粵港澳大灣區大數據產業發展面臨的數據壟斷規制問題

[摘要]隨著中國經濟的進一步開放，承載海外投資巨大科技和產業優勢的粵港澳大灣區，將逐步成為世界級的大數據中心和國際化的創新平臺，成為大數據應用的富礦和絕佳沃土。大數據的集中、研發、應用將促生出無限的產業鏈條，匯聚成巨量的產業集群，在數據控制者長期積累大量數據及對這些數據的挖掘分析過程中形成的海量數據，有利于其增強或鞏固自身的競爭優勢，但也可形成數據壟斷。本文旨在解決大數據應用中的數據壟斷問題，打破粵港澳大灣區影響大數據發展的壁壘，連通數據孤島，創新合作模式，促進粵港澳大灣區跨行業大數據融合創新，實現有利于發展交叉融合的大數據應用新業態。

[關鍵詞]粵港澳大灣區；大數據；數據壟斷

[中圖分類號]D922.294""""" [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.12.058

引言

粵港澳大灣區作為中國數字經濟發展的領先區域，已擁有電信、互聯網、工業、金融、健康、環境、交通等行業領域的龐大數據資源及相應基礎設施。全球知名咨詢公司麥肯錫稱：“數據，已經滲透到當今每一個行業和業務職能領域，成為重要的生產因素。人們對于海量數據的挖掘和運用，預示著新一波生產率增長和消費者盈余浪潮的到來。”[1]在粵港澳大灣區大數據產業的蓬勃發展中，互聯網企業利用智能、便攜設備的計算功能，已將我們在出行、消費、購物、快遞、網游、軌跡等方面的數據變化收集起來，變成了可被記錄和分析的數據，沉淀為大量各類數字信息，形成了粵港澳大灣區發展數字經濟最根本最重要的資源。

大數據產業的繁榮，帶來的不僅是經濟的高速發展，也會出現種種沖突和矛盾，包括對個人數據信息的侵犯、企業之間的數據壁壘、大數據信息利益分配不均，以及粵港澳特有的信息保護規范的區際差異。僅從法律角度考慮，粵港澳大灣區內實現良好的數據分享、信息權保護、執法協同，并有序數據分享是非常困難的。究其原因，主要是數字經濟以不可估測的速度崛起，而原有的、陳舊的工業化早期的法律規制，已經難以滿足數字經濟發展的需要。

粵港澳大灣區在成為集科研、金融、新興產業、先進制造業、現代服務業為一體的世界級數據中心和國際化創新平臺這一發展過程中，離不開信息資源要素流動和新一代信息技術的充分應用。因此，要促進粵港澳大灣區內數據產業長期健康發展，必須對各種涉及數據的沖突和矛盾進行細致分析，平衡政府監管目標、強化個人隱私保護，實現數據壟斷的法律規制。

一、粵港澳大灣區大數據產業優勢及創新趨勢

（一）粵港澳大灣區在發展大數據方面有明顯的產業優勢

黨的二十大報告指出，要加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群，這為粵港澳大灣區發展大數據產業指明了發展方向。截至2022年底，粵港澳大灣區經濟總量近13萬億元，約占全國GDP總量的11%，常住居民已經超過8600萬。[2]

2023年2月24日，《關于金融支持橫琴粵澳深度合作區建設的意見》《關于金融支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放的意見》重磅發布，為灣區金融領域規則銜接、機制對接和金融市場融合奠定了良好基礎。實踐證明，珠三角城市群在人工智能、工業互聯網等數字產業中，已實現率先發展與持續創新，粵港澳大灣區已擁有高度集聚的創新科技要素。灣區傳統的龐大制造業體系已經實現轉型升級并釋放巨大需求潛力，為數字產業發展和技術進步提供了持續的市場動力。同時，人工智能、大數據技術在大灣區各行業應用項目的導入，以及網絡上的海量生活與消費數據，目前已經形成了新的海量數據源。

促進粵港澳大灣區跨行業大數據融合創新，必須實現互聯網數據的互通。只有實現了數據暢通，破除基于行政區域的數據溝通屏障，實現大數據的聚集和共享。在大數據方面，香港在金融、保險等方面全球領先，澳門在旅游、會展上有優勢，只有將廣東優勢與港澳優勢疊加起來，才有機會形成有全球競爭力的經濟體。

（二）粵港澳大灣區面向以創新為主要動力的大數據中心的構建

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，充分發揮粵港澳科技和產業優勢，積極吸引和對接全球創新資源，建設開放互通、布局合理的區域創新體系。推進“廣州－深圳－香港－澳門”科技創新走廊建設，探索有利于人才、資本、信息、技術等創新要素跨境流動和區域融通的政策舉措，共建粵港澳大灣區大數據中心和國際化創新平臺。[3]

隨著灣區大數字經濟環境的逐步優化，內地設立了數量眾多的大數據產業園，主要對發展云計算、物聯網、大數據等新一代信息技術產業給予支持。華為、騰訊、中興等科技巨頭，以及平安科技、商湯、云從、紫為云等以人工智能、云技術、大數據、5G等新技術為核心的科技企業，在基礎架構、系統平臺、行業方案、場景智能應用中響應多維度的項目建設，以數字經濟的數據核心，逐步滿足各類用戶對數據應用的需求。

2023年9月，世界知識產權組織發布的2023年全球創新指數（GII）顯示，“深圳—香港—廣州”在科技集群領域排名，連續四年蟬聯全球第二位[4]。因此，灣區大數據產業已定位于世界高端科技創新、互聯網大數據集聚的前沿地位，核心內容在于對技術發展的模式、業態以及產業類型進行提升，依托大數據平臺的建設，實現以創新為動力和支撐的體系以及世界級數據中心和國際化創新平臺的構建。

二、數據壟斷之緣由及粵港澳大灣區之數據壟斷可能形態

（一）大數據的集中容易產生對數據的壟斷

互聯網集聚數據，大量線下交易數據，以及通過合作方式掌握的數據被海量集中，一旦被優勢企業憑借固有的優勢掌握，并實施壟斷行為，很可能會帶來數據壟斷。從持有數據的角度，獨占數據只體現了數據持有人或占有人的唯一性。顯然，獨占數據信息并不違法，即使占有了海量的數據，如果不實施任何行為，不在某一相關商品市場形成市場支配地位，并濫用這種市場支配地位，將不會構成違法。

優勢企業完全有正當、合法的理由拒絕共享數據，但故意設置數據壁壘，濫用市場支配地位謀求不正當利益或與相關利益方實現共謀損害社會福利，將會違反法律規定。從信息保護角度，優勢企業收集數據信息，造成了信息的極度不對稱，數據信息被禁錮，甚至會出現經營過程中的“信息殺熟”。綜合來看，數據壟斷基本涵蓋了以下內容：數據被大數據產業鏈中少數或唯一的優勢企業所持有，海量數據或數據產品無法實現自由共享的數據壁壘或會采取市場支配地位濫用，市場主體利用大數據信息損害社會福利，進而排斥自由競爭。

（二）粵港澳大灣區可能產生的數據壟斷形態

首先，通過技術手段分析競爭對手的市場行為，完全可以無需直接接觸即可實現準確判定，從而為實施協同行為創造條件，使得各相關方不需要簽訂名義上的壟斷協議就可實現合謀。即使在合謀壟斷協議的實施過程中，基于算法的監視與跟蹤，也可實現實時調整價格，對合謀市場主體的監督與懲罰，依據市場數據實現固定價格的效果，以維護合謀的穩定性，形成實質上的動態壟斷協議。

其次，基于數據優勢濫用市場支配地位。一是擁有市場支配地位的經營者，已經獲取并積聚了海量的客戶信息，再利用算法對客戶交易習慣、偏好程度、價格敏感度等進行數據分析，評估特定產品對客戶的吸引程度及客戶的購買傾向，精準的勾勒出不同市場需求偏好的客戶群體，為用戶進行精準的“信息畫像”。經營者進而實施“殺熟策略”，采取歧視定價方法，將消費者剩余轉為生產者剩余，進而為不同群體設定不同價格以獲得超額利潤，將被定性為壟斷行為。二是數據市場上居于支配地位的經營者，直接制造數據共享障礙，采取限制措施限定交易相對人，妨礙競爭對手收集數據；或間接設置共享屏障，運用技術手段限定特定競爭對手獲取證據；或通過捆綁分析服務的方式，增強自身在數據服務市場上的競爭優勢，進而排斥競爭對手，實現數據壟斷。

三、粵港澳大灣區之數據壟斷面臨跨區域性規制的挑戰

當前互聯網領域的壟斷糾紛日益常見，針對科技巨頭的反壟斷監管正在歐美國家展開。國家市場監督管理總局發布《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》等三部《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的配套規章，對如何認定互聯網領域經營者市場支配地位等內容進行細化，順應了內地對壟斷現狀的規制趨勢，有利于有針對性地解決市場中的壟斷問題。

被譽為香港“反壟斷法”的香港《競爭條例》主要涉及針對企業之間訂立或從事損害競爭的協議或經協調做法的法律規制，以及大企業濫用市場支配地位（市場占有率超過25%即算作擁有市場支配地位）去損害競爭（即所謂“以大欺小”的行為，這些行為直接對自由市場的競爭產生傷害）的法律規制。[5]依據《競爭條例》第160條的規定，競爭事務委員會（“競委會”）和競爭事務審裁處（“審裁處”）作為主管機構，為香港地區的大數據反壟斷執法提供保障。但是，競委會在法律性質上，與內地的反壟斷行政機關不同，其僅屬于獨立的法定團體，并非特區政府的受雇人或代理人，亦不享有特區政府的任何地位、豁免權或特權[6]。

澳門對企業之間競爭的規制，體現在《澳門商法典》中，分別規定：企業間競爭不應損害本地區經濟利益，禁止一切以阻止競爭、違背競爭規則或限制競爭為目的或效果的協議或做法；限制企業主之間競爭的協定必須不得損害經濟并且以書面作出，非競爭協議必須限定在一定區域或者某種業務范圍之內。[7]

綜合三地相關法律規定，在數據壟斷的規制方面，內地已經走在了法律規制的前列，對粵港澳大灣區可能出現的壟斷現狀，可以有針對性地解決，只是三地法律適用問題難以妥善解決，市場中的壟斷問題仍會因地域性而會出現一些沖突。縱觀世界數據壟斷規制的經驗，粵港澳大灣區作為一個整體或者香港、澳門特別行政區，都可以對互聯網巨頭們收集、運用或出售海量信息的行為進行關注，對違法行為保留甚至采取相應司法行動。

四、促進粵港澳大灣區之數據壟斷規制的建議

（一）完善粵港澳大灣區之競爭秩序的實施方略

1.構建粵港澳數據信息互通的公共應用平臺。廣東在全國率先啟動數據要素市場化配置改革行動，廣州數據交易所、深圳數據交易所已相繼掛牌成立，為粵港澳數據信息互通的公共應用平臺鋪平了道路。2021年9月，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》印發之后，2022年3月，粵澳跨境數據驗證平臺也在粵澳兩地上線試運行，正圍繞大灣區金融信息開展相關測試。同期，在澳門個人資料保護辦公室（GPDP）、郵政儲金局、金融管理局等部門的共同推動下，初步形成了較為可靠的信貸資料交換系統。據此，澳門與內地的數據連接渠道已經打通。但是，粵港之間的信息應用平臺建設仍在進一步推動之中，形成粵港澳三地統一的互通平臺仍有待時日。

2.開放大數據平臺數據集聚程序。按照《數據出境安全評估指南》和《個人信息出境安全評估辦法》的要求，數據跨境流動需要符合安全評估要求，且不影響國家安全、公共利益與個人信息安全。香港《個人資料（私隱）條例》則并未對數據跨境流動進行過多限制，僅是出臺了《跨境資料轉移指引》，以應對頻繁的數據跨境流動需求。澳門有關數據信息出境，需要得到個人資料保護辦公室（GPDP）的認定。其主要內容主要涵蓋，數據信息接收地法律須符合GPDP要求的“適當保護程度”，以及須符合澳門的法律規則、事業規則和安全要求。此認定過程中，數據性質、轉移目的、期間或處理計劃等指標，將被作為考慮的重點內容。據此，粵港澳三地在以開放創新為精神內核的大數據集中過程，仍會受到各區域內規制要求的限制，需要制定相應的協作體系和標準，將不同來源的數據最終匯集到平臺構建的數據庫，減少獨占控制或形成數據壁壘。

3.完善法律規制大數據平臺的并購程序。自身經濟發展的需要和競爭的防范心理，必然會使得各區域數據平臺內相關機構盡量減少自行收集數據的流動以及依算法后所獲技術信息的分享。因此，各方力量均在努力打破數據壁壘，實現各數據孤島的互通，形成促進經濟大數據共享機制。同時，利用大數據平臺的并購手段，在有利數據信息積聚方面以及打破數據孤島實現數據信息融合方面具有一定的積極作用。

（二）協調推進大灣區區域內協同立法進程

1.根據兩個基本法的規定，《反壟斷法》不適用于香港和澳門，兩個特別行政區都有獨立的反壟斷或反不正當競爭的法律規范。在數據壟斷規制方面粵港澳只能形成區域內的法規規制的協作。故在內地修法及規范性文件修訂過程中，應強化區域性立法、地方性立法，協調并推進包含港澳在內的全區域法律規制的趨同性。

2.通過制定數字經濟領域壟斷協議豁免、橫向壟斷協議寬大制度，涉嫌數據壟斷經營者承諾指南等區域性規則體系，完善對數據壟斷規制的司法互認程序，以增強區域內數據壟斷法律規制的可操作性。在數據壟斷的審查監督方面，應進一步推動并購申報審查監督的行政、司法互通程序構建，對區域內壟斷行為中涉及的附加限制條件進行綜合性評定，協助各區域主管機構對已查實的數據壟斷合謀協議、濫用數據領域市場支配地位等違法行為的懲罰及責任追究。

3.完善競爭規則的梳理程序，實現數據壟斷的全面分析。在特定行政區數據規制的范圍內，不同的數據來源、不同的數據壟斷行為，對數據市場產生的影響不盡相同，這導致粵港澳不同行政司法部門需使用不同的分析方法，來確定該領域壟斷的最終特征。粵港澳三地的規制主體應共同減少數據法律沖突，以大灣區統一規制環境為主線塑造監管的統一觀念，積極利用現有的行政、司法權限推動數據治理。同時，在數據跨境流動的協同共治方面，可組建數據跨境流動平臺管理機構，完善區域內跨境數據流動的具體監管規則，統一數據規制標準，強化數據流動監督。

（三）加強數據壟斷規制手段，完善區域交流與合作

1.探索建立數據多元化糾紛解決模式，針對粵港澳各自區域的壟斷問題適用司法途徑解決，而針對跨區域的數據糾紛問題，則通過協助審查依法治理的方式，逐步形成灣區獨特的靈活監管機制。同時，通過組建大灣區跨境數據仲裁機構，實現對數據標準、數據交易、數字平臺糾紛等方面的協同機制。

2.建立數據壟斷法律規制的工作協調機制。粵港澳三地政府依據數據跨境流動現狀，對數據規制清單予以認可，并依據行政協議、區際示范法等方式推動三地的立法落地，推動建立趨同化的規范體系。積極推進完整有效執法和監管體系的構建，爭取尋求解決問題的全面監管方式和手段。

五、結語

產業數據化所釋放出來的數據資源已成為數字經濟發展的核心資源，實現大灣區內經濟高質量的發展，亟需打破制約數據流通的各項因素，完善數據要素的反壟斷治理體系。

粵港澳三地政府已在積極運用信息化手段，重構數據監管的組織結構和管理模式，通過消除不同法域間的數據壁壘，促進數據治理走向協同化與體系化。香港、澳門作為與境外國家緊密聯系的平臺，正在推動將數字技術應用于大灣區的各項交叉服務之中，不斷推進數據治理流程與模式優化，不斷提升數據治理的科學性與規制效率。

參考文獻：

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