監察機關與公安機關共管罪名如何確定管轄

查玉萍 張騫

2021年9月20日施行的《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）對監察機關管轄職務犯罪的范圍作出規定，包括6類共計101個罪名。

實務中對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，依據相關規定監察機關和人民檢察院均有權管轄。但對于監察機關與公安機關均可管轄罪名，實踐中如何確定管轄主體頗有爭議，適用時易將公安機關管轄的案件作為監委案件管轄，從而影響政務處分和職務犯罪案件定性處理的正當性和嚴肅性。針對這一問題，筆者結合相關規定和案件辦理實際，談談監察機關與公安機關共管罪名如何確定管轄。

一、共管罪名管轄范圍確定標準

根據《實施條例》第二十六、二十七、二十八、三十、三十一條和《公安部刑事案件管轄分工規定》，監察機關與公安機關共管罪名共計38個，包括重大責任事故罪、職務侵占罪、挪用資金罪等。

對上述罪名，監察機關與公安機關雖然都可管轄，但兩個機關的管轄范圍截然不同。

監察機關管轄范圍的確定遵從“公職人員”和“公權力”兩個標準。公職人員在國家的經濟、政治和社會中行使公共職權、履行公共職責。從刑事法律的角度來說，公權力即為“從事公務”，判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務。2003年11月13日施行的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第一條第四項規定：“從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動……”從這一意義上說，公職人員完全包含國家工作人員，但公職人員未必都是國家工作人員，公職人員履行公職的范圍要比國家工作人員履行公務的范圍廣。

總結起來，監察機關與公安機關共管罪名由監察機關管轄的情形主要有兩種：一種是國家機關工作人員利用職權實施犯罪，如非法剝奪公民宗教信仰自由罪，就是侵犯公民人身權利、民主權利犯罪案件，符合監察機關管轄標準，現均由監察機關管轄，公安機關不再管轄。另一種是公職人員在行使公權力過程中實施的，如打擊報復會計、統計人員罪等案件，符合監察機關管轄標準，由監察機關管轄。

二、實務中確定管轄疑難點探析

（一）基層群眾性自治組織中從事管理的人員涉嫌犯罪

以職務侵占罪為例，該罪的犯罪主體不會是國家工作人員，在職務犯罪的偵查職能轉隸前，該罪只能由公安機關立案偵查。不過，隨著《中華人民共和國監察法》的出臺，如果該罪的犯罪主體是在村組織從事集體事務管理的工作人員，其雖然不具有國家工作人員身份，但從事的工作是在履行公職，屬于監察對象中的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，是公職人員，那么案件由監察機關管轄。如果職務侵占罪的犯罪主體是普通主體，那么案件仍由公安機關管轄。

（二）國有企業管理人員涉嫌犯罪

確定此類案件管轄權的關鍵，在于判斷犯罪主體是否為公職人員。

可以作為監察對象的國有企業管理人員主要有三類：第一類是國有獨資公司、企業中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員。第二類是經黨組織或者國家機關、國有獨資公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、指派、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督、經營等職責的人員。第三類是經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督、經營等職責的人員。

第一類人員屬于公職人員，這一點沒有爭議。對于后兩類，實務中容易產生分歧。

《最高人民法院關于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復》規定：“在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員，除受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派從事公務的以外，不屬于國家工作人員。對其利用職務上的便利，將本單位財物非法占為己有，數額較大的，應當依照刑法第二百七十一條第一款的規定，以職務侵占罪定罪處罰。”同時，《最高人民法院關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》明確規定，國有公司、企業委派到國有控股、參股公司從事公務的人員，以國有公司、企業人員論。上述規定表明，第二類人員屬于國家工作人員，應當歸屬為公職人員。

對于第三類人員，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》規定：“經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員，應當認定為國家工作人員。”可見該類人員屬于公職人員。“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”，實務中指上級或者本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會等。

國有公司、企業中非從事公務的人員并非受國有公司、企業委派，與國有公司、企業無行政上的隸屬關系；其依據勞動或勞務合同從事公司、企業事務，并非從事組織、領導、監督、管理公共事務和監督、管理國有財產的工作。這類人員的職務不具有公務性，不能成為《中華人民共和國監察法》所規制的對象，其涉嫌犯罪應由公安機關管轄。如《刑事審判參考》第112集收錄的“朱思亮非國家工作人員受賄案”，被告人系某市信用合作聯社原主任，利用職務之便收受他人賄賂，法院最終認定為非國家工作人員受賄罪，理由是信用合作聯社系農民、企業法人和其他經濟組織及本聯社職工自愿入股的股份制社區性金融機構，不屬于“國有企業或國家出資企業”，朱思亮也并非國有出資企業內部的黨委、黨政聯席會任命，不具有國家工作人員身份。

（三）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員涉嫌犯罪

對于這類案件的管轄權，主要從單位是否“公辦”及犯罪主體是否“從事管理”兩方面確定。

根據《事業單位登記管理暫行條例》第二條，本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。故“公辦”的含義應為利用國有資產舉辦，不含“私有”或“民營”成分。事業單位工作人員如從事具體業務性工作，根據2008年11月20日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第四條和第五條：公立醫院中的醫務人員利用開處方的職務便利，以及公立學校中的教師利用教學活動的職務便利，非法收受他人財物的，按照非國家工作人員受賄罪定罪處罰。因上述人員并不行使公權力，并非公職人員，其涉嫌非國家工作人員受賄犯罪，應由公安機關管轄。如果是公立學校普通教師在參與學校招生工作中收受他人賄賂的，因招生工作屬于管理活動，該普通教師在招生工作中的腐敗行為就涉嫌公職人員受賄犯罪，應由監察委員會管轄。

綜上所述，判斷案件屬于監察機關管轄還是公安機關管轄，應堅持實質認定標準，關鍵看行為人是不是行使公權力、履行公務，核心是判斷其是否“行使公權力”。如果其屬于公職人員，就是監察對象，不論是職務違法還是其他違法，監察委員會都可以管轄。如果其雖不具有公職人員身份，但行使了公權力、履行了公務，也應以公職人員論，其涉嫌犯罪仍屬于監察委員會管轄。

（作者系商洛市紀委監委案件審理室干部）