美歐對華“去風險”戰略及其對中國的影響

柯靜

摘要： 自歐盟委員會主席馮德萊恩提出對華“去風險”概念以來，美歐在該概念措辭上逐步趨于一致，并開始在全球范圍內利用其主導的國際機制，聯手推進“趨同存異”的對華“去風險”進程。美歐意圖聯合盟友和伙伴，拉攏目標發展中國家，在關鍵產品供應鏈、“經濟脅迫”和“非市場政策”、出口管制和投資審查、新興技術標準制定、關鍵基礎設施建設等問題上，進一步朝著具體化、機制化、趨同化的方向發展。同時，美歐雖然均采用“去風險”的對華政策表述，在戰略意圖、實施路徑等方面存在趨同之處，但仍在戰略目標、優先區域等方面有所區別。美歐對華“去風險”戰略給中國經濟、科技、外交層面帶來一定壓力，但其戰略目標能否完全實現，不僅取決于美歐之間政策的趨同水平，還取決于美歐正致力于推進的新規范在全球層面的接受度，仍然存在相當大的不確定性。

關鍵詞：“去風險”；“脫鉤”；經濟韌性；趨同存異

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０８－００３１－１４

２０２３ 年３ 月底，馮德萊恩發表關于歐中關系的演講，重申其在年初召開的世界經濟論壇上提到的對華“需關注去風險而非脫鉤”①，詳細闡述歐盟對華“去風險”概念并就如何“去風險”提出了初步戰略構想②。４ 月２７ 日，美國國家安全顧問沙利文在布魯金斯學會演講時指出，“美歐領導人尋求對華貿易‘去風險而非對華‘脫鉤”③。這一表態是拜登政府針對此前各方所爭論的對華“脫鉤”的否認，同時也是美國對歐盟對華“去風險”立場的確切呼應。自此，這一概念開始取代“脫鉤”成為美歐對華政策主流，并在其主導下呈向外擴散趨勢。特別是美國，利用七國集團（Ｇ７）、“四方安全對話”（ＱＵＡＤ）、“印太經濟框架”（ＩＰＥＦ）、美歐貿易與技術委員會（ＴＴＣ）乃至經合組織（ＯＥＣＤ）等機制，以“促進經濟韌性和安全”為名，鼓動對華“去風險”進程，并在構建關鍵產品供應鏈、集體對抗“經濟脅迫”、合作應對“非市場政策”、協調出口管制和投資審查、新興技術標準制定、通信基礎設施建設等問題上逐步取得進展。美歐廣泛聯手，以對華“去風險”概念作為抓手，力圖最大限度地凝聚盟友和伙伴的共識，分化中國與發展中國家的關系，助推富含對華競爭意圖和西方價值觀的新規范落地。本文旨在探討美歐對華“去風險”戰略的實質意圖及其主要發展，分析美歐的戰略異同，在此基礎上，探討該戰略的前景和對中國的影響。

一、美歐對華“去風險”概念的戰略意圖

自馮德萊恩提出對華“去風險”以來，美歐終于尋得一個概念，既能在其中找到彼此的共同利益點，又足以容納雙方之間的分歧，共同推進趨同存異的對華“去風險”進程。在此概念下，美歐在全球范圍內廣泛聯手，構建針對中國的新規范和新機制，以此來重新平衡與中國的貿易和投資關系，調整國際經濟體系的利益分配格局。

１．１ 減少措辭的對抗性，為己方尋求更大的轉圜余地

２０２３ 年１ 月，馮德萊恩在達沃斯世界經濟論壇次首提歐盟對華“去風險”立場時，便將之與“脫鉤”一詞進行了區分，指出歐盟“關注去風險而非脫鉤”，并表示“仍需與中國合作和貿易，特別是在（向凈零經濟轉型） 的過渡時期”①。

從文義而言，“脫鉤”意味著與中國切割政治和經濟聯系，削弱或中斷與中國的相互依存關系，強調彼此間的分離和獨立，而“去風險”則更注重降低風險和不穩定因素，意味著在保持與中國接觸的同時，采取措施來實現更加可控和穩定的關系，措辭的對抗性較前者明顯降低。在馮德萊恩逐步推動歐盟對華政策轉向更加強硬之際，精心擇取這一概念，表明了歐盟在處理對華關系上希望留有余地的謹慎姿態。而美國在呼應歐盟這一概念之際，正值美國國務卿布林肯訪華行程因所謂的“氣球事件”而暫停，使得美國原本期望重啟美中溝通渠道的計劃落空。歐盟對華“去風險”概念的提出，使美國找到更加“溫和而貼切”的對華政策表述。４ 月５ 日，布林肯在接受采訪時首次表達了美國對這一表述的認同②。而后，經由沙利文在布魯金斯學會的演講，正式確立為美歐共同接受的概念，以此表明美歐均認為對華關系至關重要，但在維持關系的同時需保持警惕。③

然而，在這一看似溫和的措辭背后，是美歐并未轉變的對華強硬立場。就在布林肯訪華前夕，美國商務部工業與安全局再次將３１ 家中國公司列入實體清單。而對于布林肯訪華時所澄清的美國僅關注去風險和多樣性而非在經濟上遏制中國，拜登政府隨后強調這并非美國治國方略的新變化。美國仍將堅決捍衛自身利益和價值觀，確保持久的競爭優勢。④ 歐盟則在６ 月２０ 日發布其首份《經濟安全戰略》，明確將地緣政治背景納入風險評估因素，區別對待系統性競爭對手和盟友。可見，對華“去風險”概念的提出，絕非意味著美歐對華立場的轉變。其本質在于采用較為緩和的措辭，避免在對華關系上產生過于負面的影響，從而在推進重置對華經貿關系、重塑全球產業鏈和供應鏈布局的進程中，為己方尋求更大的轉圜余地。

１．２ 安撫盟友和伙伴，以促進美歐主導的新規范擴散

對于歐美而言，若要在涉華議題上取得進展，特別是要實現全球產業鏈和供應鏈的重新布局，僅西方國家聯手尚不足以實現目標，必須聯合包括發展中經濟體在內的廣泛國家，特別是那些在關鍵技術、礦產等領域位于全球生產鏈和供應鏈重要節點的國家，來重構更符合歐美利益的全球經貿新秩序。然而，新的規范只有在獲得目標國家的認同和采納之后，才有可能通過網絡效應加以擴散，逐步替代、改變當前的國際經貿規則體系。以美國正在推進的“印太經濟框架”為例，該框架的成效在很大程度上取決于東南亞國家參與的廣度和深度。而中國作為亞洲生產和貿易網絡的關鍵樞紐，２０２１ 年與東盟貿易額達到６ ６９２ 億美元，較同期美國與東盟３ ６４５ 億美元的貿易額超出近一倍①。這一經濟現實決定，任何旨在推動和中國“脫鉤”的提議，都可能因其巨大的經濟成本、破壞東南亞國家的發展戰略，而導致東南亞國家的抵制。

雖然拜登政府聲稱不會迫使他國在中美之間作出選擇，但美國在對華科技、人權、臺灣等問題上所采取的對抗姿態，仍令其盟友和伙伴感到深深不安。以新加坡為例，其教育部長陳振聲明確表示，“新加坡不會在地緣政治沖突中站隊。任何形式的分裂都會使個別國家‘處于次優地位并在經濟上遭受損失”②。前美國國防部官員德魯·湯普森在其報告中也指出，東南亞國家試圖避免卷入中美競爭，會小心翼翼地避免與中國對抗③。而歐盟在對華態度日益強硬之際，也面臨著包括其成員在內的質疑。

２０２３ 年４ 月，法國總統馬克龍在訪華時強調經濟和商業關系，敦促歐洲避免“被拖入”中美在臺灣問題上的對抗④，充分表明了即便在歐盟內部，亦對歐盟對華政策的重大轉變存在分歧，并對潛在的“脫鉤”效應十分警惕。

因此，通過采用對抗程度明顯降低的“去風險”措辭，摒棄導致盟友和伙伴產生疑慮的“脫鉤”言論，聲明對華“脫鉤”會對自身和全球產生己所不欲的災難性后果，美歐試圖向他國傳遞理性、務實的政策立場，以吸引不愿在中美之間做出明確選擇的國家，加入美歐為主導的陣營化集團，助推內含西方價值觀要求的新規范進一步擴散。

１．３ 概念寬泛且自裁決，有利于形成制衡中國的統一戰線

拜登執政以來，始終致力于打造制衡中國的統一戰線，⑤屢次聲稱當美國與其他民主國家聯合時，便能擁有足以塑造環境、勞工、貿易、技術和透明度等一切規則的影響力，⑥尤其注重與歐盟就共同關切的涉華議題尋求合作。２０２１ 年３月，美歐重啟有關中國的雙邊對話。當年９ 月，雙方啟動美歐貿易和技術委員會，下設十個專門的工作組，涵蓋供應鏈安全、濫用技術威脅安全和人權、出口管制等領域，富含針對中國的意圖。同時，美歐還通過七國集團平臺就中國問題進行協調。然而，在對華“去風險”概念提出之前，美歐并未找到合適的共同概念，既能充分容納彼此分歧，又足以讓雙方凝聚共識，且適合在全球范圍內炒作，引導其他地區的盟友和伙伴在中國問題上進行合作。共同概念的缺失，使得美國僅能就各項涉華議題與歐盟協商政策的趨同度，很難聲稱雙方在對華問題上取得一致立場。

歐盟“去風險”概念的提出，為美國尋求“共同但有區別”的對華立場提供了契機。一方面，這一概念范圍極其寬泛，并未對風險所涉的領域做出任何限定，足以覆蓋經濟、科技、人權、環境等所有關切的議題。另一方面，這一概念具備自裁決性質，各方可自行評估風險因素，實施其認為適當的“去風險”政策，有助于概念在更廣范圍內擴散。例如，七國集團廣島峰會計劃推出的境外投資限制，并未涉及任何法律細節或具體應用，將留待成員自主決定對該問題的看法和應對。① 同樣，美歐貿易與技術委員會第四次部長級會議（以下簡稱“ＴＴＣ－４”）亦表示在美歐政策日益趨同的同時，歐盟及其成員和美國將基于自身利益做出自主決定。② 如此，美歐得以目標一致，在共同的“去風險”概念下各取所需，攜手推進趨同存異的對華“去風險”進程。同時，在看似保留各國經濟主權的面紗下，通過炒作中國體制對民主國家的威脅、中國高科技發展帶來的風險、對華貿易產生的依賴性和脆弱性，拜登政府試圖重塑他國對華關系的風險認知，為其最終形成制衡中國的統一戰線奠定基礎。

綜上所述，美歐所采用的對華“去風險”概念及其對“脫鉤”一說的否認，并非意味著對華立場的轉變，拜登政府也未打算逆轉此前對華“部分脫鉤”的政策效應，而是因該措辭具有的寬泛、靈活色彩和較少對抗性的特征，能夠緩解美歐內部及其盟友和伙伴對當前美歐對華強硬立場的疑慮，有助于在全球范圍內推進針對中國的新規范落地和傳播，為其“重構”國際經貿規則、“再平衡”國際經濟體系的利益分配格局奠定基礎。

二、美歐對華“去風險”戰略的主要進展

自對華“去風險”概念提出以來，美歐在這一看似緩和的措辭下，在其各自對華關系的所謂“風險點”，以“加強經濟韌性和經濟安全”為名，大力推進多項針對中國的新規范，并使之朝著具體化、機制化、趨同化的方向發展。

２．１ 關鍵產品供應鏈領域，致力于加強自身韌性和多樣性

美歐均將此作為確保國家安全與經濟“去風險”戰略的核心要素，致力于從兩大層面推行對華“去風險”政策。

一是推動國內立法以提高競爭力所需關鍵環節的本土產能。２０２３ 年３ 月，歐盟發布《關鍵原材料法案》，為其戰略原材料供應鏈上的國內產能設定明確基準，規定在任何加工階段每種戰略原材料的年消耗量，來自單一第三國的比例不超過６５％。③ 對此，馮德萊恩明確表示，歐盟在原材料領域過于依賴中國，其９８％的稀土、９３％的鎂和９７％的鋰均來自中國。④ 而拜登繼簽署《芯片與科學法案》《通脹削減法案》來促進半導體和清潔能源制造業回流美國之后，仍在積極推動國會將其２０２１ 年簽署的《購買美國貨》行政令納入《國防授權法案》，以使國防項目聯邦采購國內含量門檻從５５％ 逐步提升至７５％。法案推動者時常援引美國國防部合作商戈維尼的報告稱，從２０１０ 年到２０１９ 年，五角大樓供應基地的中國公司數量已增加了４２０％，并將此作為其供應鏈脆弱性的重要例證。①

二是在全球范圍內加快構建關鍵產品供應鏈的合作機制。美歐之間，２０２３ 年５ 月已建成半導體供應鏈中斷的聯合預警機制和信息分享透明度機制，并正探索建立半導體供應鏈生態系統和關鍵礦產供應鏈合作機制。② 此外，美國與歐盟的關鍵礦物貿易談判已接近尾聲，美英則于６ 月８ 日啟動了該協定的談判。美歐之外，雙方正在通過多個雙邊和復邊機制加快實現這一目標，并愈發注重將發展中國家納入其中。

美國所主導的“印太經濟框架”供應鏈協議已于今年５ 月底完成談判，菲律賓、印度尼西亞等成員正在推動美國將關鍵礦物供應鏈談判納入“印太經濟框架”。③ 此外，２０２３ 年七國集團廣島峰會計劃在年底前推出包含發展中國家的“增強韌性和包容性供應鏈”機制，④６ 月經合組織巴黎部長級理事會也已通過包含關鍵產品供應鏈內容的“印太戰略框架”，印度則于同月被吸納為美國、加拿大等主導的“礦產安全伙伴關系”的最新成員。未來，美歐以“去風險”名義所構建的關鍵產品供應鏈合作機制會持續擴張，而明確將地緣政治和價值觀納入風險評估意味著中國將會被排斥在所有這些合作機制之外。

２．２ 對華貿易關系領域，集體應對“經濟脅迫”與“非市場政策”

自明確對華實施“去風險”戰略以來，美歐在多個場合炒作對華貿易關系蘊含的風險，渲染對華依賴帶來的脆弱性，為其推進針對中國的系列措施尋找借口。

一是構建集體對抗“經濟脅迫”機制。美國戰略界指出，拜登政府若要成功地與中國競爭，必須消除其合作伙伴擔心中國實施經濟報復的顧慮，否則將難以形成制衡中國的統一戰線。鑒于中國進口的數百種商品中有逾７０％來自美國的合作伙伴，集體行動能夠有效反擊中國。⑤在此建議下，美國聯手歐盟，推動建立相關合作機制。２０２３ 年５ 月，七國集團廣島峰會正式啟動“經濟脅迫協調平臺”，提高應對“經濟脅迫”的集體評估、準備、威懾和反應。⑥ 隨后，類似內容出現在美歐貿易與技術委員會第四次部長級會議（ＴＴＣ－４）的聲明中，提出美歐將加強在七國集團等平臺的合作，解決“經濟脅迫”問題。⑦６ 月，經合組織巴黎部長級理事會期間，美、澳、加、日、英和新西蘭六國貿易部長發表了“反對與貿易有關的經濟脅迫和非市場政策做法的聯合聲明”，承諾將與感興趣的伙伴共同努力，識別、預防、阻止和解決此類做法。⑧

二是合作應對“非市場政策”機制。特朗普時期開始，美國便試圖聯合西方國家，打擊所謂的中國“非市場政策”，但當時仍停留在美歐日

三方貿易部長寬泛的聯合聲明階段。拜登執政以來，尤其在“去風險”概念提出后，這些倡議已逐漸發展為解決具體問題的協調機制。例如，美歐將在今年１０ 月前完成可持續鋼鋁貿易談判，阻止排放密集型的鋼鋁產品貿易，富含針對中國鋼鋁產品“產能過剩”的意圖。又如，ＴＴＣ－４ 發布的“打擊強迫勞動貿易戰略”，是在七國集團廣島峰會基礎上邁向機制化的關鍵一步。

再如，美歐正在探索就所謂的“中國在醫療器材領域的保護主義、強制技術轉讓、傳統芯片領域非市場做法”等議題采取協調行動。① 而隨著２０２３ 年中國電動汽車出口激增，美國貿易代表辦公室又在評估中國非市場補貼對該領域的影響及其對美國帶來的“威脅”，將此納入對中國加征３０１ 關稅審查時的考慮因素，并表示歐盟也可能對此采取貿易救濟措施。② 可預見的是，美歐以對華“去風險”名義采取的措施不會止步于此，這些安排都會逐步填充細節并將在全球范圍內擴散。

２．３ 對華科技限制方面，進一步體現政策趨同化和機制陣營化

拜登上任后，以價值觀為抓手將世界劃分為兩大陣營，強調民主國家須在全球范圍內遏制專制主義帶來的威脅，召集“科技民主國家”阻止中國等“技術專制國家”獲取先進技術。③在“去風險”概念的推動下，美歐對華科技政策進一步呈現趨同跡象，并開始加快構建陣營化的協調機制，尤其體現在以下幾個領域的政策。

一是出口管制相關政策。七國集團廣島峰會和ＴＴＣ－４ 申明將在軍民兩用敏感物項、微電子、網絡監控等關鍵和新興技術的出口管制及制裁等政策方面合作，解決國際安全和人權相關風險。半導體領域，日本、荷蘭已分別宣布將于今年７ 月和９ 月實施其半導體設備出口限制新規，而拜登政府還在計劃限制向中國企業提供使用先進人工智能芯片的美國云計算服務，預計將與荷蘭和日本統一芯片制造設備的管制清單。④

二是境外投資審查政策。２０２３ 年８ 月９日，拜登簽署對華投資限制行政令，授權財政部監管美國實體和個人參與半導體和微電子、量子信息技術和人工智能這三大領域的對華投資，規定通報機制并制定禁令范圍，重點關注可能幫助中國獲得技術訣竅的私募股權、風險資本、合資企業和綠地投資類型。⑤ 而歐盟則計劃在２０２３ 年底提出新的境外投資控制倡議以限制關鍵行業的資金和技術外流。⑥ 盡管美歐尚未出臺協同方案，但雙方持續就影響國家安全的投資趨勢交換意見并分享經驗，這一領域的規范必然會日益趨同，且會通過七國集團等陣營化平臺向外擴散。

三是新興技術與標準制定。５ 月以來，七國集團廣島峰會、ＴＴＣ－４ 及美英《大西洋宣言》均提及加強人工智能、先進半導體、生物技術、量子計算等新興技術方面的合作開發和標準制定。其中，人工智能領域進展尤為突出。七國集團峰會計劃在２０２３ 年底前建立廣島人工智能進程，重點關注人工智能治理、保護知識產權、提高透明度、應對外國信息操縱以及負責任地利用技術等議題。⑦ ＴＴＣ－４ 則啟動了三個專家組，推進實施相關問題。結合美歐近期系列舉措，尊重隱私和人權、促進跨境數據流動和反對數據本地化等內容都會被納入新興技術標準。在彰顯所謂的民主和法治國家共同價值觀的同時，便于其推進對華科技“去風險”進程。

２．４ 關鍵基礎設施領域，廣泛聯手以提供替代中國的競爭方案

一段時期以來，美國以中國“一帶一路”倡議缺乏透明度、附帶條件等為由，警示他國陷入“債務陷阱”的風險。同時，通過推廣美國國際開發金融公司項目、“千年挑戰計劃”和“重建更美好世界” 倡議，以及聯合盟友推進美日澳英“藍點網絡計劃”、七國集團“全球基礎設施與投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ）及歐盟“全球門戶計劃”，宣稱為發展中國家基礎設施建設提供可持續的、高質量的其他選擇，來制衡中國發起的亞洲基礎設施投資銀行和“一帶一路”倡議，但因未能提供充分的替代資源而收效甚微。自美歐確立對華“去風險”立場以來，該領域進展主要體現在兩方面。

一是加大對發展中國家的拉攏力度。七國集團廣島峰會重申通過“全球基礎設施與投資伙伴關系”調動６ ０００ 億美元資金，突出強調勞工和環境的高標準和透明度，以彰顯與中國“一帶一路”倡議的區別。值得注意的是，峰會特意邀請科摩羅、庫克群島、印度、印尼、越南等國官員，就解決債務問題和高水平基礎設施投資建設交換意見，以此拉近與全球南方國家的關系，特別是和中國爭奪影響力的非洲、太平洋島國、印太地區。此外，美歐還計劃組織由主要新興經濟體數字部長參加的“包容與互聯互通”圓桌會議，旨在推進在第三國建立安全可靠的數字基礎設施，為新興經濟體提供替代“一帶一路”倡議的其他選擇。

二是明確為海底電纜等通信基礎設施提供替代方案的優先性。作為國際互聯網主干，海底電纜被視為爭奪技術主導權的關鍵領域，近年來逐漸成為美國重點關注的通信基礎設施，并以擔心中國從事所謂間諜活動為名，數次阻撓中國公司競標海底電纜工程等多個項目。

２０２３ 年３ 月底，美國國會眾議院全票通過了《海底電纜管制法案》，旨在限制中國等國家獲得用于開發和支持海底電纜的美國制造的商品和技術。七國集團廣島峰會提議加強海底電纜等通信基礎設施安全性，ＴＴＣ－４ 在此基礎上進一步提出需確保跨大西洋海底電纜的連通性和安全性，包括連接歐洲、北美和亞洲的替代路線。①隨著美歐在全球范圍內推進對華“去風險”進程，中國企業承接這類項目將會遭遇更多外部干擾。

三、美歐對華“去風險”戰略的異同分析

２０２３ 年６ 月２０ 日歐盟發布的《經濟安全戰略》被視為馮德萊恩“去風險”概念的具體化，闡述了歐盟定義的風險類型、評估方法、“去風險”方針和實施步驟。雖然美歐均采用“去風險”的對華政策表述，且在戰略意圖、實施路徑等方面存在趨同之處，但仍在戰略目標、優先區域等方面有所區別。

３．１ 趨同之處

（１）均注重產業政策以提升自身實力和減少對華依賴

美國方面，拜登政府在其“去風險”政策辯論過程中，始終將投資于美國自身能力和塑造安全、有韌性的供應鏈作為第一支柱，主張產業政策和貿易政策須齊頭并進，在國內進行明智的投資以提高自身競爭力。② 在沙利文那篇闡述拜登政府國際經濟原則和對華“去風險”立場的演講中，重點突出中國給國際經濟秩序造成的挑戰，強調美國對能源、醫療設備、半導體和關鍵礦物等產品的過度依賴和供應鏈的脆弱性風險，并將通過“現代美國產業戰略”在國內奠定新的工業基礎，作為拜登政府重振美國經濟領導地位的第一步。③

歐盟方面，馮德萊恩將國際供應鏈對中國鋰或鈷等關鍵原材料、高鐵和可再生能源技術的依賴，作為歐盟需推進對華“去風險”的重要例證。① 作為歐盟運用經濟手段“去風險”的首個戰略，《經濟安全戰略》亦將促進自身競爭力和技術優勢作為首要支柱，提出要通過深化單一市場，投資于技能和促進歐盟的研究、技術和工業基礎，來促進歐盟的競爭力。這包括繼續通過“下一代歐盟”復興計劃，加大對綠色和數字化轉型的投資，以及歐盟《關鍵原材料法案》《芯片法案》《凈零工業法案》等產業政策立法，吸引更多私人投資。②

可見，歐美均將關鍵產品的對華依賴視為風險點和脆弱性，主張加大實施產業政策，以提高自身韌性和多樣性，降低對華經濟依賴。

（２）均將對華技術限制視為“去風險”的重點領域

自美歐重啟有關中國的雙邊對話以及啟動美歐貿易與技術委員會以來，涉華議題趨同度顯著提升。尤其是對華科技限制政策，雙方在出口管制、投資審查、新興和關鍵技術領域呈現明顯趨同趨勢。

一是對華科技限制的立場方針趨同。美歐都將中國高科技發展視為某種程度的威脅，主張在關鍵部門利用一切現有工具并開發新的防御工具，對華實施嚴格的出口管制和投資審查，確保敏感的高科技不流向中國。馮德萊恩在提出對華“去風險”時稱，中國引發了技術安全和技術泄漏的特殊關切。③ 而歐盟的《經濟安全戰略》明確其目的是防止敏感的新興技術以及其他兩用物項泄漏到實施軍民融合戰略的關切目的地。在評估風險時，歐盟將考慮地緣政治背景，區別對待系統性競爭對手和盟友。

二是對華科技限制的評估標準趨同。在拜登政府不遺余力地渲染中國將技術用于侵犯人權，并以此為由采取諸多對華限制措施后，歐盟亦表示將對經濟安全至關重要的兩用技術制定新的風險評估程序，技術賦能性和變革性、軍民融合或侵犯人權的風險都將被納入評估標準。④其中，人權考量方面，較歐盟２０２１ 年“出口管制條例”所采用的“國內鎮壓或嚴重違反人權和國際人道主義法”的措辭更加寬泛。⑤

三是對華科技限制的具體措施趨同。例如，６ 月１５ 日，歐盟委員會發布“關于實施歐盟５Ｇ 網絡安全工具箱”進展報告，首次將華為、中興通訊列為“高風險”供應商，將限制或禁止這兩家公司提供的服務。又如，在七國集團廣島峰會、ＴＴＣ－４ 共識基礎上，歐盟已在其《經濟安全戰略》中進一步明確改進“出口管制條例”的技術清單和實施框架、推進境外投資審查的具體時間表。

（３）均高度強調需加強盟友和伙伴之間的政策協調

美歐均將此視為“去風險” 戰略的重要支柱，高度關乎戰略的有效性。一方面，缺乏盟友之間的政策協調，各類對華限制措施效果有限，尤其在高科技領域。另一方面，在關鍵產品供應鏈等領域與盟友和伙伴廣泛合作，有助于提升其經濟韌性和多樣性，幫助降低對華經濟依賴。⑥ 鑒于此，美歐正在其占主導優勢的雙邊、復邊場合，大肆炒作對華貿易和投資關系的風險，引導、勸說、施壓盟友和伙伴接受對華“去風險”概念，加強彼此之間的政策協調。同時，美歐正試圖通過對發展中國家提供更多技術援助和能力建設等方式，加大對發展中國家的籠絡力度，將發展中國家納入其主導的機制，以形成更加廣泛的應對中國“風險”的陣營化集團。例如，七國集團計劃于２０２３ 年底推出包含新興和發展中國家的“增強韌性和包容性供應鏈”機制，將在關鍵礦物、半導體、電池等產品的供應鏈方面尋求發展中國家的合作。又如，關鍵礦物領域，美歐將繼續通過七國集團《關鍵礦產安全五點計劃》、“礦產安全伙伴關系”（ＭＳＰ）等平臺，與發展中國家合作應對市場中斷等緊急情況，以實現關鍵礦產精煉和加工等領域的供應鏈多樣化。① 對此，歐盟表示，要與盡可能廣泛的伙伴進行合作，包括但不限于長期志同道合的國家，并將繼續加強與發展中國家的伙伴關系，將此作為《經濟安全戰略》的三大支柱之一。②

３．２ 差異之處

（１）“去風險”戰略目標存在差異

鑒于美國將中國視為最大戰略競爭對手的認知，在其《國家安全戰略》中宣稱“中國是唯一一個既有重塑國際秩序意圖的競爭者，也逐漸擁有經濟、外交、軍事和科技力量來日益推進這一目標”，③中國是美國“去風險”戰略的核心目標，甚至是唯一目標。這在美國官員圍繞“去風險”政策的辯論中得到明顯體現，所有的話題幾乎全部圍繞著中國展開。

歐盟雖然將中國界定為“系統性對手”和“經濟競爭對手”，但在視中國為必要的合作伙伴這一點上，相較美國更加言行一致。在歐盟有關“風險”問題的討論中，除了會涉及歐盟對中國原材料的依賴，也會高度關注歐盟對俄羅斯能源依賴的問題以及俄烏沖突給歐洲帶來的風險。與此同時，歐盟將中國對待俄烏沖突的立場視為“歐中關系未來發展的決定性因素”。④ 這表明歐盟的對華立場及其“去風險”戰略的具體實施，相較美國而言仍然存在變數，一定程度上取決于俄烏沖突的演變、中國立場的選擇以及利益攸關方之間的互動。中國雖然是歐盟“去風險”戰略的重要目標之一，但絕非唯一目標。當前階段，俄烏沖突、能源安全等問題給歐盟帶來的挑戰在某種程度上更加艱巨。因此，歐盟對于加強能源安全、加速向清潔能源轉型可能具有更加緊迫的“去風險”關切。

（２）資源投入的優先區域有所不同

如前所述，鑒于美國將中國作為其“去風險”戰略的核心乃至唯一目標，阻撓中國擴大影響力、提升競爭力是其最大戰略要務。因此，在與中國展開影響力爭奪的非洲、太平洋島國、拉美和印太地區，美國必然會加大投入力度。例如，２０２３ 年６ 月，耶倫在出席國會聽證會時，提出需加強對美洲開發銀行的私募基金和非洲開發基金的參與，以對抗中國日益增長的影響力。⑤ 又如，美國在印太地區推進“印太經濟框架”、在美洲地區推進“美洲經濟繁榮伙伴關系”、任命有史以來首位美國駐太平洋諸島論壇特使并在該地區新設大使館，以及在其占主導優勢的七國集團峰會上邀請科摩羅、庫克群島等國領導參會，這一系列行動均明顯存有與中國爭奪地區影響力的意圖。

歐盟對其風險點的認知與美國并不完全一致，且并無與中國爭奪影響力的地緣政治考慮，因此，除了同樣關注經濟發展潛力巨大的亞太地區之外，出于自身安全的考慮，歐盟可能注重加大在東歐、中亞等地區的投入，特別是能夠改善其能源安全、降低對俄羅斯能源依賴的合作。例如，自２０２２ 年以來，歐盟高級官員和歐洲國家政要明顯加強與中亞的外交往來。對此，歐盟強調，鑒于相互依存關系，歐盟與中亞國家需加強合作。① ２０２１—２０２４ 年，歐盟向中亞提供援助預計至少達到３．９ 億歐元。２０２２ 年１１ 月，歐盟啟動預算為６８０ 萬歐元的“中亞可持續能源互聯互通”（ＳＥＣＣＡ）項目（２０２２—２０２６），旨在促進中亞地區實現更可持續的能源平衡。② 歐洲自身的地緣政治風險促使其加大資源投入的優先區域與美國存在一定差異。

（３）對待自由貿易協定的立場不同

拜登政府認為傳統的自貿協定（ＦＴＡ）在使跨國公司及其高管受益的同時，犧牲了工人利益。過于自由化的貿易規則導致各國逐底競爭，讓生產轉移至國外，使中國等經濟體得以操縱成本結構、控制關鍵行業，成為諸多重要商品和技術的主導供應商，加大美國經濟的脆弱性。③ 為此，拜登政府迄今仍未參與任何自貿協定談判，而是主張將地緣政治和價值觀念置于經濟和效率之上的貿易新理念，通過“印太經濟框架”、美歐貿易與技術委員會、“美洲經濟繁榮伙伴關系”、“美臺２１ 世紀貿易倡議”等不再包含市場準入議題的新貿易議程，來鞏固和加強與貿易伙伴之間的聯系。對此，戴琪辯稱，傳統自由貿易協定的市場準入所能提供的刺激效應有限，貿易便利化、監管規則、技術標準等非關稅壁壘，能夠提供不同于市場準入的另一種激勵和機遇。

而馮德萊恩在談及其經濟“去風險”戰略時依然十分注重發揮自貿協定的作用，主張歐盟需拓展自貿協定網絡至新西蘭、澳大利亞、印度、東盟和南方共同市場伙伴等地區，“現代化”（Ｍｏｄｅｒｎｉｚｅ） 與墨西哥和智利等已有自貿協定。④ 歐盟的《經濟安全戰略》也繼續將自貿協定與“綠色聯盟”“關鍵原材料俱樂部”“全球門戶”計劃等一起納入其地緣經濟工具箱，提出將充分利用其龐大的自貿協定網絡來開辟新市場，促進企業降低風險，實現多樣化和減少依賴，建立互利的經濟關系。可見，美歐對待自貿協定的立場存在明顯差異，故導致這一經濟工具在其“去風險”戰略中扮演的角色有所不同。

四、美歐對華“去風險”戰略前景及對中國影響

雖然美歐終于找到一個彼此皆能接受的概念，來闡釋其對華政策立場，并在政策趨同度、具體化、機制化等方面取得進展，但其戰略目標能否實現，不僅取決于美歐政策最終的趨同水平，還取決于其正致力于推進的新規范在區域和全球的接受度，仍然存在很大的不確定性。

４．１ 前景展望

（１）拜登政府新貿易議程的推進和實現仍然面臨不少挑戰

一是缺乏市場準入的貿易安排吸引力有限。不少美國國會議員認為，拜登政府所推進的新貿易議程，可能是積極參與亞洲事務的第一步，但它無法取代全面的自由貿易協定。缺乏市場準入議題，將難以吸引印太國家在經濟上選擇美國而非中國，且難以說服這些國家接受嚴格的勞工和環境標準。馬來西亞投資、貿易和工業部副部長劉鎮東（Ｌｉｅｗ Ｃｈｉｎ Ｔｏｎｇ）坦言，成員必須能夠向其國內民眾解釋，“印太經濟框架”如何幫助本國的工人和小企業。⑤ 缺乏市場準入優惠意味著框架或許無法通過部分國家的批準程序。“印太經濟框架”供應鏈協議雖已完成談判，但在貿易等其他三個支柱上進展緩慢，已清楚地印證了這一點。

二是國內政治分歧加大協調難度。美國２０２４ 年大選逐漸臨近，若要實現雄心勃勃的談判目標，拜登政府需要為談判方提供足夠的激勵方案，但當前的美國國內政治顯然缺乏這樣的支持條件。美國民眾對自由貿易協定的支持度有限，民主黨人和進步團體又將勞工和環境的高標準作為談判的當然條件，美國通信工業協會等行業組織則在為推動數字貿易黃金規則奔走疾呼。若要在任內完成談判，拜登政府需要在規則標準方面作出妥協。但一個妥協的方案不僅會面臨國內諸多抨擊，也會讓其對華“去風險”的戰略目標打上折扣。此外，無論拜登政府能否在明年大選前完成所有支柱的談判，一旦民主黨人輸掉大選，尤其是若特朗普入主白宮，鑒于其對依靠關稅再平衡貿易關系和對小型自由貿易協定談判的青睞，“印太經濟框架”作為未經國會參與和批準的大型貿易行政協議，其持久性十分令人懷疑。

三是始終會面臨企業和國家利益之間的沖突。對于希望與中國擴大商業聯系的企業來說，對華“去風險”的實施無疑使其面臨更大的不確定性。英偉達集團首席執行官黃仁勛警告稱，若美企被禁止向中國出售先進芯片，將對其造成巨大損害。韓國政府和企業已要求美國重新考慮《芯片與科學法案》的相關限制，一些韓企甚至考慮放棄美國政府資助，以確保其經營決策不被限制。在這些壓力下，６ 月初，美國商務部負責工業與安全局的副部長埃斯特維茲表示，拜登政府計劃延長美國出口管制政策的現有豁免，允許韓國和臺灣地區芯片制造商在中國維持和擴大現有的芯片制造業務。① 而這對于拜登政府出口管制目標來說，無疑是不小的挫敗。

（ ２）歐盟內部對新規范的接受度和執行度仍存在較大變數

一是歐盟成員國對新規范的接受度存在分歧。在歐盟委員會即將發布《經濟安全戰略》之際，法國、德國、意大利和荷蘭的外交官員對馮德萊恩辦公室主任塞伯特在演講中提到的“國家安全”表示擔憂，擔心將貿易政策與“國家安全”混為一談，并對歐盟與華盛頓走得太近感到不安。與此同時，這一新戰略的發布被認為并未充分征求歐盟成員國政府的意見，而成員國在國家安全事務上擁有專屬權限。② 德法在內的成員國仍對任何可能干擾其國家安全權限的計劃保持警惕，且并不希望在歐盟尋求達成新貿易協議之際采取可能限制投資流動的措施。③這意味著歐盟接下來推進建立對外投資審查機制和改進“出口管制條例”技術清單可能遭遇成員國的阻力，從而影響歐盟實際推出的新規范與美式新規則之間的趨同度。

二是歐盟成員國對于新規范的執行力存在不確定性。以歐盟２０２１ 年修訂的“出口管制條例”為例，雖然其規定了出口管制的整體框架和準則，但具體措施的制定與實施權限仍屬于成員國。為提高成員國立法的一致性，條例允許成員國根據另一成員國的立法實施出口管制。④然而，這完全取決于成員國的自主決定，并不能確保在這一問題上的步調一致。

三是現代科技的日新月異提升政策協調的復雜性。新興技術的出現和更迭極為迅速，也給成員國協調出口管制措施增加了難度。只要歐盟仍然尊重其成員的主權及其與成員之間權限的劃分，協調和出臺政策所需耗費的大量時間，就可能導致政策在推出之際就嚴重滯后于現實，從而難以發揮預期作用，而這一問題很難在歐盟制度框架內獲得解決。

（３）美歐倡導的新規范的擴散效應存在差異性和不確定性

任何的新規范都會面臨趨同水平的挑戰。新規范的落地需要其成員逐漸消化替代的程序和行為模式，接受新的未知結果，協調各成員圍繞新焦點議題的博弈和期望。鑒于國際社會利益沖突的普遍性和分歧的嚴重性，新規范期望值的趨同過程往往是緩慢的，且結果往往是不確定的。①

從目前來看，美歐所推進的部分對華“去風險”安排可能產生一定的擴散效應。較具代表性的包括：一是加強供應鏈韌性的合作機制。美國倡導在未來的貿易世界形成新的基本規則、管理原則和新的國際互動方式，呼吁市場主體在“效率和安全”的權衡中，從效率驅動轉向重視安全，促進全球產業鏈本土化、多樣化和區域化。確切來說，自新冠疫情發生以來，這種貿易互動方式已逐步融入美國對外經濟政策，并成為拜登政府貿易政策的主導性思路，甚至在白宮針對供應鏈韌性發布的報告中還創造出一個新詞匯：“ｆｒｉｅｎｄ－ｓｈｏｒｉｎｇ”（友岸外包），意指在可靠的政治盟友或價值觀相同的國家建立供應鏈。而自“去風險”概念提出以來，美歐以此為名，將這一做法貫徹至“印太經濟框架”談判、關鍵礦物合作機制等諸多倡議中。客觀而言，因其在某種程度上意味著擁有更多吸引外商投資的機會，或有助于加強其國內的制造業，提高本地區人民的就業，這部分內容對于不少國家具有吸引力。二是應對“非市場政策” 的合作機制。這一機制的本質在于削弱中國企業的競爭力，打壓中國產品的市場份額，降低盟友和伙伴的對華經濟依賴，對于美歐等發達國家以及那些與中國存在競爭關系的發展中國家而言具有吸引力。因此，這部分對華“去風險”的安排也可能被一些國家接受，從而具備一定的擴散效應。

但同時，這也意味著這些國家必須接受美歐所施加的附加條件，在新規則的約束下很可能被迫減少與中國開展經貿合作，給其帶來極不確定的機會成本。美歐潛在的合作伙伴也必然會根據對自身利益的認知作出其認為最為合適的決定。從根本上來說，新規范的實際效力及其擴散效應，最終仍將取決于具體規范在實踐中能否產生持續的積極治理績效。如若新規范在實施中并不符合大多數成員的利益，則這些成員將會逐漸轉向其他的制度安排，放棄使其利益受損的新規則，從而導致這部分規則擴散喪失動能甚至發生逆轉。

４．２ 對中國的影響

雖然美歐對華“去風險”戰略目標能否完全實現尚存疑問，但其在價值觀對立視域下持續深化對華負面認知，渲染對華貿易和投資帶來的風險，構建或升級排斥中國的網絡體系，制定針對中國的新規范，也必然給中國的發展環境帶來干擾，而經濟和科技層面的影響尤甚。

（１）經濟層面阻礙中國更深融入全球經濟一體化的進程

首先，美歐提升自身韌性的產業政策類立法必然會帶來貿易和產業鏈轉移效應。無論是美國的《芯片與科學法案》《通脹削減法案》，還是歐盟的《關鍵原材料法案》《凈零工業法案》，都是通過提供大規模產業補貼、大幅提升本土含量的做法，來促進制造業回流本土。美歐經濟政策的日益內向化，正在全球范圍內引發競相實施補貼和保護政策的浪潮，給全球經濟和產業鏈帶來的影響仍在形塑之中。而作為此類法案關注的目標國乃至“去風險”對象，中國需面對大量行政干預和補貼政策帶來的貿易和產業轉移影響。以《芯片與科學法案》為例，該法包含一項禁止性規定，獲得美國政府資助的實體在１０ 年內不得參與中國等受關注國的實質性擴大半導體產能的重大交易，除非該交易生產的是技術含量較低的傳統芯片，且主要服務于受關注實體的當地市場。① 也即，限制受資助方在中國擴大或升級先進芯片產能。對于先進芯片相關產業而言，這一規定必然影響其投資選址中國的決策。

其次，美歐當前所提倡的新貿易理念將對全球化發展進程和方向產生重大影響。美歐當前正在建立的貿易制度安排強調不應僅僅關注經濟成本和效率，還須重新考量供應鏈過于集中的代價，重視地緣政治和價值觀念。以美國正在推進的“印太經濟框架”為例，試圖在“去風險”的名義下，將中國排斥在其打造的“印太地區”供應鏈網絡之外，以此重構亞太區域的合作架構。若美歐執意推行此類區分系統性競爭對手與盟友、強調價值觀和意識形態對立的陣營化機制，最終可能導致亞太地區乃至全球經濟體系出現分裂。而這些旨在削弱中國競爭力和影響力的排他性制度制衡，也必然對世貿組織、《區域全面經濟伙伴關系協定》、“一帶一路”倡議等合作機制造成干擾。這可能會在一定程度上降低美歐及其盟友和伙伴對中國的經濟依賴，推動涉華產業鏈在亞太乃至世界其他地區的重構，從而阻撓中國更深融入全球經濟一體化進程。

（２）科技層面阻礙中國向全球產業鏈和價值鏈上游攀升

美歐正致力于構建“小院高墻”模式的技術同盟，協調推進對華實施愈發嚴格的技術限制措施，并試圖以西方價值觀為抓手，壟斷人工智能等新興和關鍵技術標準的制定權。客觀而言，美歐在高科技供應鏈、價值鏈上占據上游，對規則的制定和運用強于他國，這不僅阻礙中國獲取和制造高科技產品所需的技術、設備、人才、融資的渠道，打壓中國科技企業的生存空間，且可能形成以價值觀和西方規則為驅動的高端技術集團與中低端技術合作形態之間的分立與割裂。對于中國來說，對于科技層面的影響主要體現在兩大方面。

首先，破壞中國科技行業的發展生態。在美歐等國日趨嚴厲的出口管制、境內外投資審查的限制措施下，部分外企可能因此減少與中企合作或避免在華投資，以降低無法獲取生產所需的設備、材料、技術乃至資金流的風險。例如，美國禁止ＳＫ 海力士中國無錫工廠使用ＥＵＶ光刻機，導致ＳＫ 海力士直接經濟損失的同時，也會使其他外企規避在華投資半導體相關行業，從而削弱中國科技行業生產、出口和引資水平。更重要的是，雖然企業對外投資選址主要受市場等因素驅動，但以國家安全等為由促使企業轉移供應鏈的政策仍會對企業選址帶來顯著影響。隨著美歐對華“去風險”進程的推進，對華科技打壓態勢極易引發“寒蟬效應”，降低中國引資能力，打擊科技行業整體發展水平。

其次，阻礙中國科技行業的創新能力。以美歐重點關注的半導體行業為例，目前，拜登政府一直在與韓國、日本、中國臺灣及歐洲地區的盟友就出口管制政策加強溝通，并通過立法禁止先進芯片制造商在華投資，試圖組建公私合作網絡，限制關鍵產品和技術的流向。彼得森國際經濟研究所報告曾指出，若日本、荷蘭加入美半導體供應鏈控制圈，就能控制全球超過一半的出口市場。若韓國和臺灣地區也加入，則能控制全球２／３ 的出口市場。② 從當前趨勢來看，在美國持續施壓之下，日本、荷蘭等國家和地區的半導體相關的管制措施的趨同度已在逐步提升。美歐正致力于打造的半導體供應鏈同盟，正在向微電子、量子信息技術、人工智能等更多行業蔓延。作為中國產業鏈、價值鏈向上游攀升的關鍵，美歐對這類行業采取的限制措施，將對中國科技創新構成不小的挑戰。

結 語

中國長期踐行多邊主義，廣泛通過聯合國、世貿組織等多邊機制捍衛發展中國家利益，推動完善全球治理，為應對共同挑戰作出重要貢獻。然而，以美國為主導，在價值觀對立視域下持續深化對華負面認知，渲染對華貿易和投資帶來的風險，并以對華“去風險”為名，在全球范圍內廣泛聯手，加快構建和擴張各類陣營化機制，試圖削弱乃至取代當前在其看來更有利于中國的國際經貿規則體系，重構富含地緣政治色彩、體現價值觀差異的新貿易秩序，“再平衡”國際經濟體系的利益分配格局。美歐的對華“去風險”戰略正在形成多層次、網絡化、嵌套式的排斥中國的網絡，給疫情后仍處于艱難復蘇階段的全球經濟帶來諸多不穩定因素。而這種不斷拓展風險定義和范圍、將地緣政治和價值觀凌駕于經濟和效率之上的做法，正在使經濟問題政治化、意識形態化，嚴重侵蝕貿易和投資的開放理念，最終也會對其商業社會、科技與創新生態造成反噬。對于中國來說，一方面，應充分利用美歐對華“去風險”戰略差異，來尋找對中國有利的突圍方向；另一方面，仍應堅定不移地致力于自身經濟建設，不斷提升國內投資和營商環境的開放度、便利度和透明度，以此來鞏固中國在亞洲和全球產業鏈中的重要地位。同時，中國仍應堅定維護以世貿組織為代表的多邊貿易體系，進一步深化《區域全面經濟伙伴關系協定》，并積極加入真正提升貿易開放度、便利度的自由貿易協定，以此制衡當前美歐在對華“去風險”概念下所倡導的新規范和新機制。

編輯 鄧文科