預算評審經費類項目研究

王丹

摘要：《中華人民共和國預算法實施條例》中首次將預算評審提升到法規層面，主要是指在預算編制階段對其支出預算進行評估與審核的行為，“預算”是各級單位業務與財務管理的有機結合，而“評審”是一個重要技術組成工作，是提高各級財政資金分配精度和提高使用資金效率的重要保證。本文通過在政府購買服務類經費預算評審中的經驗和發現的問題，引發思考并進行追根溯源，探討一些解決問題的思路與方法，以期共同提高評審質量和公信力，使評審工作的技術和數據結論支撐助推經濟社會的發展。

關鍵詞：預算；評審；經費；標準

一、預算評審概述

“財政投資評審”的起源最初是中國建設銀行對政府投資基本建設項目的概算、預算、決算進行審核的制度。伴隨著經濟的飛速發展，政府投資項目增多，財政部為加大對財政性投資的管理力度，1998年，財政部收回這項重要的管理職能，新設立機構“財政投資評審中心”。此后，各省市相繼成立財政投資評審機構。“預算評審”首選從字面上來講，可以分為“預算”和“評審”兩個階段，預算和評審都是根據預算法、會計法履行財政預算管理的一種重要方式，是財政管理過程中的一項重要技術組成工作，是提高各級財政資金分配精準度和使用資金效率的重要保證。

2020年8月，《中華人民共和國預算法實施條例》中首次將預算評審提升到法規層面，要求各級部門應當建立和完善項目支出預算評審制度，這也是相關人員開展預算評審工作的上位法依據，如今的各級財政投資評審機構項目預算評審工作開展如火如荼。以筆者任職的單位為例，主要承擔市級部門預算項目的各類評審工作;承擔基建工程項目的預算評審、經費類項目預算評審、竣工財務決算、土地成本評審、土地出讓地價評估以及舊城改造類效益測算項目評審等。除了承擔具體項目評審，該單位還負責完善預算項目評審相關制度和探索支出標準體系建設，配合開展聯省級部門預算績效評價工作，指導交流學習并促進各區、縣評審工作的開展和業務能力的提升。

二、近年來評審工作完成情況及取得成效

該單位按照內部制度和相關文件要求，接受送審單位和主管科室的委托，對財政性投資項目出具各類評審報告。近三年，完成各類評審項目1200多個，其中經費類預算評審項目個數占整體評審項目總數量的35.6%，綜合審減率15%左右，送審投資額約4.2億元，審定投資額約3.57億元，節約財政資金6千多萬元。同時配合績效管理部門，做好項目執行的績效考評工作，真正實現財政預算評審由傳統的基本建設項目投融資審核向全面預算績效全過程實質性參與的轉型跨越。

預算評審還存在很多需要提升的地方，經費類與基建工程類評審要求有著明顯的不同，經費類項目由于涉及部門特別多、業務范圍五花八門，預算編制內容千奇百怪，預算編制人員不專業，各部門統籌設項目的難度較大，制度建設與標準缺乏支撐，經費類項目日益增多，評審難度加大。針對標準體系建設和管理制度研究處于起步階段，該單位在實際中也在積極嘗試開展項目支出標準體系建設相關工作理論研究，以期能形成有利于工作推進的《財政項目支出標準體系》。標準體系的出臺不僅能夠指導具體評審工作，而且能促進財資金的合理、高效利用，推動預算資金做到分配公平、公正。

三、預算評審實務中發現的主要問題

隨著2020年《預算法實施條例》實施之后，近年來各單位送審的各類項目評審數增長迅速，筆者評審過的上百個預算類項目中，發現政府購買服務類的經費項目主要存在以下共性的問題：

（一）項目無統一規劃、互相推諉

各單位基本上沒有統一項目的規劃方案和實施細則，預算申報材料不滿足評審要求，實際項目評審中具體實施方案一般由業務部門編制，而費用預算編制一般由財務人員完成，兩個部門對項目內容的理解程度不一樣，容易導致編制的預算出入較大、嚴重脫離實際等問題。各部門項目建設管理尚不完善，多個部門條塊化分割現象明顯。以某市河流確權經費評審項目為例，具體涉及河道管理部門、生態環境部門、林業部門、住建部門等，具體工作包括航測、勘察、測繪、定樁定界、具體施工等，部分工作內容有現成數據可以采用，部分工作可以為后續其他項目的開展提供支撐，但是實際評審中發現很多項目都存在工作量交集，工作成果未交互使用的情況。評審組根據建設內容，建議項目單位整合實施上述項目以提高資源利用率，但項目單位認為其部門沒有能力和權利整合項目，或者抱著“多一事不如少一事”的態度不愿意去溝通，最后通過反復協調，項目單位采納部分建議，在項目方案上節約了資金。

（二）項目預算中填報不規范

各單位經費類項目申報材料的形式、程序和內容等方面不規范的問題較為突出。一是預算申報目標無明確的分類規范、不同內容混報問題較多。從預算申報材料來看，普遍存在各類項目摻雜，不能按照不同項目的評審方法和標準進行有效評審。二是申報程序及文本格式不規范。如程序缺失、預建設內容及目標定位不夠清晰、資料形式各異且過于簡單、細化不夠，如某市“十四五規劃”項目中預計工期為4個月，總費用158萬元，明確其中人員經費115萬元，辦公費用10萬元，評審費用5萬元，其他費用23萬元。其中，未根據項目特征對費用細化，這樣的預算編制不夠規范。經過工作人員再次溝通調整后，報審單位雖然對送審項目預算進行量價測算，但工作量與價格無從考證，工作開展方式不明確，費用計算缺少依據支撐。

（三）項目預算高估冒算及成本支出虛高

在評審項目預算中，很多預算工作量不切實際或價格遠高于市場價格，比如某單位報送的污染源監測項目為例，預算價格達380萬元，其中項目測算工作量明顯夸大，服務團隊的取舍超出項目本身的難度要求，服務團隊的資質必須滿足國家級要求，工作人員在評審中，通過對比全國同規模的其他城市，發現類似項目的招投標費用大約在150萬元～250萬元，工作人員發現問題及時和編制單位溝通，根據實際調研情況測算，最終項目采用省級資質的服務團隊，其他工作內容也進一步確定，經過評審后確定項目預算上限為220萬元，隨后經過招標，某家環境服務公司中標，成交價198萬元，直接節約了大量的財政資金，經過項目完成績效評價驗收，取得預期的工作效果。

（四）預算評審爭議較多

目前，面向全國范圍的制度規范體系業務播導方面的規范性文件規定仍較短缺，尚未形成完整的理論框架，制度體系還不完善，在具體評審過程中，很多項目缺乏評審標準，理論支撐單薄，容易造成評審意見有分歧、項目單位有疑議等情況，嚴重影響評審效率。

四、產生預算評審問題的根源解析

有別于傳統基建項目涉及的單位，經費類項目涉及單位特別多、業務范圍更加廣泛，業務部門出方案，財務人員出預算，但業財融合在很多方面的工作不到位。具體表現在如下幾方面：

（一）預算支出標準缺乏

我國地大物博，各地資源分布不均，物價受地區因素影響較大。現在雖然部分經費類項目有統一規劃的明確要求，但項目建設和管理的約束力不強;在實際中各單位自編的規劃缺乏依據，有的雖然經過市場詢價，但是詢價主體不同，出現的價格偏差較大。特別是建設單位在編報項目預算時，由于建設單位編制人員水平不一，片面追求經濟效益，責任意識淡薄，容易造成同類項目造價高估冒算，以上種種情況都會造成資金、資源嚴重浪費。

（二）項目決策審批程序不明確

各個項目實施的程序不統一、不規范，經費類項目不像傳統基建項目，先經過項目建議書，可研報告、方案設計等程序。經費類項目一般由編制單位對項目的方案進行內部審核，上報財政部門申報預算。

（三）預算項目小而多、類型廣而雜

在實際中，采購的服務類項目小而多，類型廣而雜，項目預算送審時，各項目申報的材料制作粗劣，部分項目要求立刻給予評審、出具評審報告，材料不全，各項目內容較多、服務類型多樣、專業覆蓋面廣等特點，導致預算編制錯漏較多，這些方面都極易造成評審中心與送審單位之間的矛盾。

（四）人員少、級別低、專業配置失衡

預算評審是專業性技術工作，需要一定的專業知識和豐富的經驗技能。評審時，要做到快速高效，更要有較高的協調能力、綜合業務水平，人員配置更要做到多層次，才能充分發揮財政評審的優勢。目前，我國服務類項目預算評審的財評力量和人員配置嚴重不足，現有的評審人員的專業技能和專業知識更新培訓不足，培訓機制缺失。有些評審機構不重視激勵機制，評審人員未參加相關行業的技能考試，一些評審人員的知識得不到更新，導致評審業務水平和實際工作存在一定的差距。評審機構不僅存在人才的流失現象，還存在對項目把關不嚴的風險。

五、關于經費類項目預算評審推進工作的建議

面對經費類項目存在的諸多問題，提出一些工作建議，以規范經費類項目的預算管理，促進項目預算的科學發展，提升財政資金的準確分配和使用效益。

（一）加強經費類項目建設的科學管理

加強對各級部門經費類預算編制工作的指導和培訓，具體執行過程中杜絕項目分割報送現象、杜絕不同部門之間的互不協調，實行“總體統籌規劃、部門分工負責”，爭取做到各服務類經費預算編制做到科學合理、目標清晰。

（二）完善評審標準和相關支撐體系，推動財政評審標準化、制度化

加強服務類項目評審標準制定。在實際中更應該加強三級審核實施細則的執行力度，各項目評審作業流程爭取做到環環相扣，項目從送審、評審、結審過程做到歷史分析數據留痕，建立資料臺賬和數據共享，實現相關項目數據的快速查詢、調取。在實際操作中，應該通過各類渠道，收集相關的計價、計量、規定、解釋、答疑等支撐文件，形成自己的預算造價資料信息和價格數據庫，為今后工作提供更好的參考。對于未接觸過的新項目、新服務、新材料，不僅要多方面詢價，如以市場詢價、廠商詢價、網絡查詢等方式，對各種信息進行比較、計算、加工測算應用于具體項目，并對數據庫進行項目補充和價格修正，逐步構建項目支出標準體系。

（三）不斷提高財政評審質量和評審隊伍建設

各地評審機構應健全完善管理制度和評審質量控制體系。由于投資項目評審工作，不僅僅是簡單的數據匯總，更是需要利用評審專家的技術經驗、對項目進行專業技術分解，使用專業工具對數據分析，合理把控工作量和服務單價，針對不同項目評審，要盡量做到獨立、客觀、公正，最終使各個項目的預算造價公平合理化。評審質量的好壞不僅是公信力的表現，更是專業的體現 ，而具體項目評審人員的水平至關重要，因此，務必加強評審人員業務水平的激勵和提升機制、完善專業人員的配置，評審機構應加強評審人員理論學習、組織培訓、開展業務交流，探索跨省市的專家交流模式，提升評審人員總體水平，不斷提高評審質量和公信力，使評審工作得到更好的發展。

參考文獻：

[1]中華人民共和國預算法實施條例[R/OL].（2020-08-03）[2020-08-03].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/20/content_5536179.htm.

[2]財政部預算評審中心.全國財政預算評審典型案例選編[M].北京 ：經濟科學出版社，2022.

[3]財政部預算評審中心.預算項目支出標準研究與實踐[M].北京 ：中國財政經濟出版社，2017.

作者簡介：王丹（1982），女，四川省綿陽市人，本科，中級會計師，研究方向為預算評審。