技術問題。曹玲等[2]以圖書情報類學科為例，通過比對 2007—2016 年國家社會科學基金“圖書館·情報與文獻學”類目下的課題指南和立項項目名稱，發現各研究方向之間存在交叉關聯性，并就未來指南制定及申報提出相關建議。劉玲等[3]以廣東聯合基金申報指南與資助項目為對象進行研究，對其申報指南與項目之前的關系進行分析，指出其存在的問題并提出解決策略。郜正亞[4]對國家社會科學基金項目課題指南和國家社會科學基金項目評審結果進行對比分析，探索了當前我國圖書館學研究的熱點，研究得出指南條目比例與最后的評審結果比例相差不大，指南中涉及的條目為目前該領域的熱點問題，對課題的申報及立項有著明確的指導作用。

1.2 廣東省重大科技專項項目申報指南形成機制演變

廣東省重大科技專項經歷過多次改革，多年來的工作成效充分證明，組織實施重大科技專項，為全面提升自主創新能力、全面建設創新型廣東提供了強大的支撐引領。

2008-2013年，廣東省科技重大專項共建立“節能減排與可再生能源”“產業共性技術”和“創新藥物篩選與評價”三大專項，針對廣東省在重點行業、重點產業及重大科技需求方面，逐步開展了共性關鍵技術攻關、成果轉化、產品開發、示范工程及創新科技平臺建設等，對廣東省經濟社會發展起到了重大支撐和引領作用。

廣東省于2014年發布了《廣東省重大科技專項總體實施方案（2014-2018年）》，以戰略性新興產業和占領國際高新技術產業為制高點，在計算與通信集成芯片等九大領域組織了一大批重大科技專項。在這個時期，主要是以能充分發揮市場對創新資源的配置作用，創新鏈、產業鏈及資金鏈“三鏈”融合，政府起到統籌及引導作用，把產業發展、科技創新的重點領域及核心環節突破，建設一批擁有關鍵核心技術，能進行成果轉化的科技創新科研平臺，不斷提升廣東省的自主創新能力和產業競爭力。

2018年廣東省發布的《廣東省人民政府關于印發廣東省重點領域研發計劃實施方案的通知》，啟動了重點領域研發計劃專項，由廣東省科學技術廳分批次、高質量組織實施，形成一批具有自主知識產權的重大科技成果，提高核心關鍵零部件和重大裝備的自給率，為推動經濟社會高質量發展提供重要的技術支撐。廣東省重點領域研發計劃圍繞新一代信息技術、高端裝備制造、綠色低碳、生物醫藥、數字經濟、新材料、海洋經濟、現代種業和精準農業、現代工程技術等具有廣東特色及優勢的九大重點領域，按照技術研發、成果產業化、平臺建設、人才培養等進行全鏈條設計，以重大專項和重點專項為主，包含大型創新平臺建設等多種組織實施形式。具體項目類型包括廣東省重點領域研發計劃項目、國產技術市場化行動計劃、產學研協同攻關行動計劃、廣東省重大科技專項結轉類、寬帶通信部省聯動項目、大型創新平臺建設類項目（高水平創新研究院、新型研發機構建設、廣東省技術創新中心、企業科技特派員等）。

對比發現，廣東省重大科技專項均由官方網站公布。2008-2013年，廣東省科技重大專項申報指南通過廣東省科學技術廳網站“通知公告”發布；2014-2018年廣東省重大科技專項及重點領域研發計劃申報指南均通過廣東省科學技術廳網站和廣東省科技業務管理陽光政務平臺首頁的“申報指南”公布。

近10年重大科技專項申報指南的組成內容基本一致，包括指南基本信息、申報條件信息和管理信息3個方面。不同階段申報指南的基本信息詳見表1。

從重大科技專項申報指南的基本組成內容可以看出，重大科技專項申報指南均形成了一個比較完善和通用的描述框架，用于支撐指南推送、項目管理信息等，較之前相比，廣東省重點領域研發計劃針對性更強，立足“卡脖子”技術，并根據需求進一步完善了指南編制信息方面的要求。廣東省重大科技專項主要集中發布申報指南，而廣東省重點領域研發計劃的申報指南則根據專項進展情況發布，不同專項發布時間不同，且每年發布的指南內容也不盡相同。

2 新形勢下項目申報指南形成機制

2.1 指南形成機制改革的必要性

習近平總書記指出，科研選題是科技工作者首先需要解決的問題[5]。國家在科技創新政策文件中對指南形成機制有明確的要求[6]。《國務院辦公廳關于完善科技成果評價機制的指導意見》（國辦發｛2021｝26號）中，要求堅持以科技創新質量、績效、貢獻為核心的評價導向，充分發揮科技成果評價的“指揮棒”作用[7]；堅持科學分類、多維度評價。科技成果本身具有多元價值的特點，采用多層次評價，科學地研制評價標準，可以提高成果評價的規范化水平，很好地分類解決以往評價體系不健全等問題。這些都對指南編制和評估工作提出了更高的要求。《中共科學技術部黨組關于深入落實“四抓”要求加快轉變政府職能的意見》也涉及了對科技計劃項目管理及指南編制提出多項改革舉措。《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）提到，針對不同項目類別和要求編制項目指南，擴大項目指南編制工作的參與范圍，項目指南發布前要充分征求科研單位、企業、相關部門、地方、協會、學會等有關方面意見，并建立由各方參與的項目指南論證機制。《國家重點研發計劃管理暫行辦法》（國科發〔2017〕152號）提到，指南編制需由專家委員會提供專業支撐，指南編制工作應充分遵循實施方案提出的總體目標和任務設置，細化分解形成重點專項年度項目安排。指南不得直接或變相限定項目的技術路線和研究方案。申報指南應明確項目遴選方式，主要通過公開競爭擇優確定項目承擔單位。發布指南時可公布重點專項年度擬立項項目數及相應的總概算。指南編制專家名單、形式審查條件要求等應與指南一并公布。可見，在“十四五”開局之年，指南形成機制需要更加突出高水平科技自立自強的戰略導向，體現質量績效貢獻導向，科學分類評估，充分重視新的項目管理機制創新的分析研判。

習近平總書記強調“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。只有把關鍵核心技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全”。關鍵核心技術對推動我國經濟高質量發展及保障我國國家安全都具有非常重要的意義[8]。為加快解決廣東省“缺芯少核”的產業發展問題和關鍵核心技術、核心零部件及重大裝備受制于人的瓶頸問題，將“大國重器”牢牢掌握在自己手中，為突破關鍵核心技術，解決“卡脖子”問題，廣東省按照國家和省委、省政府實施創新驅動發展戰略的有關決策部署，組織實施了廣東省重點領域研發計劃重大重點專項，致力于攻克一批關鍵核心技術和受制于人的“卡脖子”技術，推動廣東加快建成國家科技產業創新中心和科技創新強省[9]。如何圍繞廣東省戰略需求，精準指向卡脖子、國產替代技術，這就要求在指南中可以客觀真實反映廣東科技創新領域的研究現狀及前沿熱點，為當前研究領域的未來提供了指導性方向及建議。同行評議法是各國普遍采用的科技立項評估方法，但存在主觀性較強、專家判斷映射失真、不完全信息難以描述、量化信息過于粗糙等問題[19]，而文獻計量學主要將數學學和統計學的方法運用于文獻研究，以探索其分布結構、關系數量及變化規律等價值[10]。該方法常用于跟蹤產業技術發展。

2.2 文獻計量學在指南形成機制中的關鍵作用

目前我國在某些重要領域與世界領先水平還存在差距，“大而不強”“大而不優”的問題仍然突出，在核心關鍵技術、關鍵零部件及重大裝備方面仍有欠缺，有些領域還存在較大差距[11]。開展國際對標具有重要的研究價值與現實意義，只有突破關鍵核心技術，才能在科技競爭力和產業發展中搶占制高點，贏得科技發展主動權。如何突破關鍵核心技術，如何圍繞產業發展“卡脖子”瓶頸，著眼破解科技“卡脖子”問題，如何在重要領域形成競爭優勢，贏得戰略主動，一系列的拷問要求我們需要對標國際，瞄準世界領先水平找差距、補短板、強弱項，全面提升技術水平，盡快實現世界領先，是勢在必行的大事[12]。瞄準世界領先水平找差距，基于文獻計量法，揭示該領域研究和應用水平，并從基礎研究、應用研究、應用產品3個維度呈現相關分析結果，對申報指南的研究任務和考核指標進行重復性和先進性評價[15]。

健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制就是要充分甄選并發揮一流人才的作用[16]，為了更清楚地了解重點領域科學家、領域前沿熱點，分析各領域的研究內容和趨勢，運用文獻計量學進行相關文獻分析，將結果以知識圖譜的形式表現出來，從而可以了解各個產業研究的重點、前沿及熱點[17]。探索某個項目的技術路徑，從基礎研究到應用示范等進行分析研判。科技計劃項目申報指南通常是由專業技術團隊（專家）經過長時間打磨、多次推敲及論證后形成的[18]，而指南審核評議要求專家在短時間內提出科學合理、客觀公正的意見，具有一定的挑戰性。

運用文獻計量法進行統計分析，了解申報指南是否與廣東省委、省政府科技創新部署、廣東省科技發展規劃、政策以及與廣東主要發展方向的技術及產業相融合。通過科技情報學，合理科學地比對國際、國家及其他省市科技專項實施方案，申報指南中相關研究內容的先進性、前瞻性及可量化性，研判經濟指標的合理性等 [14]。同時，結合廣東的優勢和特點，對標最高、最好、最優，立足省內創新優勢，吸引省外高端創新資源，提高國際競爭力[13]。對近年來數據庫中圖書館、情報與檔案管理學科來源文獻的關鍵詞進行詞頻分析和共詞分析，并使用層次聚類分析方法探究各高頻關鍵詞之間的內在聯系，試圖反映近年我國各領域產業學科的研究熱點與當前重點領域，實現科學研究和人才培養的有機融合。

申報指南審核評議主要是對項目的研究價值，如政策扶持、發展需求、技術瓶頸、發展趨勢等進行分析，分析其研究必要性。基于重復性檢索對照表進行總結，首先應列舉相關性較高的對比項目，指出其研究內容、考核指標中與被評項目相關性較高的內容與指標，需要闡述內容和指標的異同點，最后形成是否重復的結論。基于論文、專利和網絡調研的相關內容和技術指標，對比分析其研究進展和成果轉化情況，目前研究重點和指標水平如何，并比較其與被評專項的異同點，例如內容側重點是否存在差異、考核指標的類別和水平差異如何，進而總結形成結論，如目前同類研究較多/偏少、目前技術指標與被評項目接近/超出/存在較大差距等。基于市場龍頭企業、產品和網絡調研的相關內容和技術指標，對比分析其產品開發應用情況，目前產品功能和指標水平如何，并比較其與被評專項的異同點，例如產品功能是否涵蓋被評專項相應內容[20]，其產品技術參數與被評項目接近/超出/存在較大差距等，特別是需要調研對比國外領先供應商，因其產品的先進性一般領先同類產品[21]。申報指南審核評議三要素如圖1。

3 案例研究

2018年以來，為貫徹黨中央和習近平總書記關于加強關鍵核心技術攻關的重要講話精神，廣東省人民政府出臺了《廣東省重點領域研發計劃實施方案》。該計劃是廣東省政府旨在解決“關鍵核心技術受制于人”的問題，在前沿戰略領域面向全國組織實施的關鍵核心技術攻關重大重點項目，具有重要導向性和示范作用。高質量的申報指南對重點領域研發計劃的順利實施起到關鍵作用，很大程度上決定了重點領域研發計劃組織實施的效果。

為提高廣東省科技計劃決策管理水平，提高科技計劃申報指南的規范性、合理性和公信力，確保科技計劃項目立項質量，提高科研經費使用效率，廣東省開展了重點領域研發計劃申報指南審核評議工作，制定了《廣東省重點領域研發計劃申報指南審核評議工作方案》。

指南審核評議是廣東省重點領域研發計劃管理的重要環節，能更加突出高水平戰略導向，發現指南存在的問題與不足，提示指南實施可能存在的風險點，充分重視專項的分析預判，利用科技情報機構數據庫檢索相關領域最新研究進展、研判相關產品最高技術性能指標、輔助判斷國內外相關產業發展概況。

3.1 評議內容

結合指南編制的實際需求，通過案卷研究、指南任務拆解、情報分析研究、專家咨詢等方式，遵循客觀、獨立、公正的原則開展審核評議工作。從近幾年評議效果看，指南評議工作取得了重要進展，指南編制單位根據指南審核評議意見對指南進行修改完善，有效提升了指南編制的規范性，為廣東省重點領域研發計劃專項的順利組織實施提供了重要保障。

3.2 評議主要議題

指南評議采用定性與定量分析相結合的方法，設置了科學合理的指南評議框架，重點關注指南評議的相關性、合理性、規范性及重復性，并指出需要重點關注的問題，完善申報指南提供參考，進一步提高申報指南編制質量，指南審核評議議題見表2。

3.3 激光與增材制造專項應用實例

基于目前指南評議工作內容及要求，指南審核評議主要由研究任務拆解、省外專家評議、情報專家分析、省內專家集中論證和出具結論報告5個部分組成。其中情報專家分析主要對申報指南的研究任務和考核指標開展重復性和先進性評價。從基礎研究、應用研究、應用產品3個維度開展調研分析，綜合呈現目前的研究和應用水平，輔助判斷申報指南各研究方向的先進性、合理性和前瞻性。

例如，激光與增材制造專項中“4D打印專用材料與變體結構智能打印調控技術”，從基礎研究、應用研究、應用產品對該項目開展指南審核評議（表3）。

3.4 審核評議結論

從國內外論文、專利、網頁等方面檢索來看，4D打印概念較新穎。研究4D打印用陶瓷前驅體和高品質鈦鎳形狀記憶合金粉末等的制備技術，有利于推動4D打印技術的進步，降低4D打印的成本，實現廣東省乃至全國增材制造技術的發展。從合理性來看，香港城市大學發表的論文中4D打印陶瓷技術可實現比抗壓強度達到了2019-2020年度廣東省重點領域研發計劃中4D打印陶瓷比抗壓強度的水平，但其公開的專利測試了在不同晶格和蜂窩尺寸上打印陶瓷得到的不同樣本尺寸、密度、抗壓強度等。從重復性來看，國家科技部、國家自然科學基金委員會、廣東省科學技術廳、江蘇省科學技術廳在2018-2019年度項目指南中有提及有關4D打印、記憶合金、陶瓷材料等相關項目指南，但研究內容和考核指標不同，沒有4D打印陶瓷裝備和4D打印鈦鎳形狀記憶合金變體裝備的相關指南。因此，在研究4D打印中使用的形狀記憶合金粉末的制備技術及陶瓷前驅體的相應打印裝備，具有一定的科學性和前沿性。

近年來，光纖激光器有光束質量好、轉換效率高和結構緊湊等優點，廣泛應用于工業加工、國防軍事、生物醫療等多個領域。但往往在單根光纖激光器輸出功率的提升遇到了瓶頸，主要是受限于熱損傷、非線性效應、泵浦亮度和模式不穩定等因素的影響。因此，大功率無源光纖隔離器、光柵、合束器等器件及激光器研制，有助于實現大功率光纖激光器的國產化和產業化應用。

水導激光切割技術在國外已經實現工業化應用，在我國對相關技術的研究比較落后，還沒有達到制造工業級水導激光設備的水平，也未完全掌握水導激光切割設備開發的核心關鍵技術，特別是光液耦合技術和噴嘴孔制造技術。在設備制造方面，目前主要依賴進口，因此，突破水導激光切割技術在我國的產業化應用具有重大意義。

3.5 案例經驗總結

本案例突破性地在傳統專家評議之前，前置運用大數據文獻計量手段，研判激光與增材制造領域內相關技術和產品當前最高性能指標及產業發展現狀，同時，對項目申報指南的政策相關性、研究內容重復性、考核指標合理性以及編制范式規范性進行評價，最大程度提高了本專項項目申報指南的科學性、合理性和公信力，為后續項目申報和立項工作奠定了良好基礎。

4 結語

重大科技專項項目形成是優化配置創新資源、強化國家戰略科技力量的重要體現，而項目申報指南審核評議是提高項目申報指南的規范性、合理性和公信力，保障立項質量的重要抓手。本研究以項目申報指南的先進性為切入點，通過以大數據文獻檢索為主要手段的科技情報研究，結合廣東省省級科技計劃項目形成機制的實際需求，研判領域內相關技術和產品當前最高性能指標及產業發展現狀，進一步挖掘項目創新點，對提升申報指南的科學性、完善項目形成機制具有重要意義。

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（責任編輯：宋勇剛）

基金項目：廣東省省級科技計劃項目“粵港澳大灣區高校科技創新資源統計與調查研究”（2019A101002026）

作者簡介：張娟（1982-），女，廣東省技術經濟研究發展中心副研究員，研究方向：科技項目管理、績效評價。