基于國家營商環境評價體系的不動產登記評價分析

葉必召

摘要：本文通過比較分析、定性和定量分析相結合的方法，從評價體系概況、評價重點、工作機制等方面，分析登記財產指標的評價現狀，指出當前存在指標設計缺陷、工作機制不完善、指標領域工作不到位的問題，提出建議。目的是幫助更多行業人員清晰了解國家營商環境評價體系中的登記財產指標評價，優化不動產登記領域營商環境。

關鍵詞：營商環境；評價體系；財產；評價指標

“營商環境”一詞最早來源于世界銀行“Doing Business”（簡稱“DB”）項目調查報告，旨在通過從企業全生命周期所適用的法規進行評估，橫向比較各經濟體商業監管環境。從2003年發布首部《營商環境報告》，多年來持續對全球190個經濟體的營商環境開展調查評價并發布報告。北京、上海代表中國參加DB評價，在《2020年營商環境報告》中，我國營商環境全球排名從2014年的96名上升至第31位，連續兩年被世界銀行評為全球營商環境改善幅度最大的十個經濟體之一。2005年，DB評價報告新增登記財產指標相關內容，我國登記財產指標一直處于中上水平，整體高于國家營商環境總排名，最新報告顯示，我國登記財產指標位列全球第28位，如表1所示，較2014年的48名取得了一定的進步，如圖1所示。

一、不動產登記營商環境評價現狀分析

（一）國家營商環境評價指標體系

2018年，國家發展改革委根據國務院的部署要求，牽頭構建國家營商環境評價（簡稱“國評”）體系，選取22個城市組織開展營商環境試評價。2019年對直轄市、省會城市和部分地縣級市等41個城市開展評價和東北地區21個城市開展試評價，并發布我國營商環境評價領域首部國家權威報告《中國營商環境報告2020》。2020年在全國范圍內80個城市及18個國家級新區開展評價，發布《中國營商環境報告2021》。國評體系以DB評價體系為基礎，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現監管和服務三個維度構建，從2018年最初的23個一級指標、106個二級指標，經不斷完善精簡為目前的18個一級指標、87個二級指標。在企業全生命周期鏈條視角，設置開辦企業、勞動力市場監管、辦理建筑許可、政府采購、招標投標、獲得電力、獲得用水用氣、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、知識產權創造保護和運用、跨境貿易、納稅、執行合同、辦理破產15個指標，完整反映企業從開辦到注銷的全生命周期，衡量中小企業獲得感和辦事便利度。從城市高質量發展視角，設置市場監管、政務服務、包容普惠創新3個指標，綜合評價投資貿易便利度和吸引力，衡量城市高質量基本面。2021年9月，世界銀行集團高管層決定中止《營商環境報告》及其數據的發布，2022年2月，發布“宜商環境”評價體系（簡稱“BEE”）預概念說明文件，將原DB的12個一級指標修改、調整成BEE的10個一級指標，其中“獲取經營場所”指標關注不動產租賃、產權和城市規劃法規的質量，公共服務質量和信息透明度，獲得經營場所的效率，內容涉及原DB指標中的“辦理建筑許可”及“登記財產”，如表2所示。

（二）登記財產指標評價內涵

值得注意的是，國評體系登記財產指標在2018年最初制訂中名為“不動產登記”，包含不動產登記程序、時間、成本、土地管理質量指數4個二級指標。從一級指標名稱看，“不動產登記”更加直接地將財產聚焦于不動產；從二級指標看，基本沿用DB登記財產的4個二級指標；從基本內涵上看，均衡量一個有限責任公司（買方）從另一個企業（賣方）購買一個財產（限不動產），并把此財產的使用權從賣方轉移到買方使買方能使用此財產、或將此財產作為貸款抵押、或將此財產賣掉的所有手續，以及完成每項手續所需的時間和費用。同時，評估土地行政管理質量，包括基礎設施的可靠性、信息透明度、地理覆蓋范圍、土地爭議解決等維度的綜合評價。

不同的是，國評體系解釋了程序包括申請、受理、審核、登簿、發證等環節，與我國《不動產登記操作規范》所需程序保持一致。而DB土地管理質量還包含平等獲得財產權內容，即考察男性和女性是否平等擁有財產的所有權。2019年經過優化調整，該指標名稱修改為“登記財產”，增加了“便利度”二級指標，考察流程的精簡優化、數據共享與公開、申請證明材料的清理和規范、提升便民服務效率和質量等，順應了當前深化“放管服”改革要求，引導各地落細落實國家決策部署。同時，“流程”強調企業所需經歷的政府審批和外部辦事所有流程，包括與政府機構、檢查員、公證人、律師和中介之間的任何互動，從簽訂合同或房源核驗開始，到完成繳費并領取不動產權證為止，2020年與2019年基本保持一致，如表3所示。

（三）登記財產指標評價方式

DB評價方法主要圍繞指標設計一個具體的標準化假設案例，以普遍性、一般化的方式限定交易條件，通過問卷調查，問卷受訪者通過模擬在本經濟體案例操作下遇到的情況，得出登記財產所需手續、時間、成本等相對準確的定量數據，按照不同層級的指標分別賦以不同權重，通過前沿距離法測算其與最佳表現經濟體的“前沿距離”，稱前沿距離分數（也稱營商環境便利度分數）。信息采集主要考察有效的產權交易和保護法律法規，反映產權和投資者的保護力度。我國評價由評價機構、律師事務所、會計師事務所等第三方聯合參與的評價團隊具體實施，通過登記財產涉及的政府部門參評和企業滿意度測評，以問卷填報、實地調研、數據抽查核實、大數據抓取相結合等方式相互印證調查數據，客觀反映環節、時間、成本等實際情況。與世界銀行相比，我國調查對象主要有各種性質、規模、行業的企業、政府部門和專業人士，來源更加豐富，收集方式更加多樣化，城市覆蓋面更加廣泛，而世界銀行指標數據大部分來自企業調研，委托第三方機構自行收集，主要采取調查問卷的方式，只評估經濟體首都或最大、第二大的商業城市。我國和世界銀行均采取“前沿距離”得分法，但賦值權重不同。其公式為：

DTF＝（w－d）/（w－f）

DTF為前沿距離值，w為該指標的最差值，d為被評對象實際值，f為最優值。

在登記財產指標中，土地管理質量指數、便利度屬于制度類指標，即正向指標，觀測值（即實際值）越大越好；而流程、耗時、費用為逆向指標，觀測值越小越好。

二、不動產登記營商環境評價問題辨析

（一）登記制度的差異導致指標設計存在缺陷

DB評價體系由世界銀行制定，世界銀行是聯合國為二戰后重建在布雷頓森林會議上設立的專門機構，旨在構建以美國為首的國際貨幣體系新秩序。DB指標“Registering property”，直譯為登記財產，實際上符合我國“不動產登記”相關法律規定的規范表述和語法習慣，體現了我國營商環境評價深受世界銀行的影響。不動產登記在國際上通常有契約登記、托倫斯登記、權利登記三種登記制度，我國實行權利登記制度，采取實質主義登記，大部分物權的設立或轉移，一般需經政府機構登記才生效。由于我國土地管理政策有其特殊性，不同于采取契約登記制度、托倫斯登記制度的美國、日本、英國、新加坡等私有制為主的國家，采用DB指標的衡量標準會導致國評指標設計具有先天缺陷。

1.評價重點含義不明

例如，在“流程”指標中，評價的是企業轉讓不動產所需經歷的政府審批和外部辦事流程，包括買方或賣方與政府機構、檢查人員、公證人員、律師及中介的任何互動，不符合我國不動產登記制度的特點，我國不動產登記實行依申請登記原則，流程從向不動產登記機構提出申請開始。如果涉及檢查人員、公證人員、律師及中介，并非政策強制要求，實際上已不符合標準化、一般化的案例情形。而西方國家的產權登記制度決定了律師在不動產買賣中的重要地位，律師是不可或缺的組成部分，可以保障買賣雙方的權利利益。

2.衡量范圍缺乏可比性

登記財產指標的衡量從房源核驗開始，到領取不動產權證為止，但實際上房源核驗并非法定程序，根據國土資源部相關要求，屬于多余的前置條件，此流程受各地的房地產限購影響區域差異性大，橫向可比性不強。我國物權記載于登記簿即生效，領取不動產權證根據申請人需要自行安排時間，具有很大的時間彈性，納入衡量范圍不具有考察意義。

3.指標設定功能重復

土地管理質量指數和便利度指標考察的內容均包含土地信息管理、信息公開和信息共享等制度、機制，流程、耗時表現了便利度水平。

4.評價導向不全面

登記財產評價提倡提升效率和便利化，要同時注重登記質量和效率，僅靠效率不足以使監管環境良好運行，必須制定保障措施，以確保高質量的監管環境。

（二）迎評工作機制尚未有效運行

由于每年評價指標的調整和參評城市的變化，許多城市及部門尚未建立一套成熟的迎評工作機制，從而在參評時，由于準備不足沒有完整、準確作答或提交材料，無法客觀、真實地反映當地的營商環境全貌。

1.統籌推動機制不健全

許多地方并未成立專門的營商環境建設機構，營商環境迎評工作多由當地發展改革委、商務局或政府辦負責，受人員力量及工作重心的制約，往往表現得不夠重視。但登記財產指標，涉及資規、住建、稅務部門，甚至可能需要法院、公安、民政等部門配合，例如，沒有專門負責的機構很難形成對指標的統籌推動、跟蹤評估、溝通協調機制。

2.協同配合機制有待加強

雖然登記財產指標已明確了牽頭部門，但牽頭部門未充分發揮統籌協調作用，在指標難點、堵點研究解決上主動性不足，時效性不強。同時，配合部門參與的積極性不高，對部門職責分工尚不清晰，缺乏日常工作的聯系對接和溝通協調。

3.省市上下聯動不夠

地方業務主管部門對接聯系不夠緊密，存在省級政策措施傳導落地不扎實、市級訴求上傳研究解決不到位的現象。省級單位未能快速、有效的了解、參與和指導迎評工作。

4.迎評團隊有待進一步強化

參評城市因人員更換調整，存在經驗不足、團隊配合不默契、前期材料準備不充分等情況，會影響填報質量。有些填報人員對評價工作不重視，對業務理解不準確，導致填報數據存在偏差。

（三）評價結果反饋的問題

目前，受限于交易和登記兩項密切相關的業務分散在兩個部門管理，環節、審批時間的精簡進入瓶頸，只能通過“一窗”的方式改變受理的形式。成本執行國家統一收費標準，部分地區根據財力通過政府買單實現減免收費。事實上最大的成本在于交易環節的中介費，或特殊情況下可能發生的公證費、律師費。而土地質量管理指數和便利度，因強制性政策和指導性意見各地執行的差異和自主創新的選擇成為評價時與前沿水平的主要拉分項。

第一，部門間的業務系統數據互通共享能力不足。不動產登記所需的營業執照、公證書、戶口簿等材料互通共享不充分，未能有效直接調用，數據資源難以支撐業務場景應用。第二，登記數據質量有待提升。尚未建立健全日常登記簿和數據入庫質量保障機制，無法確保數據的全面準確性。第三，電子證照推廣使用力度不夠。根據問卷調查，多數企業表示不清楚在辦理不動產轉讓時是否能采用電子營業執照、不動產電子證書（證明），體現了電子材料推廣應用不夠廣泛。第四，自助服務有待加強。未建立不動產登記24小時自助服務專區，智能化手段運用不足，未能通過大數據、區塊鏈、人工智能等技術打造智慧平臺或智慧登記服務大廳。

三、優化與提升建議

（一）迎評工作機制層面

1.加強頂層設計，打造迎評團隊

首先，參評城市要從政府的高度，高位推動形成迎評各項工作機制，例如，構建頂層政策體系、會商調度機制、督查考核機制、工作通報機制、培訓研討機制。其次，成立專門負責營商環境建設的機構，統籌謀劃各項工作制度的落實，例如，黑龍江省、遼寧省成立營商環境建設局。再次，梳理指標考察重點，明確登記財產指標牽頭部門和配合部門責任，既要各司其職、各盡其責，又要左右協同、密切配合。強化省市上下聯動，建立由省級指導團隊、市級填報團隊、組織保障團隊組成的迎評團隊，省級指導團隊負責迎評各階段業務指導和協調等工作，市級填報團隊負責指標評價準備和填報等工作，營商環境建設組織機構要做好統籌協調和組織保障。最后，注重迎評團隊的建設管理，暢通溝通渠道，及時更新人員調整，注重日常的經驗交流分享，開展培訓研討，強化團隊素質，適時開展模擬測評，提前熱身和練兵。

2.對標評價指引，做好迎評準備

首先，營商環境評價評估政策落實情況再通過組織專題座談、問卷填報等方式進行部門調研。因此，在日常工作中，要梳理政策清單，整理佐證材料，準備典型案例，做好提煉總結，以便在填報時完整、準確、快速提交材料；另外，以企業和群眾滿意度為標尺，通過企業座談、電話訪談、問卷調查的方式進行調研。

其次，準備企業全量樣本清單，做好企業政策宣貫，例如，通過“政企面對面早餐會”“政策宣講周”等活動，暢通政企溝通渠道，收集企業訴求，及時回應關切，重點解決不動產登記歷史遺留問題。同時，采取大廳暗訪的方式，對不動產登記大廳實地暗訪，了解大廳軟硬件、登記服務規范化及辦事群眾滿意度情況。

再次，不動產登記大廳應按照政務服務大廳標準建設，配齊自助服務機、查詢機等硬件設備，設置“服務企業專窗”“歷史遺留問題專窗”“辦不成事專窗”等特色窗口，登記工作人員應加強禮儀培訓，嚴格落實各項工作制度。

最后，通過大數據監測，收集官方網站、新聞媒體等信息，抓取登記財產領域信息公開、新聞報道及輿情信息，及時將政策文件信息公開，注重正面的宣傳報道，營造良好的輿論氛圍。

（二）指標領域推動層面

1.關注評價重點，緊扣理論基礎

2019年10月，國務院頒布《優化營商環境條例》，作為我國營商環境領域最高層級的行政法規，在立法上對“營商環境”作出明確定義，即指企業等市場主體在市場經濟活動中涉及的體制機制性因素和條件。所以不動產登記中涉及市場主體的體制機制等軟環境，都需要關注和解決。《優化營商環境條例》第四十七條第一款：不動產登記機構應當按照國家有關規定，加強部門協作，實行不動產登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理，壓縮辦理時間，降低辦理成本。在國家規定的不動產登記時限內，各地區應確定并公開具體辦理時間。該條明確施行“一窗受理”，也是近幾年國家大力減時間、減環節、減成本的根本依據和必然要求。值得注意的是，第二款：國家推動建立統一的動產和權利擔保登記公示系統，逐步實現市場主體在一個平臺上辦理動產和權利擔保登記。雖然該款講的并非不動產，但“登記財產”指標中關于“財產”的限定是否會進一步擴大還不夠明確。相關部門還要重視國家層面頂層設計政策要求，逐條分析逐項梳理，對標對表量化落實。

2.聚焦評價前沿，緊跟時代步伐

BEE評價體系重構了原登記財產指標。BEE每套指標都從監管框架、公共服務、整體效率三個維度設置二級指標，其中，獲取經營場所指標包含不動產租賃、產權和城市規劃法規的質量（體現監管框架），公共服務質量和信息透明度（體現公共服務），獲得經營場所的效率（體現整體效率）三組二級指標。BEE指標按照企業全生命周期制定，分別為企業設立、運營和退出三個階段，其中獲取經營場所為企業設立階段，BEE認為獲得適當的經營地點對企業獲得客戶、運輸、勞動力和材料等方面有著重要影響，無論是租賃還是購買地產，所在區位的監管框架和公共服務都會影響企業發展。與DB辦理建筑許可和登記財產指標不同，獲取經營場所將包括房地產租賃法規的質量、綠色建筑和環境許可方面的環境問題等新領域，且不限于國內中小企業的經驗，包括外資企業。

世界銀行評價體系在全球范圍被廣泛認可，其評價報告對境內外投資具體度量衡的意義，BEE評價體系具有風向標的作用，將影響我國營商環境評價體系的調整和評價的重心。根據BEE的調整，不動產登記領域應注意調整評價視角，注重公共服務及數字化技術應用，注重法律規定和政策執行的實踐效果，注重收集法律服務、會計師事務及專家咨詢意見。

在業務上，第一，推進法治建設，研究出臺居住權、地下空間確權登記等具體操作規范。第二，強化數字賦能，通過“互聯網+不動產登記”實現跨省通辦，充分運用區塊鏈等技術保障線上交易安全。第三，突出流程再造，深化不動產登記與交易備案、納稅及房產租賃、土地租賃等業務的融合，建議將交易和登記環節整合到一個部門管理。第四，促進綠色發展，加強不動產權屬管理與自然資源規劃審批、建筑安全許可、生態環境監管的業務聯動。

四、結語

從國評體系各指標內涵看，登記財產指標不僅涉及不動產登記業務，還包括繳稅、交易備案等工作，這或許是沒有將“登記財產”稱為“不動產登記”的原因。每年國評體系都會結合反饋情況進行調整，以營商環境推動“放管服”改革，才是評價的核心本質，筆者只基于現有評價體系給出各部門通力合作、協同作戰的優化提升建議。針對營商環境評價追求效率和便利化的價值導向，不動產登記更要把握保護權利人物權、保障產權交易安全的初衷，借鑒國內外先進經驗，平衡登記效率和質量的關系，塑造安全高效的好口碑。

參考文獻：

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