《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》：要義、焦點與本土規

范回應 李一丁

摘要： 廣受矚目的生物多樣性公約第十五次締約方大會如期通過《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》。作為未來指引、規導全球生物多樣性治理的綱領性和標志性文件，該框架屬國際軟法但具備較高約束力、較強執行力和較大影響力，并確證“公約＋議定書＋框架” 生物多樣性新型國際法體例。《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》為“一主五配”、平行并列與交織共存的樣貌，不僅于結構與要素方面出現變化，還在治理的理念、一攬子形式、基線制邏輯和高相關內容等方面呈現創新，其焦點集中于配套決定，對監測框架、履約資金和能力建設等問題施予關注。《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》施行需要規劃、政策、法律等助力《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》修訂更新、具體行動目標履踐和特定議題規范準備以實現本土規范回應。

關鍵詞：《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》；生物多樣性公約；全球生物多樣性治理；本土規范回應

中圖分類號：Ｄ９９６．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０８－００８８－１３

《昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架》（以下簡稱《昆蒙生物多樣性框架》）系《生物多樣性公約》（以下簡稱ＣＢＤ 公約）第十五次締約方大會最為期待的與會成果。該框架是《２０１１—２０２０ 年生物多樣性戰略計劃》（以下簡稱《生物多樣性戰略計劃》）后又一全球生物多樣性議題的集體智慧結晶。作為未來指引、規導全球生物多樣性治理的綱領性文件，《昆蒙生物多樣性框架》對全球環境治理意義甚巨，被譽為生物多樣性領域的“巴黎氣候協定”。該框架通過后，各締約方面臨繁雜、具體和多維的認識、了解、評估與應對工作。本文擬從要義、焦點與本土規范回應三方面對該框架進行研究。

一、要 義

１．１ 性質

《昆蒙生物多樣性框架》不是嚴格意義上的國際法律。它并非ＣＢＤ 公約條文及附件組成部分，并不遵從締約方大會集體協商程序。不過，制訂環節與執行過程使其具備國際軟法特質。當國際社會就新議題無法達成普遍共同預期時，軟法對于消除冗長且不必要的爭論過程具有積極意義。① ＣＢＤ 公約第二十六條規定締約方應在規定時間內向締約方大會提交報告的一般國際法律義務，該框架得以重申，以提交國家履約報告為抓手，凝聚、提煉各締約方共同關心議題的感知和認同。國際社會在某些領域高度共識的宣示表達了人類對于國際社會某些問題的共同價值理念和基本認識。②結合生物多樣性國際法演進史，“公約＋議定書＋框架”這一“條約與非條約”“硬法與軟法”的組合式、多態樣新型國際法體例正式被確證，《昆蒙生物多樣性框架》成為全球生物多樣性領域標志性的國際環境文件。

１．２ 關系

《昆蒙生物多樣性框架》呈現“一主五配”樣態，是一個以成果為導向的全球性框架，用于指導制定各國長期目標和行動目標并在全球層面定期監測和審查公約進展情況。③ 五份配套文件均為推動主文件施行的“衛星”文件。主文件和配套文件平行并列，配套文件交織共存。《昆蒙生物多樣性框架》可見關聯條款，配套文件提出詳盡、具體和細致的規定，通過資金技術、培訓等方法來協助成員國遵守，并提高其遵守的意識和能力。④

《規劃、監測、報告和審查機制決定》執行需要資金配給，《資源調動決定》借《規劃、監測、報告和審查機制決定》保障，兩者互為關聯。《監測框架決定》推動《規劃、監測、報告和審查機制決定》施行，《遺傳資源數字序列信息決定》（以下簡稱《數字序列信息決定》）內容未現于主文件和《能力建設和發展和科技合作決定》（以下簡稱《能力建設和科技合作決定》）以外的其他文件，意味著它并不影響框架實施，存在變動可能，僅《能力建設和科技合作決定》施加影響。按照國際環境和發展研究所認識，《資源調動決定》《監測框架決定》屬于框架實施支持機制，《能力建設和科技合作決定》屬于框架實施能力條件，《規劃、監測、報告和審查機制決定》則屬于框架實施責任和透明度要求。⑤

１．３ 對比

《昆蒙生物多樣性框架》在融入聯合國《２０３０ 年可持續發展議程》等國際文件目標、觀點基礎上，提出２０２０ 年后全球生物多樣性治理期許和希冀。相較《生物多樣性戰略計劃》，《昆蒙生物多樣性框架》在結構與要素方面呈現差異（參見表１）。

《昆蒙生物多樣性框架》以《全球生物多樣性展望五》和《生物多樣性和生態系統服務全球評估報告》（以下簡稱《全球評估報告》）為共同科學依據。第五版《全球生物多樣性展望》①對２０２０ 年愛知生物多樣性目標施行情況進行評估，只有《關于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書》（以下簡稱《名古屋議定書》）締約方加入比例超額完成。大部分目標進展緩慢，“退化和破碎情況減少”“過多養分不造成環境損害”以及“減少對珊瑚礁壓力”等甚至偏離軌道。《全球評估報告》稱全球生物多樣性正以無法衡估的速度不斷惡化，多學科交叉研究結論揭示全球生物多樣性保護和可持續利用格局、態勢急盼扭轉。

《昆蒙生物多樣性框架》新增十八項因素作為框架組成部分，實質為方法論、權利場、價值觀和工具箱。首先是方法論。“全政府和全社會方法”“合作和協同作用”即主體、方式等治理要素的變相闡釋，折射生物多樣性治理蘊含。

該框架提出以全政府和全社會的方法采取行動與合作的方式推動其實施、為世界領導人提供了改變自然所面臨的下行軌跡，重塑人類與自然世界關系的機會。② 其次是權利場。“基于人權方法”暗含全球生物多樣性治理的人權指向。權利場示意環境權、土著人民和地方社區特別權、發展權、性別平等權、司法救濟權等權利類型。再次是價值觀。“同一健康方法”揭示生物多樣性保護和可持續利用與人類健康聯結。生物多樣性認知譜系殊異、締約方客觀情狀與現實樣態（如資源分布、資金分配南北不均）決定全球生物多樣性治理仍應恪守共同但有區別原則。最后是工具箱。“科學與創新”“正規和非正規教育”“獲得財務資源”暗含框架施行技術、教育以及資源需求。

《２０３０ 可持續發展議程》部分明確框架助力前者目標實現。《昆蒙生物多樣性框架》甚至將生物多樣性保護與可持續利用置于可持續發展核心，改變《２０３０ 可持續發展議程》與國際環境公約“補充性協同互動”認識，邁向互補性協同互動狀態。① 結合不限成員名額工作組第三次會議聯絡小組案文，②即使純粹保護不可偏廢，生態系統恢復、消費習慣乃至生活方式改變仍為變革之道。人類福利本質上與自然保護相互交織而非排斥，③實現框架中長期目標最終達致人與自然和諧共生。可持續發展目標和應對氣候變化行動將是生物多樣性治理的重大轉型方向。④

《昆蒙生物多樣性框架》具體行動目標呈現層次優位和位序優化。“減少對生物多樣性的威脅”為第一類，可理解為全球生物多樣性治理關鍵。“執行工作和主流化的工具和解決方案”作為第三類具體行動目標位列最后，協助其他目標實現。《昆蒙生物多樣性框架》與《生物多樣性戰略計劃》內置目標存在下列關系：第一，保留。污染、農業、水產、養殖、漁業和林業等可持續管理事項繼續留于《昆蒙生物多樣性框架》。第二，刪除。《生物多樣性戰略計劃》目標一、五、六、七、十七不再示于《昆蒙生物多樣性框架》。第三，關聯。《昆蒙生物多樣性框架》部分目標關聯《生物多樣性戰略計劃》，表述、導向有所調整與轉換。⑤ 第四，新設。該框架首次提出若干意義深遠的目標，如具體行動目標十五（鼓勵和推動商業以及大型跨國公司、金融機構參與）、具體行動目標十七（生物安全）等。

１．４ 創新

《昆蒙生物多樣性框架》賡續ＣＢＤ 公約條文規定，⑥亦適當觸及《卡塔赫納生物安全議定書》和《名古屋議定書》。《昆蒙生物多樣性框架》創新顯于理念、形式、邏輯和內容，不同程度地推動生物多樣性保護和可持續利用主流化。生物多樣性“主流化”幫助社會不同層面轉換高階目標為有意義和包容性行動。⑦

（１）治理的理念

從治理主體看，締約方、觀察員、國際機構、非政府組織、企業等悉數參會。工商業和金融機構、環境組織、原住民、地方社區乃至個人等非政府主體也參與其中。⑧從治理對象看，該框架囊括生物遺傳資源數字序列信息，將生物多樣性保護和可持續利用與氣候變化應對深度捆綁；從治理工具看，規劃、政策、法律等規范工具居于首位，經濟、財政、金融、技術等重要性凸顯；從治理模式看，除工作組、聯絡小組、主席之友小組、高級別會議和全體會議等與會形式，代表團大會、部長級協調工作組等臨時會議方式交替出現，共治特征顯著，各主體錯位管制變為等位合作，公主體、私主體、第三方主體協作配合已成為常態；從治理過程看，依循“制定—施行—評估”閉環，透過后續締約方大會持續關注效果與程度。多邊主義、全球團結、國際合作仍然得到國際社會廣泛認同和支持。①

（２）一攬子形式

一攬子形式指話題對象的排列陳設狀態。近些年來，它廣泛運用于世界貿易組織烏拉圭回合談判、氣候變化巴黎協定擬定等國際法制過程。一攬子形式在ＣＢＤ 公約歷屆締約方大會文件中尚屬首次。

《昆蒙生物多樣性框架》采用一攬子形式理由如下：首先，議題龐雜瑣碎。《昆明宣言》試圖通過兼具雄心和務實平衡的框架，必然涉及不同主題、諸多命題和各種話題。其次，主文件之局限。以單一文件涵括所有議題造成框架拖沓與文本繁冗。在不增補ＣＢＤ 公約條文、遵從訂立意圖前提下，一攬子形式是將不同議題文件有機串聯的最佳選擇。再次，議程進度逼迫。一攬子形式采用“ｔａｋｅ－ｉｔ－ｌｅａｖｅ－ｉｔ”審查規則，對任意文件的否定代表所有文件不予通過。即便持存保留態度甚或激進觀點，各締約方不可能對所有文件均有異見，更不希望整個會議無果而終。一攬子交易能夠集聚更多國家，容納更多多樣化的利益訴求并最大程度地尊重參與談判國家的利益的訴求。②一攬子形式選取反映以中國為首的主席團會務運作技巧高超與會場掌控能力獨到。

（３）基線制邏輯

框架編制參考氣候變化國際談判經驗與做法，帶來具細目標倡議和詳盡結果預設。《昆蒙生物多樣性框架》各部分目標數值為各方規定時間內欲求的生物多樣性穩定狀態與平衡標準。從類別看，比例基線和數字基線各有所示，如長期目標Ａ 和長期目標Ｄ。從性質看，過程基線和終局基線逐項羅列，如“３０％ ?３０％”“２ ０００ 億” “２００ 億” “３００ 億”， 不太關注的“５０％”（其他已知或潛在入侵外來物種引進定居降低率）、“一半” （減少流失到環境過量養分、農藥和劇毒化學品風險減少）等。量化數據大幅增加反映全球生物多樣性治理嚴峻緊迫現實，也是全球環境治理邁向專業化、科學化和具象化的示例和印證。特別是很多目標集中于生物多樣性喪失，也有必要設置一致性締約方義務將此類目標變為本國政策與法律。③

（４）高相關內容

《昆蒙生物多樣性框架》各部分目標高度相關。首先是遞進關系。Ｂ 部分宗旨、Ｆ 部分愿景和使命、Ｇ 部分２０５０ 年長期目標、Ｈ 部分２０３０年具體行動目標呈現宏觀到微觀、抽象到具體脈絡。Ｈ 部分２０３０ 年具體行動目標三部分不僅呈示生物多樣性成分關聯，還表明作為工具的人與生物多樣性依存。其次是表里關系。部分目標助益其他目標實現或渠道供給。具體行動目標十四和二十…激活具體行動目標一、十三、十五、十八、十九和二十一，有可能緩解具體行動目標二、三、五、六、七、八、十二生物多樣性直接損失。④再次，還有因果關系。具體行動目標十七、十八、十九、二十、二十一為推動長期目標實現的消費、能力、資金、信息誘因。自然因素相互依賴性意味著失去一個因素將導致其他因素的目標不能實現。⑤

１．５ 評價

不同于ＣＢＤ 公約及議定書構建的國別管制秩序，《昆蒙生物多樣性框架》更像是各方在恪守公平、舍棄自由基礎上踔厲恢復全球生物多樣性失衡的一次政治救贖。單從體例、內容及表述即可覺察他們遙寄的宏圖偉夢。《昆蒙生物多樣性框架》通過表明全球生物多樣性保護和可持續利用正式進入“單邊至多級”“單向至多維” “單一至多元” “單調至復雜” 的治理時代。

《 昆蒙生物多樣性框架》改變國際環境法對世義務主體與對象。國際環境法上對世義務具有的普遍性、強制性、絕對性與懲罰性等特點。①

該框架將對世義務主體蔓延至非政府組織、企業甚至自然人等非國家行為體，無異于一種變相的生物多樣性國際造法。該框架亦將對世義務對象拓展至生物多樣性保護和可持續利用，國家與國家單一關系升級為國家與國家、國家與其他主體相互嵌套的復合國際法律關系。

《昆蒙生物多樣性框架》是習近平生態文明思想和習近平法治思想關于生態文明建設法治保障內容的弘揚和宣貫。會議的成功，是習近平生態文明思想引領共建地球生命共同體的重大勝利，是我國引領全球環境治理的巨大成功。② “探索人與自然和諧共生之路”“共同構建地球生命共同體”“人類命運共同體”等表述背后反映的整體生態系統觀，體現在生物多樣性保護與氣候變化聯動、構建尊崇自然、綠色發展的世界生態體系和協調有效的全球環境治理體系、③對發展中國家特別是不發達國家、小島嶼發展中國家和經濟轉型國家額外關切等方面。中國的伙伴關系網絡則從建立之初便體現出了平等思想，因為伙伴關系的基礎是共識，即“求同存異”。④該框架是馬克思主義辯證法在全球生物多樣性主題會議的生動演繹，充分認識到全球生物多樣性治理當前與長遠、觀念與作為、危機與轉機、整體與局部、階段與過程聯系。該框架所彰顯的生物多樣性生態、經濟、政治、文化內涵，推動生態系統恢復、經濟發展、政治互信和文化交融，豐富全球生物多樣性治理外延。生物多樣性框架將便利成員國生態、社會、文化、經濟等方面生物多樣性政策創制與實施。⑤

二、焦 點

配套決定含括影響框架施行的真正焦點。資金、能力和技術一直被視為影響ＣＢＤ 公約和議定書履約的三大要素。監測框架事關科學證據的搜集和查驗，生物遺傳資源數字序列信息延伸ＣＢＤ 公約和議定書適用對象。監測框架是實現框架目標的技術保證。

《監測框架決定》提供標題、組成和補充監測指標三件套。標題指標含括達成框架長期目標、具體行動目標所需監測事項，組成指標為監測事項構成要素。《規劃、監測、報告和審查機制決定》要求各締約方在生物多樣性戰略和行動計劃以及國家報告列入指標，附件一認為必須包括國家目標，附件二國家履約報告模板第三部分和第五部分要求評估監測框架執行情況并發表結論。監測作為工具不僅核驗滿足目標程度及特定行動的實施，同時也是戰略與行動計劃的邏輯框架。⑥目前監測框架的制定仍處進行時，所有工作將在第十六次締約方大會召開時結束。盡管如此，監測指標體系仍對各締約方生物多樣性監測評估提出全新限定和高階要求。一旦監測框架要求條件無法滿足，《昆蒙生物多樣性框架》實現將存在不確定性。v履約資金是推動框架施行的物質保障。為了改變全球環境基金單一財務機制供資限制掣肘，ＣＢＤ 公約第九次締約方大會開始關注資金需求缺口，直至《資源調動決定》通過才得以緩解。《資源調動決定》透過附件一《資金調動戰略》，從國際和國內兩種范疇、多邊和雙邊兩種渠道、公共和私人兩大面向、中期和中級兩步階段，五個維度打通來源和進路。除了尊重國際金融體系、機構對全球生物多樣性供資現況，鼓勵它們加大力度繼續提供協助支持，注重其他領域基金協同增效，國際維度同意新設全球生物多樣性框架基金，引入綠色債券、慈善捐助等渠道，并保留減少負面資金流動查明、消除、淘汰或改革等措施。國內維度鼓勵制定、更新和實施國家生物多樣性融資計劃或者類似工具，同時加大財政投入、國際資助以及私人支出等。在國家層面制定生物多樣性資金調動計劃，制定明確的籌資目標。①該決定提供諸多創見性的資金籌措范式，但足額、穩定和持續的資金供應受限于金融機構議題了解、后疫情時代尤其是資助國經濟恢復、政治風向、話題熱度與出資動力以及非官方資助意愿。

生物遺傳資源數字序列信息議題于第十四次締約方大會討論正式納入框架。②該議題一方面源自發展中國家對“生物剽竊”進一步加劇為“數字生物剽竊”的擔憂。生物多樣性第十五次締約方大會首次將生物遺傳資源數字序列信息（ＤＳＩ）寫入《昆蒙生物多樣性框架》，實現了發展中國家對生物遺傳資源數字序列信息惠益分享的階段性訴求，在內容上取得實質性進步；③另一方面試圖從生物多樣性國際法視角關聯其他國際組織、議定書、遺傳資源數字序列信息議題討論；此外還關乎生物遺傳資源數字序列信息國際法適用對全球生物多樣性治理助益，如關聯貨幣惠益分享作為創新手段彌補履約供資缺口。《數字序列信息決定》提出開放事項清單、階段目標建議、根本價值遵循和有待審議問題，如基本概念、生物遺傳資源序列信息獲取和惠益分享運作模式、解決思路與方案、生物遺傳資源序列信息獲取和惠益分享基金建構等。生物遺傳資源數字序列信息作為議題關切可喜可賀，但基本問題尚待辨識、厘清和歸位前提下此議題推動仍存變數。

而能力建設作用為履行承諾、提升長期影響、產生并促進協同以及體現資金價值。④能力建設包括諸多途徑，如案例宣導、教育培訓、信息技術共享轉讓等。《能力建設和科技合作決定》標題將“科技合作”與能力建設并列，突出科技合作在所有能力建設途徑中的關鍵性和重要性，包括科學、技術、創新和其他知識系統。《能力建設和科技合作決定》首次將能力建設提高到履行ＣＢＤ 公約、議定書以及框架戰略高度。附件一提出《長期能力建設和發展戰略框架》，以克服大部分國家以短期項目開展能力建設弊端。除了提示中期、長期和高級別能力建設發展預期成果，還探討四項指導原則和十二項關鍵戰略。指導原則突出現有能力為基石、國家自主為保障、全系統為覆蓋等方針，能力建設和發展制度化、將長期能力建設發展納入國家生物多樣性戰略和行動計劃、終身學習以及加強對能力建設和發展干預措施的監測和評價等措施。該決定特別依托締約方所在區域或者次區域組織或者機構實體推動科學、技術和創新等方面合作。附件二提出前述組織或者機構實體運作基本原則、主要領域及創設標準。

除生物遺傳資源數字序列信息，其余因素均為影響中國履行《昆蒙生物多樣性框架》的自變量。第一，后續提交國家履約報告數據依托本國建構的、符合或者匹配框架長期和具體行動目標的監測體系，還應鼓勵國家使用全球指標，從而減少分析締約方各自指標信息的困難，更準確地判斷締約方的履約狀況。⑤監測框架不僅強調自然生態指標造設，還首次突出社會效能指標設置，如具體行動目標十三擬設的預收取貨幣惠益指標、具體行動目標十七補充指標提到生物安全法律、措施指標等。這對剛剛建立起各類生態系統、物種的監測觀測網絡①的中國而言是一項挑戰。第二，中國生物多樣性資金本土投入和對外援助協調。本土非官方資金供給方案出臺、昆明生物多樣性基金的創立與運營、“一帶一路”、南南合作等多邊生態環境合作平臺資金接續宜做全面通盤考量。第三，中國生物多樣性保護和可持續利用能力建設戰略。生物多樣性管理體系、監測體系和規范體系日趨完善前提下，能力建設方為中國生物多樣性保護和可持續利用中長期事業發展必然關切。未來我國應將能力建設擺在與保護和利用同等位置，并視其為生物多樣性事業先導性、前瞻性議題。

三、本土規范回應

《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（２０１１—２０３０）》（以下簡稱《戰略與行動計劃》）擎畫本土生物多樣性治理的初階態樣。首先，助力地方生物多樣性、生物多樣性保護優先區域規劃出臺；其次，促使生物多樣性保護和可持續利用政策邁向成熟；最后，建成生物多樣性保護和可持續利用法律體系。在國內法層面，我國已將生物多樣性保護上升為國家戰略，初步建立起生物多樣性保護法律體系。

《昆蒙生物多樣性框架》施行將鞏固中國生物多樣性保護和可持續利用成效，增益中國式經驗貢獻與范例分享，助力中國參與協動全球生物多樣性治理。中國在全球環境治理上的聲音和影響均有國內環境保護工作的深厚基礎，②統籌、靈活和綜合運用各式各類本土規范貫徹、落實《昆蒙生物多樣性框架》成為中國生物多樣性治理當務之急。關注制定條約條款不僅反映出要約束其他國家使其難以推脫條約義務的愿望，也在同等程度上反映出要限定國家自身義務的愿望。③各式各類規范生成機理不同導致形式效果差異，如規劃不關注微觀個體、政策不具有后果追溯力，標準則側重技術指導。因此，圍繞《戰略與行動計劃》修訂更新，本土規范回應是一個全面、系統和綜合的聯動互通過程。

３．１ 《戰略與行動計劃》修訂更新

《戰略與行動計劃》為整合集成所有規范的特殊政策。這種升級規劃的目的是提供更具體、特別的政策工具，在部門活動中支持生物多樣性主流化并產生更大影響。④配套文件對編撰《戰略與行動計劃》提出全新要求，如《資源調動決定》附件一鼓勵發展中國家融入生物多樣性融資計劃等。《能力建設和科技合作決定》建議融入能力建設長期戰略，這是一個制定生物多樣性戰略、提出生物多樣性計劃和方案、落實方案、重新評估生物多樣性戰略的重要過程。⑤

《戰略與行動計劃》修訂涵括下列內容：第一，指導思想。此部分應增列習近平生態文明思想和習近平法治思想生態文明建設法治保障內容。第二，基本原則。此部分宜引入合作原則和尊重人權原則。合作原則不僅是本土、全球生物多樣性治理理念精髓，亦是《昆蒙生物多樣性框架》造設、實施的價值歸依，資源調動、能力建設和科技合作、生物遺傳資源數字序列信息后續談判無不吁求與堅持合作。《昆蒙生物多樣性框架》多次提到“人權”“權利”“土著人民和當地社區權利”，生物多樣性人權體系表達初露崢嶸，因此我國應在框架施行過程關注生物多樣性人權國別化、本土化認知、確立、運行、保障和救濟。第三，戰略目標。此部分宜結合《昆蒙生物多樣性框架》長期及具體行動目標基線設計。精確識別問題的根源和制定清晰的目標是全球生物多樣性治理的重要任務。①各類基線并非普遍要求，自設目標也非必然以此為據，應結合本國生態系統狀態、服務功能統籌。對于３０％這一數值，以及是在全球水平還是在國家水平還未形成共識。②第四，戰略任務。戰略任務不僅服務戰略目標，還提示優先領域要點。此處宜關注框架實現的基礎條件與根本保障，如我國監測體系造設是否貼合《昆蒙生物多樣性框架》監測指標體系。生物多樣性保護對內資金投入、對外援助資金預算、生物多樣性保護和可持續利用創新融資計劃方案等宜開展年度（階段）謀劃。在國家層面制定生物多樣性資金調動計劃，制定明確的籌資目標，并以此為依據繼續加大各級財政生物多樣性資金投入量。③能力建設宜提出各行業、各部門，尤其是特殊主體（如行政部門、企業、原住居民和地方社區等）能力評估、培養、提升、改進方略。生物多樣性治理應在全球和本土踐行過程關注融貫與互動。

《戰略與行動計劃》更新主要集中在優先領域。優先領域建基于具體行動目標與本國生物多樣性保護和可持續利用現實狀況④兩大要件。第一，生物多樣性保護和可持續利用政策和法律具化。⑤我國并未完全實現《戰略與行動計劃》促進生物多樣性保護和可持續利用政策任務，尚未出臺生物多樣性價格、稅收、信貸等政策。生物遺傳資源和相關傳統知識等領域仍缺乏貼合度高、操作性強的法律規范。我國生物多樣性保護和可持續利用政策和法律暫無鼓勵和推動商業、大型公司和金融機構參與條款。第二，生物多樣性新型治理工具納入。⑥ 治理理念和目的使治理工具呈現存量、對象和類形的多元化。具備技術屬性的標準（如監測數據共享技術標準、國家履約報告執行評價標準）、存在道德約束的倫理、提供資訊預測的情報等均可助力生物多樣性保護和可持續利用。第三，生物多樣性行政監督管理體制改良。⑦ 生物多樣性治理需要多部門參與，生態系統、生物物種、生物遺傳資源、生物安全仍面臨迥然各異的行政監督管理現狀。非畜禽遺傳資源、微生物遺傳資源等生物遺傳資源、中醫藥傳統知識以外其他生物遺傳資源相關傳統知識行政監督管理仍處空白。海關生物遺傳資源出入境查驗、生物遺傳資源相關傳統知識專利申請仍于法無據。第四，生物多樣性保護和氣候變化應對協同治理深化。《戰略與行動計劃》不僅要提供學術議題關切和公眾意識滋養，還應助力社會觀念塑造和國家規范選擇，使其他利益攸關方真正實現話題共振。如何在提升人類適應能力的同時增進人類系統與其他生態系統的正向互動，保障其他生物適應氣候變化的能力，成為符合治理兩大危機需要深入思考的問題。⑧第五，生物多樣性信息共享系統功能提升。⑨該系統不僅滿足決策者、從業者、婦女、兒童等公眾知情權需要，還能推動生物遺傳資源和相關傳統知識的流轉與傳播，確保代表權、參與權甚至環境權實現。第六，《戰略與行動計劃》及關聯規范評估機制構設。生物多樣性跨部門目的和目標實施政策手段和措施有效性評估工具缺失亦是政策失敗核心。后續國家履約報告要求各締約方自行評估《戰略與行動計劃》施行情況，締約方大會也將組織專家、集體或者第三方評估，這便要求盡早完善評估機制以完成自評。第七，其他議題。高度生物多樣性重要區域保護、生物遺傳資源和相關傳統知識獲取和惠益分享推進深化、生物多樣性價值評估核算、國家中長期生物多樣性能力建設、生物多樣性內外融資（包括計劃、范圍、手段、方式）等可資參酌。維持生物多樣性物理風險相關財政系統和（狀態）穩定性，確保生物多樣性轉型風險對財政消極影響與現行政策、市場規范和社會期待保持一致。①

３．２ 具體行動目標履踐

《昆蒙生物多樣性框架》具體行動目標十三、十四、十五和十六提出明確規范造設、適用要求，亦有部分具體行動目標間接表露規范需求。至少一半具體行動目標可借各式各類規范施行，具體行動目標十三、十四、十九和二十可納入《戰略與行動計劃》優先領域。

（１）目標要求

具體行動目標十三要求采取法律、政策、行政等確保生物遺傳資源、生物遺傳資源數字序列信息和生物遺傳資源相關傳統知識獲取和惠益分享。此目標宜做精細規范準備：首先，通過三定方案確立生物遺傳資源行政監督管理體制。作為法律之上的政策，②三定方案理清各行政部門具體職責權限并填補微生物遺傳資源、非畜禽遺傳資源、中醫藥傳統知識以外其他生物遺傳資源相關傳統知識行政監管空白。其次，出臺細致的獲取和惠益分享法律，如《中醫藥傳統知識保護條例》（草案），提高《農作物種質資源共享利用辦法》（試行）位階至部門規章級別，重啟生物遺傳資源獲取和惠益分享專門立法，醞釀生物多樣性保護基本法等。生物多樣性保護的統領法是指制定一部基礎性、政策性、協調性的《生物多樣性保護法》，是謂生物多樣性立法的外在體系之統。③

具體行動目標十四試圖實現生物多樣性保護規范主流化。我國生物多樣性實質規范效能仍需改進，如生物多樣性保護和可持續利用意識在傳統生態環境政策法律規范呈現度不高，環境影響評價指標并未明文述及生物多樣性，需進一步建立健全生物多樣性評價指標體系，出臺涵蓋遺傳、物種、生態系統和景觀等多層次的環評技術導則。④生態環境損害賠償機制改革并未觸及生物多樣性破壞、喪失引致的生態環境損害賠償，生物多樣性價值評估核算也未融入行政決策，生物安全風險防控體制仍待建構等。我國生物安全領域環境風險規制的規范體系已初步建立，但尚未形成健全的制度體系，為此應著力推動生物安全風險規制的類型化制度安排。⑤知識產權來源披露義務制度適用對象盡快納入生物遺傳資源相關傳統知識。在專利權利制度中建立中醫藥傳統知識醫藥信息披露制度，目的是阻止他人未經同意直接使用該中醫藥傳統知識所披露的醫藥信息申請專利。⑥

具體行動目標十五關乎特殊主體參與生物多樣性保護事業。此目標要求各締約方創設專門規范以對應大型跨國公司和金融機構。《企業環境信息依法披露管理辦法》第十二條雖無生物多樣性保護信息依法披露要求，可經目的解釋間接適用，或由導引性政策推動主體先行適應，待立法時機成熟轉換為強制性義務以茲遵守。具體行動目標十六推動可持續商業消費對象與模式建構。《中華人民共和國反食物浪費法》（２０２１年）率先開啟我國執行該目標的法制先河，宜重新認識該法在生物多樣性保護和可持續利用功用并持續貫徹。此外，借助導引性政策鼓勵生物經濟業態引入、生物產業規劃擬就、生物技術轉化適用以從源頭改變我國消費型態。

（２）最優選擇

具體行動目標十七、十八、十九和二十宜選用政策規范。具體行動目標十七關涉生物安全能力。《中華人民共和國生物安全法》第六十六條第二款“六種生物安全能力”宜由執行性政策督促關鍵基礎設施建設和運行（如出臺生物安全風險防控體制建設指導意見）、關鍵技術和產品研究和開發。具體行動目標十八事關生物多樣性保護積極與消極措施取舍選用。除了生態補償，我國尚未在各級別、各類型政策制定初期識別生物多樣性功能與價值。有必要對阻礙生物多樣性保護政策進行事后（已制定）或者事先（未制定）評估，以配套性政策協同綠色經濟政策，逐步牽動后者適用生物多樣性保護和可持續利用，以導引性政策提出生物多樣性保護和可持續利用金融、財政、信貸措施。如何將生物多樣性的標準、指標納入綠色金融已有政策框架是目前生物多樣性融資中最需要研究的內容。①具體行動目標十九有關國內外資源調動。

結合《戰略與行動計劃》優先領域提出配套性政策，如國家生物多樣性融資計劃以及類似工具創設運行、私人投資生物多樣性保護渠道、環境稅金轉移支付、貨幣型惠益分享轉化、有害補貼降低減少措施等。這些形式包括直接花費、稅率變化、主權信用擴張、商品或服務優惠條件提供、個人風險吸收或選擇性管制免除。②具體行動目標二十包括能力建設、發展和技術獲得、轉讓。官方與民間生物安全、生態系統風險防御能力、獲取和惠益分享實際操作能力、生物多樣性和生態系統價值評估核算能力、③生物多樣性保護和可持續利用信息、資訊和知識共享能力仍有待執行性政策規范提升和法律規范改良。

具體行動目標二十一、二十二和二十三權利保障宜選用法律。具體行動目標二十一和二十二提出土著和地方社區④自由事先知情同意權、參與權等程序權利，具體行動目標二十三提出代表權、司法權、傳統資源權等實體權利。這些權利保障和實現部分仰賴具體行動目標十三（促進更多地分享惠益）規范配置，并非所有權利均適用我國。事先知情同意權、參與權已不同程度融入《中醫藥傳統知識保護條例》（草案），但適用對象、范圍和條件仍可擴張。《農作物種質資源共享利用辦法》（試行）提交農作物種質資源共享申請表具有事先知情同意權效果。代表權現于行政部門決策與施政，表現在原住居民和地方社區或者委托代表參與生物多樣性保護和可持續利用行政行為，可制定專項部門規章或準用其他生態環境類行政規定。司法權視為原住居民和地方社區生物多樣性保護和可持續利用權益受到侵犯、損害提請司法機關介入權利，該表述提出助益我國創新司法實踐，“中醫藥傳統知識權”通過審判裁斷日漸正當。傳統資源權與我國資源權屬憲法淵源目的主張、價值立場背離而不太可能在我國完成轉化。

３．３ 特定議題規范準備

昆明生物多樣性基金成立是中國為全球生物多樣性治理提供資金支持、協助資金運轉的又一重大舉措。昆明生物多樣性基金運作、評估⑤等事項宜通過規劃設立。首先，資金來源。生物多樣性治理資金屬于維系全球生態環境公共產品功能必須。若資金源自國家公共財政，應考慮將初始資金來源、籌措過程等事項提交最高權力機關審議，并在ＣＢＤ 公約秘書處支持下由生態環境、外交、財政、對外援助等部門共同運作。可編制發布生物多樣性保護專項資金管理辦法，將資金的來源、管理等內容以法律規制的形式確定下來。①其次，管理運行。管理委員會、監督委員會、咨詢委員會等機構成立，該基金適用對象范圍、適用條件情形、如何持續發展應予以明確。再次，評估審查。該基金對發展中國家服務力度、資助額度與傾斜效度應為評價運作狀態、效果的核心指標。

不管生物遺傳資源數字序列信息概念界定最終達成何種妥協，此概念是否及如何適用ＣＢＤ 公約、《名古屋議定書》，《數字序列信息決定》條文傾向審慎支持、鼓勵生物遺傳資源數字序列獲取和惠益分享。生物遺傳資源數字序列信息本質為生物遺傳資源實際或者潛在價值數據及其承載價值信息，它確會動搖本就單薄、脆弱的生物遺傳資源獲取和惠益分享國際、國內規則體系。鑒于生物遺傳資源粗放型立法和部分行政監督管理體制空白現實，我國可能面臨生物遺傳資源和數字序列信息獲取和惠益分享均無法可依的局面。一方面，“生物剽竊”現象使我國常年遭受生物遺傳資源和相關傳統知識非法逸失之痛，“數字生物剽竊”現象不應再次上演；另一方面，生物技術新興國家定位使我國漸增獲取他國生物遺傳資源與數字序列信息需求。②后續生物遺傳資源獲取和惠益分享法律規范創制應樹立生物遺傳資源數字序列信息保護意識，遵循《科學數據管理辦法》③倡導開放共享理念，貫通獲取和惠益分享機理，適度超前立法設置生物遺傳資源數字序列信息獲取和惠益分享特別規則。如生物遺傳資源實物保藏庫、數據庫本身可為數字序列信息的繼受和中介，從二次提供者角色出發促成首次提供者（所有者、持有者等）和獲取者間獲取和惠益分享。獲取者在國際貿易語境下被視作進口方，傳統知識數據庫和傳統知識利益相關方……均為廣義提供者和出口方；④抑或在某些已存在、具備數字基礎設施能力，如微生物遺傳資源領域開展獲取和惠益分享標準、指南準備和部門規章等規范創設。同時，積極引領主導發展中國家參與談判并制定符合本國利益需求國際法律規則。一方面，突出我國在生物遺傳資源保藏、儲存、標記等方面技術優勢，⑤強調獲取應關注、確認并保護原產國、來源國、提供國權益；另一方面，爭取在原產地標示、來源披露規則設定、惠益分享類型與內容示范條款訂立、區域抑或全球生物遺傳資源數字序列信息資金創設等議題求得發展中國家協同一致。

結 語

作為第十五次締約方大會重要會議成果，《昆蒙生物多樣性框架》提出生物多樣性保護和可持續利用的目標指導、活動方案與行動指南，范圍之廣、議題之多、意義之大、影響之深，足以載入史冊。《昆蒙生物多樣性框架》標志并象征生物多樣性保護和可持續利用走進全球新時代、邁向治理新階段、步入“公約＋議定書＋框架”新征程。《昆蒙生物多樣性框架》不僅融匯各利益攸關方對未來全球生物多樣性趨勢和走向的預想研判、描繪分析，表明透露各利益攸關方對全球生物多樣性局面改變與格局扭轉的希冀和期許。《昆蒙生物多樣性框架》賦予并塑造各締約方國家、企業、社會、社區、公眾和個人生物多樣性治理身份、關系，提示各締約方注重關切生物多樣性監測、資金和能力等核心焦點議題，要求各締約方透過人力、資源、技術、經濟、財政、金融、本土規范等推動施行。《昆蒙生物多樣性框架》訂立、討論和通過是一次中西方文化、理念、意識、觀點、主張對決和碰撞，中國式生物多樣性保護和可持續利用理念、看法、態度和聲明在框架訂立過程略占優勢和上風。中國為此付諸的聰穎智慧和卓絕心力，亦將轉化為持續動力與不竭源泉，引領推動本土生物多樣性保護和可持續利用各項事業再續前程、再立新篇。中國透過規劃、法律、政策、標準、倫理、情報等各式各樣本土規范，持續形成具有中國特色的生物多樣性保護和和可持續利用理論、經驗、案例和做法，將為他國、區域乃至全球做出貢獻。

編輯 邵雯婧