美國北極科學外交及其對中國的啟示

孫凱 郭宏芹

摘要： 對北極事務的科學探索以及對北極問題的科學認知是有效應對北極問題的基石，科學外交是國際社會參與北極治理的新形式。為維護北極權益、鞏固北極伙伴關系以及在大國競爭中獲得優勢，美國通過發布科學報告、簽署科學合作協定、主辦國際科學多邊會議等方式在北極地區踐行主體多元化、形式多樣化和領域多面化的北極科學外交。美國北極科學外交的開展一方面維護和拓展了其在北極地區的國家利益，但是另一方面也使美國北極科研活動受制于北極地緣政治競爭態勢。面對美國將北極科學外交“工具化”的趨勢，中國應在加強自身科研能力的同時，通過開展雙軌科學外交，建立北極科研數據中心網絡，積極參與國際北極科研組織等方式，進一步拓展和維護在北極地區的合法權益并推動北極事務的善治。

關鍵詞：美國；北極；科學外交；北極治理；北極權益

中圖分類號：Ｄ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０８－００７４－１４

全球變暖背景下的北極問題具有復雜性、專業性且影響范圍廣。為了解并適應不斷變化的北極環境，切實維護自身在北極地區的權益，北極利益攸關方紛紛加強自身的科研能力并開展科學外交。①北極科學外交是“以一國政府中涉北極科技事務的部門及其他相關次國家、非國家行為體為主體，以實現北極利益、推進北極善治為目標，與北極國家、其他相關國家、國際組織等在北極科學研究、環境保護、經濟發展等領域進行的科技交流、合作以及競爭、博弈等”。②因此，將科學外交區別于普通國際科學合作的先決條件是政治意愿和外交參與。隨著北極環境變化對北極地區影響的顯現、北極地緣政治經濟競爭的加強以及域內外行為體在北極地區活動頻率的增加，北極議題近年來快速進入美國政府的議程之中并占有重要位置。決策者在制定或更新美國北極戰略文件和政策的同時，也積極調動國內科學家群體通過多種方式開展科學外交，試圖以此捍衛美國北極利益，塑造美國在北極事務中“領導者”的角色。在這一背景下，有必要對美國北極科學外交的開展動因、路徑以及影響進行分析，以期有效維護中國在北極地區的合法權益，降低地緣政治競爭對北極科研合作的影響，并探討對中國開展北極科學外交的啟示。

一、美國北極科學外交的興起

北極議題涵蓋政治、經濟、科技、軍事、文化等多個領域，美國在不同時期對不同領域的關注度存在差異。冷戰前的美國對北極科學給予了一定程度的關注，但是將重心置于利用科學實現軍事目標。冷戰結束后，北極環境問題日益凸顯，軍事議題的重要性下降，環境議題和科研議題的重要性上升。美國開展北極科學外交的意愿逐漸增強，能力也隨之提升。美國開展北極科學外交的意愿是指聯邦政府及其他相關參與者推動北極國際科研合作的承諾、期望、愿望等；美國開展北極科學外交的能力是指聯邦政府及其他相關參與者推動北極國際科研合作的物質準備和制度安排。①

１．１ 美國開展北極科學外交的意愿增強

２０ 世紀８０ 年代之前，受制于東西方陣營對峙的國際政治環境，美國在北極地區開展的科學外交是有限的。１９７２ 年美蘇雙方首腦會晤達成《美蘇環境保護領域合作協定》，將北極及附近地區的生態體系納入合作范圍內，要求美國衛生與公眾服務部（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆＨｅａｌｔｈ ａｎｄ Ｈｕｍａｎ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）、美國環境保護署（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｇｅｎｃｙ）和蘇聯科學院（Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ＳｏｖｉｅｔＵｎｉｏｎ）合作監測白令海的環境狀況，共享科研數據。② 但是雙邊政治關系的起伏使協定的執行面臨重重困難。直至戈爾巴喬夫上臺之后，北極才進入在非軍事化領域合作的新時代。隨著冰雪融化帶來的衍生問題，美國開展科學外交以解決區域問題的意愿不斷增強。１９８８ 年６月美蘇首腦在莫斯科會晤后發布聯合聲明，表示考慮到北極獨特的環境特點，雙方將加強在該地區的雙邊與多邊合作，《南極條約》簽署成功的經驗也使兩國領導人意識到在北極開展科學和環境合作的重要性。③ 該聯合聲明的發布顯示出美國在開展科學外交進程中邁出了關鍵一步，打破了東西方在北極科研領域的隔閡，為１９９０ 年國際北極科學委員會（ ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＡｒｃｔｉｃ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）的建立奠定了基礎，拓寬了美國北極科學外交的開展空間。

２００７ 年４ 月，時任美國國務院極地與科學事務辦公室副主任埃文·布盧姆（Ｅｖａｎ Ｂｌｏｏｍ）在加拿大蒙特利爾科學中心的會議上表示，美國通過資助北極科研項目為國家和國際決策提供堅實的科學基礎，并在北極理事會框架下推動了《北極氣候影響評估報告》的編撰，美國期待在北極理事會框架下和加拿大建立更密切和更牢固的伙伴關系。④ 北極理事會的建立和成功運行為美國搭建了開展科學外交的平臺，在推動解決區域問題的同時，也加強了美國和北極域內外行為體的聯系。拜登政府上臺以后，氣候議題成為其北極政策的關鍵。２０２１ 年５ 月１１ 日，在出席日本和冰島舉辦的第三屆北極科學部長級會議時，美國政府代表團表示，決心加強北極伙伴關系，并努力推進全球科研合作，以應對氣候變化帶來的全球挑戰。① 美國將在氣候領域開展科學外交視為重塑其全球領導地位的關鍵一環，而北極地區則是應對氣候變化的前沿地帶。同年５ 月１９ 日，美國國務卿布林肯率團參加北極理事會部長級會議時強調，美國重視通過北極理事會開展強有力的國際合作，鼓勵科學研究，承認北極理事會在區域治理、維護全球氣候安全等領域發揮的作用。② 歷經二十余年的發展，北極理事會的活動領域不再僅局限于環境保護和可持續發展，而是擴展至科研合作、航運安全、氣候應對等多個領域，并成為聯結區域治理和全球治理的紐帶，這使其成為美國塑造全球領導地位的跳板，進一步提升美國開展北極科學外交的意愿。

北極議題的專業性和跨區域性促使科學家群體對北極科研的關注度上升，也使其逐漸參與政策形成過程。他們的發聲進一步提高了美國對北極科研議題的關注度。２０２２ 年９ 月２０日，在美國國會眾議院舉行的“放大北極：加強科研能力以應對快速變化的北極”聽證會上，伍德羅·威爾遜中心極地研究所（Ｗｉｌｓｏｎ ＣｅｎｔｅｒｓＰｏｌａｒ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ） 的主席邁克·斯弗拉加（ＭｉｋｅＳｆｒａｇａ）認為，俄烏沖突下的北極“和平區”很難實現，但是北極研究應該繼續。美國應在整個北極地區開展國際研究項目，成為一個積極可靠的領導者。科學外交的開展將產生“外溢”效應，包括“強化基于規則的國際秩序”、強化跨大西洋聯盟、強化與非北極國家的伙伴關系等。③北極大國關系的緩和、北極理事會的成立以及科學家群體的活躍是美國開展北極科學外交意愿得以提升的關鍵。

１．２ 美國開展北極科學外交的能力提升

美國自身北極科研能力的提升是其開展科學外交的前提，具體表現在整合行政機構和提供財政撥款。美國提升自身北極科研能力的首要任務是建立專職北極科研工作的政府機構，進而整合聯邦各行政部門，推動北極科研活動的開展，這是美國開展北極科學外交的制度基礎；增加對國內外北極科研項目的財政撥款則為美國科研能力的提升提供物質保障。

１９８５ 年里根政府發布《第１２５０１ 號行政命令：北極研究》，該文件對美國北極科研活動的開展做出明確規劃，宣布成立北極研究委員會（Ｕ．Ｓ． Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ），由國家科學基金會、商務部、能源部、內政部、國防部等多個聯邦機構指定代表成立跨部門北極研究政策聯合委員會（ Ｉｎｔｅｒａｇｅｎｃｙ Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ＰｏｌｉｃｙＣｏｍｍｉｔｔｅｅ），并指示該委員會在國務卿的指導下，協調和促進與其他國家的北極研究合作。④該文件的出臺使美國北極科學外交的開展趨于專業化，打開了北極科研合作的新局面，推動了美俄關系的改善。此外，美國北極研究委員會自２００３ 年以來出臺的《ＵＳＡＲＣ 北極研究目標報告》始終將國際科研合作視為美國北極研究優先目標之一。⑤ 該機構對美國北極科研目標的倡議直接影響跨部門北極研究政策聯合委員會科研計劃的形成和執行。美國不僅致力于設立國內專職北極科研的聯邦機構，近年來也注重與國際社會的科研交流和合作。美國國防部于２０２１ 年６ 月９ 日宣布成立的泰德·史蒂文斯北極安全研究中心（Ｔｅｄ Ｓｔｅｖｅｎｓ Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ ＡｒｃｔｉｃＳｅｃｕｒｉｔｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ）是北極雙邊和多邊研究合作的平臺，旨在建立強大、可持續的國際網絡，加強維護該地區的秩序，并應對氣候變化等共同挑戰。此外，２０２２ 年８ 月２６ 日，美國總統拜登計劃在北極地區設立無任所大使，旨在推動美國在北極理事會內部開展建設性的合作，促進美國在北極地區的政策執行，與聯邦層面的科學共同體建立密切協作關系。① 該舉措進一步加強了美國聯邦政府與北極理事會的聯系。聯邦層面的機構整合為美國北極科研能力的提升奠定了制度基礎，使其能夠針對特定的北極科研項目調動一切可以利用的資源。面對洪水、永久凍土層退化、海岸侵蝕給阿拉斯加原住民社區生活和經濟發展帶來的威脅，２０１２ 年由美國國家海洋和大氣管理局（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｃｅａｎｉｃ ａｎｄＡｔｍｏｓｐｈｅｒｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ） 與美國地質調查局（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｕｒｖｅｙ）領導的阿拉斯加測繪執行委員會，負責收集美國北極沿岸環境變化數據，于２０２０ 年制定了《阿拉斯加海岸測繪：支持美國經濟、安全和環境的十年戰略》，對此后十年的測繪優先目標進行了規劃。②

北極極端嚴寒的自然條件加大了科研活動的開展難度，聯邦政府的財政撥款是確保美國北極科研項目順利進行的關鍵，具體分為資助政府體系內部的北極科研項目以及與國內學術機構合作開展北極科研項目。始于１９９４ 年的“潛艇北極科學計劃”（Ｓｕｂｍａｒｉｎｅ Ａｒｃｔｉｃ ＳｃｉｅｎｃｅＰｒｏｇｒａｍ）是由美國海軍、海洋研究機構等主體參與的聯邦機構間合作項目，旨在使用核動力潛艇對北冰洋進行科學研究。不同于普通研究船，科學家群體能夠利用潛艇收集北極海冰、水文、水深等綜合數據，項目得到了美國國家科學基金會、海軍研究辦公室以及美國北極研究委員會的支持。③ 聯邦政府提供的核動力潛艇及財政撥款是美國北極科研活動開展的基石。始于２０２０ 年的“北極河流項目”（Ａｒｃｔｉｃ Ｒｉｖｅｒ Ｐｒｏ?ｇｒａｍ）由美國地質調查局和科羅拉多大學合作開展，旨在結合原住民知識和西方科學知識，促使人們了解北極氣候變化如何影響河流、魚類等北極生態系統。該項目由美國國家科學基金會的“引航新北極”（Ｎａｖｉｇａｔｉｎｇ ｔｈｅ Ｎｅｗ Ａｒｃｔｉｃ）項目資助，計劃于２０２４ 年完成。④ 美國為北極科研活動提供資金和設備支持提升了其在北極地區的科研軟實力，并有利于其在北極國際科研合作中占據主導地位。

二、美國開展北極科學外交的動因

２０１０ 年英國皇家學會和美國科學促進會將科學外交劃分為三個維度，分別是為了科學的外交（Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ ｆｏｒ Ｓｃｉｅｎｃｅ），即促進國際科學合作的外交活動；為了外交的科學（Ｓｃｉｅｎｃｅ ｆｏｒＤｉｐｌｏｍａｃｙ），即利用科學合作的“外溢”效應改善國家之間的關系；外交中的科學（Ｓｃｉｅｎｃｅ ｉｎＤｉｐｌｏｍａｃｙ），即利用科學建議塑造并實現外交政策目標。⑤ 其中，為了科學的外交和外交中的科學根本目的在于利用科學外交增強一國科研實力，做出科學決策，提高其解決問題的能力，維護本國權益。為了外交的科學則是將科學作為恢復或鞏固國家間關系的渠道。但是這一劃分標準并未將科學外交的競爭性考慮在內，科學外交的開展在一定程度上可以成為參與國的網絡性權力。因此，美國在北極地區開展科學外交的動因主要表現為維護美國北極權益、鞏固北極伙伴關系、獲取國際競爭優勢。

２．１ 維護美國北極權益

國家利益始終是科學外交的關鍵驅動力。①美國在北極地區的權益涵蓋政治、經濟、安全、民生等多個領域，這也決定了美國維護自身北極權益的方式存在多樣性。開展軍事演習是維護其北極安全利益，提高北極行動能力以應對來自其他國家軍事威脅的重要手段；提升美國北極軟實力以及在北極地區的話語權是捍衛美國主權權利，促進北極經濟可持續發展的基礎保障；應對北極區域問題，及時監測北極環境變化則是保障阿拉斯加原住民社區生活和生計的必然要求。無論是為提升自身科研軟實力還是應對北極區域問題都需要加大開展科學外交的力度。

第一，提升美國北極軟實力。科學是一種軟實力，它的吸引力和影響力是一種國家資產，也是一種國際影響力。科學外交的基礎含義是追蹤國際先進研究成果和發展方向，提升本國科學水平。② 人們對北極的認知根植于長期以來對北極地區的科學研究，科學家群體在塑造議題方面發揮著預警性的作用，無論是觀測北極氣候變暖速度還是探明北極蘊藏的資源都離不開科學考察。美國通過多種途徑開展科學外交以促進自身科研能力的提升是其獲取在北極議程設定和規則制定中話語權的關鍵，在漁業、航運、氣候等領域發起國際合作倡議需要有科研數據的支撐，這也是確保美國在北極地區塑造“領導者”形象的戰略基石。

第二，推動解決北極區域問題。氣候變暖導致的海平面上升及隨之而來的海岸侵蝕嚴重影響了包括阿拉斯加原住民在內的北冰洋沿岸社區的正常生活，魚類的遷徙也使北冰洋周邊國家的漁業產業做出調整。開展科學外交一方面能建立起跨國觀測網絡，實時監測海平面上升狀況以及魚群的遷徙方向和規律，推動科學家群體在觀察永久凍土層融化等領域的合作，為北極基礎設施建設保駕護航，推動北極的可持續發展；另一方面也能融合科學知識與傳統知識，將阿拉斯加地方科學家群體納入國際科學合作進程中，使原住民群體的聲音得到充分傾聽與采納，從而切實地解決北極區域問題。

２．２ 鞏固北極伙伴關系

前美國國務卿科技顧問尼娜·費多羅夫（Ｎｉｎａ Ｆｅｄｏｒｏｆｆ）認為，科學外交是利用國家間的科學合作來解決２１ 世紀人類共同面臨的問題，并發展建設性的伙伴關系。③ 因此，科學外交不僅有助于各國共同應對跨境問題，還具有“外溢”效應。在常規外交渠道受阻或不存在時，科學可以通過使用中立的、非意識形態性的語言緩解國際分歧，推動國際合作。

一方面，科學外交的開展能夠強化美國與北極伙伴的聯系。北極的加拿大、冰島、挪威、丹麥、芬蘭均是北約成員國，與美國在北極地區存在長久且穩定的盟友關系，瑞典也啟動了加入北約的進程，進一步加強了與美國在北極地區的軍事合作。但是，不同于其他地區，北極自然環境的變遷直接影響北極國家的生存與發展，且北極國家內部在大陸架的劃定和航道的歸屬權等領域依然存在分歧。冰島、瑞典、芬蘭在事關北極治理、劃界和防務等重大問題上話語權較弱，④而在科研領域的參與程度較高。為此，僅有軍事合作難以維持美國在北極地區的伙伴網絡，加強北極科研這一基礎領域的合作同樣重要。部分北極國家在科研領域的能力薄弱，美國能夠利用開展科學外交的方式加強與它們的聯系，并加強其對美國的依賴。加拿大雖然作為北冰洋沿岸國扼守西北航道，但是由于其破冰能力和深海科考技術落后，難以依靠自身力量對北冰洋海底地質地貌開展考察測繪，往往需要依賴美國等其他國家來共同展開極地測繪工作。①

另一方面，科學外交的開展在特定時期內能夠緩和美國與俄羅斯在北極地區的關系。自冷戰結束以來，科學家群體在東西方合作方面發揮了重要作用。從１９９０ 年國際北極科學委員會的建立、１９９１ 年《北極環境保護戰略》的簽署到隨后１９９６ 年北極理事會的成型，美俄兩國的科學家在兩國政府的支持下開展了廣泛的科研合作。２０１４ 年的克里米亞危機并未導致北極理事會的停擺，美俄在北極理事會框架下的科研合作也未受到阻撓。２０１７ 年的《加強北極國際科學合作協定》是在美俄共同主導的程序下談判達成的，推動了簽署國研究人員、學生和科研設施的流動。② 雖然受俄烏沖突影響，美俄在多個領域的科研合作中止，但是應對北極氣候變化是大勢所趨，國家的生存利益高于一切。美俄歷史上的科學外交歷程也表明北極科研依然是緩和美俄北極關系的突破口，且兩國內部及國際社會上的科學家群體也在通過多種方式施壓政府以恢復北極地區的科研合作。③

２．３ 獲取北極競爭優勢

美國北極政策從屬于其全球戰略的總體布局。④ 北極地區既是全球氣候變化的“前沿地帶”，又蘊藏著足以改變全球經濟格局的能源資源，這使北極成為美國獲取全球領導地位的關鍵區域。２０２２ 年１０ 月拜登政府發布的《國家安全戰略》將“戰勝中國與壓制俄羅斯”置于全球優先任務的首位，并指出中國是唯一有意愿和能力重塑國際秩序的競爭者，中美的競爭逐漸擴展至全球各領域，包括全球治理。⑤ 北極作為全球治理的“示范區域”自然也被美國視為與中國的競爭地帶。

雖然美國兩黨在北極能源開發、環境保護等領域存在諸多分歧，并出現了“極化” 的現象，⑥但是二者都將中國的崛起視為對美國北極戰略安全的挑戰。過去中美兩國在北極領域的合作主要集中在環保、科考等“低政治” 領域。隨著中國綜合實力的不斷增強，遏制中國在北極地區的科研活動也成為了美國北極戰略的新趨勢。拜登政府在２０２２ 年１０ 月更新的《北極地區國家戰略》中指責中國在北極的參與加劇了地區競爭局勢，而科研也成為美國攻擊中國在北極參與的工具。該報告將中國在北極地區開展的科研活動解讀為“軍事和情報雙重用途”，⑦旨在將中美在北極地區的競爭擴展至科研領域。

中國作為深受北極氣候變化影響的“近北極國家”，通過開展科學外交，加強與北極利益攸關方的科研合作，共同應對北極區域問題。同時，科學外交的開展與科研能力的提升也是中國提升北極話語權的關鍵，這是美國打壓中國北極科研活動的直接原因。目前，中國科學家能夠通過參與北極理事會的工作組、參與國際北極科學委員會及其他相關科研機構的活動影響北極治理進程中的議程設定。⑧ 美國利用其北極國家的身份以及北極圈國家對域外勢力的戒備心理，通過開展科學外交，發起多個利于北極域內國家的科學倡議，削弱中國在北極地區的影響力，無論是《加強北極國際科學合作協定》，還是《北極海洋油污應對與預防合作協議》，都是北極國家在北極理事會框架下結成的科學壟斷同盟。① 美國在各協定的發起和推進過程中扮演了核心角色。需要注意的是，具有合作、競爭特征的科技外交措施會存在于美國對他國的行動中。② 在特定的領域，美國依舊需要同中國在北極地區開展合作，兩國作為世界排名前兩位的溫室氣體排放大國，需要合作應對氣候變化給北極地區乃至世界帶來的風險。

三、美國開展北極科學外交的路徑

美國北極科學外交的開展呈現主體多元化、形式多樣化和領域多面化的特點，聯邦政府各部門、國際非政府組織、原住民群體等均參與其中，開展形式包括發起國際會議、資助國際科研合作、發布科研報告等，涉及漁業、能源、航運等多個領域。具體而言，根據開展層次，美國開展北極科學外交的路徑可劃分為國內層面、雙邊層面和多邊層面。

３．１ 國內層面

隨著美國對北極議題關注度的提升，越來越多的國內行為體參與到國家北極戰略的實施進程中。聯邦政府各行政部門能夠通過發布官方北極科研報告影響北極區域政策話語體系，為外交決策、外交行動和外交談判提供信息。③得到聯邦政府資助的非政府組織也能夠與國際社會的其他行為體開展北極科研合作。

（１）發布北極科研報告

為全面獲取北極科研信息，推動北極科研活動系統化，美國聯邦政府內部多個行政部門均出臺了專門的北極科研計劃（見表１）。美國國內發布的北極科研報告能夠為國家和國際社會的科學決策提供建議，這是科學外交的形式之一，即外交中的科學。一國北極政策的制定需要吸納國際社會既有的數據和資料，政策制定者也會參考不同類型的信息來源，包括媒體、利益集團、智庫等，其他國家的科研報告也會成為信息來源之一。２００８ 年美國地質調查局發布的《環北極資源評估：評估北極圈未探明儲量的石油和天然氣》指出，北極仍有９００ 億桶石油、１６６９ 萬億立方英尺天然氣和４４０ 億桶液態天然氣有待勘探。④ 該報告的發布成為此后多國制定北極政策時的參考標準，也是該報告的出臺讓國際社會意識到北極地區的經濟價值。２０１８年英國政府發布的《冰層之上：英國的北極政策》中就指出，“北極豐富的碳氫化合物儲備將滿足世界對能源的新需求”。⑤

（２）資助非政府組織開展國際科研活動

得到聯邦政府資助的非政府組織開展國際科研合作的過程也是擴大美國影響力的過程。

總部位于阿拉斯加安克雷奇的育空河部落間流域委員會（ Ｙｕｋｏｎ Ｒｉｖｅｒ Ｉｎｔｅｒ?Ｔｒｉｂａｌ ＷａｔｅｒｓｈｅｄＣｏｕｎｃｉｌ）是一個由包括阿拉斯加本地科學家在內的原住民群體組成的非政府組織，旨在保護育空河及周邊環境，并延續傳統生活方式，而育空河是一條流經加拿大育空地區中部和阿拉斯加中部的國際河流，因此該組織的活動范圍具有國際性。自２００６ 年起，美國國家科學基金會、美國環保署以及美國地質調查局開始資助育空河部落間流域委員會發起“原住民觀測網絡”（Ｉｎｄｉｇｅｎｏｕｓ Ｏｂｓｅｒｖａｔｉｏｎ Ｎｅｔ）這一國際合作研究和觀測項目，收集育空河的水質樣本及周邊空氣、土壤樣本。⑥ 阿拉斯加面臨海岸侵蝕、洪水、干旱、野火和其他可能威脅到糧食安全、水安全和社區健康的環境變化，美國環保署和美國海洋能源管理局（Ｂｕｒｅａｕ ｏｆ Ｏｃｅａｎ ＥｎｅｒｇｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）資助的阿拉斯加地方環境觀測網絡（Ｌｏｃａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｏｂｓｅｒｖｅｒ，簡稱ＬＥＯ）旨在獲取北極環境變化的信息。２０１６ 年美國舉辦首屆北極科學部長級會議的時候提到， 美國正在與加拿大和芬蘭合作將該網絡擴展為泛北極網絡，目前ＬＥＯ 的參與者覆蓋阿拉斯加和加拿大的１００ 多個社區。① 聯邦政府通過資助非政府組織能夠間接加強美國與國際社會的科研合作，推動官方—民間雙軌科學外交的開展。

３．２ 雙邊層面

美國在雙邊層面開展的北極科學外交主要針對俄羅斯和加拿大，前者與美國隔白令海峽相望，后者則是美國陸上鄰國。由于地理位置及各方北極戰略優先事項的不同，美國對兩國開展科學外交的重點領域也存在差異，美俄科研合作重點主要為漁業、大陸架勘探、氣候等，美加科研合作則主要圍繞原住民社區，能源開發、海底測繪等領域展開。

（１）美俄北極科學外交

冷戰結束以來，美俄在北極地區發起多項合作倡議，旨在促進兩國科學家群體在北極地區開展科研工作，更好地了解北極環境變化。１９９５ 年美國國家科學基金會發起俄羅斯—美國北極大陸架環境倡議（ＲＡＩＳＥ），資助三個工作組研究歐亞大陸北部領土、海洋和大陸架的變化，并最終擬定了項目計劃草案，這為美俄兩國的科學家開展在北極地區的科學合作提供了指導。② 進入２１ 世紀以來，隨著氣候變暖帶來的影響越來越大，美俄兩國均意識到應對氣候危機的重要性。在此背景下，美國國家海洋和大氣管理局同俄羅斯科學院共同發起俄羅斯—美國北極長期普查項目（ＲＵＳＡＬＣＡ）。③ 在２００４－２０１５ 年間資助了兩國科學家在白令海和楚科奇海進行了多次合作考察，推動了兩國在冰川學、海洋學等領域的合作， 為在該地區建立氣候監測網絡收集信息。① 漁業是美俄北極經濟發展的支柱產業之一，因此，美國國家海洋和大氣管理局的阿拉斯加漁業科學中心同俄羅斯聯邦漁業和海洋學研究所在白令海漁業方面積極開展合作，旨在了解氣候變化如何影響魚類的數量和位置。② 這一合作有利于兩國科學家共享和整合漁業信息，推動北極漁業的可持續發展。

（２）美加北極科學外交

美加在北極地區開展的科學合作始于１９８８年１ 月兩國達成的《美加北極合作協定》，協定強調雙方應利用破冰船開展北極科研合作，共享科研數據，促進兩國對北極海洋環境的了解。③ 該文件成為此后美加在北極能源開發、海底測繪等領域開展延續性科研合作的制度基礎，兩國在該協議以及北極理事會框架下指定相關政府部門通過發起論壇、聯合科考等形式開展了多次科研合作。始于２００８ 年的美加北方石油和天然氣研究論壇由美國海洋能源管理局和加拿大政府與原住民關系及北方事務部（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｒｏｗｎ－Ｉｎｄｉｇｅｎｏｕｓ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄＮｏｒｔｈｅｒｎ Ａｆｆａｉｒｓ）共同發起，至今已舉辦五次。④美國和加拿大在波弗特海及其沿岸的油氣資源開發合作也有著深遠的歷史，通過科研合作對資源開發活動進行評估，在追求經濟發展的同時降低資源開發對環境和社會的影響，建立溢油預防和響應機制，參與者涉及聯邦、州、地方政府、原住民群體、科學家群體、非政府組織、企業以及學術機構等。２０１０ 年８ 月到９ 月，美國地質調查局與加拿大自然資源部（Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅ?ｓｏｕｒｃｅｓ Ｃａｎａｄａ）、加拿大地質調查局（ＧｅｏｌｏｇｉｃａｌＳｕｒｖｅｙ ｏｆ Ｃａｎａｄａ）合作在波弗特海和北冰洋東部進行勘探和科學考察，旨在獲取數據以支持美國和加拿大在北冰洋劃定外大陸架的界限。⑤收集外大陸架的相關數據是使美加北極主權權利具備合法性的關鍵，科研合作的推進使美加在北極地區的捆綁關系得到加強。

３．３ 多邊層面

由于北極域內外人類活動共同造成了當前北極環境的變化，且隨著這種變化影響范圍的擴大，當前參與北極治理的行為體不僅包括傳統的北極八國，中日韓等非北極國家，還包括國際海事組織、國際北極科學委員會等非國家行為體。全球化的發展給地區問題的走向增添了更多的不確定性和外部性因素，許多原先的域內問題越來越具有全球性色彩。⑥ 面對參與北極治理行為體多元化的國際趨勢，美國也積極擴大科學外交的開展范圍，通過發起并參與國際科考活動、國際科學會議、推動簽署國際科學協定等方式鞏固其在北極地區的核心地位，發揮領導作用，以此防止自身在北極治理進程中被邊緣化。

（１）積極參與國際北極科考活動

北極寒冷的氣候和冰封的海面決定了在該地區開展科考的成本極高，僅憑科學家自發組織的科考活動難以進行，北極科考的開展離不開各國政府的大力支持。各國政府為四次“國際極地年”活動的順利開展提供了資金、設備等支持。美國參與國際北極科考活動的形式包括派遣政府內部科學家、提供資金援助、提供破冰技術支持等。美國國家海洋和大氣管理局的北極研究項目（Ａｒｃｔｉｃ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐｒｏｇｒａｍ）為北極基礎研究提供支持，以了解復雜的北極環境，包括旨在維護太平洋地區浮標、收集海洋和氣象數據的“國際北極浮標計劃”（ＩＡＢＰ）、旨在提供北極觀測數據和專業知識的“美國北極觀測網絡”（Ｕ．Ｓ． ＡＯＮ）、旨在促進北極大氣研究合作的“國際北極大氣觀測系統”（ＩＡＳＯＡ）等多個國際研究活動。① 破冰船在北極科考中扮演著舉足輕重的角色，它不僅彰顯著一國在北極地區的行動能力，也為科考活動的順利開展保駕護航。

２０２２ 年７ 月，美國海岸警衛隊的破冰船“希利”（Ｈｅａｌｙ）號穿越了波弗特海和楚科奇海，并在美俄海上邊界進行了巡航，該破冰船搭載了來自多個大學和研究機構的３４ 名研究員以收集北極地區的數據，開展科學研究，增強美國在北極地區的存在。② 除破冰船外，美國也利用研究船為國際北極科考活動提供設備支持。“２０２２ 泛太平洋冬季公海科考”活動匯集了來自加拿大、日本、韓國、俄羅斯和美國的科學家，旨在探究北太平洋氣候和環境的變化如何影響太平洋鮭魚和周圍物種的分布、遷徙、生存等。美國國家海洋和大氣管理局的科學家乘坐該機構的“ＢｅｌｌＳｈｉｍａｄａ”號漁業研究船參與此次科考活動。③

（２）發起國際北極科學會議

雖然國際北極科學委員會自１９９９ 年起便開始召開北極科學峰會周（ Ａｒｃｔｉｃ ＳｃｉｅｎｃｅＳｕｍｍｉｔ Ｗｅｅｋ），將北極研究者和研究組織聚集起來，加強北極科學組織之間的密切聯絡與協作。但是該會議傾向于為科學家群體之間的交流提供平臺，在搭建政策制定者和科學家群體之間的聯系渠道方面發揮作用有限。國家發起的國際北極科學會議則能克服這一局限，２０１３年４ 月冰島總統奧拉維爾·拉格納·格里姆松（?ｌａｆｕｒ Ｒａｇｎａｒ Ｇｒíｍｓｓｏｎ）發起的北極圈論壇大會（Ａｒｃｔｉｃ Ｃｉｒｃｌｅ Ａｓｓｅｍｂｌｙ）為政策制定者和研究人員搭建了交流的平臺。為了擴大自身在北極地區的影響力，實現北極利益攸關方之間的數據共享，美國也發起了多個國際科學會議。

１９９１ 年美國內政部海洋能源管理局發起了四年一度的北極邊緣國際會議（ ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ Ａｒｃｔｉｃ Ｍａｒｇｉｎ），旨在為科研人員提供信息交流、研究合作和成果分享的平臺。④此后會議分別在俄羅斯、挪威、德國等地召開。

２０１６ 年９ 月２８ 日，美國主辦了第一屆北極科學部長級會議，參會者包括北極八國、中國、印度、日本等２５ 個國家及歐盟的科學部長、原住民組織的代表，會議主要圍繞四個主題發布了聯合聲明，分別是：北極科學挑戰及區域和全球影響、整合北極觀測網絡并加強數據共享、運用對北極的科學認識來增強區域復原力并制定全球應對措施、促進公民對北極事務的參與。⑤ 此后北極科學部長級會議分別在德國柏林和日本東京召開。作為會議的發起者和推廣者，美國在北極治理進程中的核心地位得到了維持，話語權也得以加強。

（３）推動簽署國際北極科學協定

國際北極科學會議僅為科學家群體和政策制定者提供了交流信息的平臺，將科學知識轉化為政策實踐的關鍵在于簽署國際協定，敦促各國采取實際行動以維護北極地區的生物多樣性、保護北極環境、促進該地區經濟的可持續發展。１９７３ 年，五個北極熊分布國———加拿大、丹麥、挪威、蘇聯和美國簽署了《北極熊保護協定》，該協定要求五國必須采取適當行動保護北極熊的生存環境，禁止無管制狩獵北極熊。成員國應開展科學研究，分享研究成果并與其他成員國加強相關合作，采取健全的措施保護北極熊。① 該協定的簽署為此后五國的科學家群體跨國開展北極熊研究和保護行動奠定了制度基礎，雙邊合作也在該制度框架下順利開展。

在北極理事會內部，美國充分抓住２０１５ 年５ 月至２０１７ 年５ 月擔任北極理事會主席的機遇，計劃在北極地區采用“區域性海洋保護計劃”的管理模式，以協調北極地區的科學研究和日益增多的人類活動。② 在其他國家擔任輪值主席國的時期，一方面，美國科學家在北極理事會工作組內積極發揮作用，例如參與撰寫２００５ 年發布的《北極氣候影響評估報告》和２００９ 年發布的《北極海運評估報告》；另一方面，美國同其他國家合作建立特別任務組，召集科學家針對特定問題進行調查和研究，并提交決策建議，２０１１ 年的《北極海空搜救合作協定》、２０１３ 年的《北極海洋油污預防與反應合作協定》以及２０１７ 年的《加強北極國際科學合作協定》都是在特別任務組內產生的。其中，《加強北極國際科學合作協定》在促進科學家群體的國際協作，推動科學數據和科研基礎設施的共享，加強北極八國在北極科學人才培養領域的合作等方面發揮了重要作用。③ 為了加強海洋生物資源養護，２００９ 年８月，美國北太平洋漁業管理委員會（Ｎｏｒｔｈ ＰａｃｉｆｉｃＦｉｓｈｅｒｙ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｕｎｃｉｌ）發布了《北極區域的漁業資源管理計劃》，要求美國海岸警衛隊與國家海洋和大氣管理局在美國北極專屬經濟區水域內聯合實施商業禁捕行動。④ 這一國內立法隨后得到加拿大、丹麥等國的效仿。在美國的推動下，２０１８ 年１０ 月，北冰洋沿岸五國與冰島、歐盟、中國、日本和韓國簽署了《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》，所有簽署國同意禁止在該海域進行商業捕撈，直到“獲取足夠的科學信息以管控漁業捕撈”。根據該條約第４ 條，簽署國同意在條約生效后兩年內建立一個“科學研究和監測聯合計劃”，以進行解除禁令所需的研究。⑤ 美國通過這種方式推動了簽署國科學家之間的交流與合作，同時保障了中北冰洋公海區域內漁業的可持續發展。

四、美國北極科學外交的開展趨勢及啟示

美國在北極地區開展的科學外交具備機制性和穩定性，在提升其北極軟實力的同時鞏固了美國與北極盟友的關系，但是這一趨勢也將美國北極科研活動的開展牢牢鑲嵌在國際體系內。為了維護自身北極利益，美國將繼續推動北極科學外交的開展，因此當前美國對俄羅斯的制裁是暫時的，對中國北極科研活動的指責也不能成為阻撓其在北極地區開展科學外交的實質性舉措。

俄烏沖突爆發后，包括美國在內的西方國家曾以制裁俄羅斯為由，中止多項與俄羅斯在北極地區的科研合作，包括暫停參與北極理事會及其附屬機構的會議、美俄在北極熊保護領域的合作、泛太平洋冬季公海科考活動等等，美國國家海洋和大氣管理局的科學家不能登上俄羅斯的科考船，俄羅斯也無法獲取阿留申群島南部邊緣水域的鮭魚信息。⑥ 西方科學家無法從俄羅斯手中獲取用于氣候變化研究的樣本和數據。這些制裁措施在阻滯了俄羅斯北極科研活動正常開展的同時，也對美國北極科研能力的提升造成了重創。此外，俄羅斯是世界第四大二氧化碳排放國，俄羅斯領土范圍內大量永久凍土的融化將釋放更多二氧化碳，各國都需要監測永久凍土的融化狀況。中止與俄羅斯在北極理事會內部的合作在一定程度上放松了對俄羅斯的監督，俄羅斯可以自由地開展天然氣燃除等活動，俄羅斯放射性污染物的處理也將不受限制。作為科學外交的直接結果，美國在北極科研領域的制裁舉措阻撓了本國科學家科研活動的正常進行，并最終不利于應對北極地區的氣候變暖危機，損害自身在北極地區的權益。因此，隨著挪威成為北極理事會新一任輪值主席國，北極理事會內部的合作將逐漸恢復，不論是為了維護自身權益還是區域利益，美俄北極科學外交終會重啟。

科學外交是中國在北極地區建立普遍性信任機制的有力舉措，科學家個體之間的長期互動有助于形成科學共同體乃至政治行動者之間的普遍互信。此外，加強對北極的科學研究，擁有前沿的北極“知識”體系將為中國參與北極治理提供有力的理論保障。中國的北極科學外交歷程始于１９９６ 年加入國際北極科學委員會，隨后于１９９９ 年組織了北極科學考察，２００４ 年與日韓共同發起極地科學亞洲論壇并于同年建立了黃河站，２０１３ 年建立中國—北歐北極研究中心并成為北極理事會的永久觀察員，２０１８ 年中—冰北極科學考察站也正式運行。① 當前美國之所以指責中國北極科考活動具有“雙重用途”，主要原因在于中國通過開展北極科學外交提升了自身的話語權，加強了與北極國家和國際組織的聯系，這被美國視為“威脅”的同時也說明，中國的北極科學外交取得了一定的成效。為了捍衛中國根據《聯合國海洋法公約》和《斯匹次卑爾根群島條約》等國際法享有的北極權益，在加強自身科研能力的同時，中國應繼續從多個方面開展科學外交。

第一，拓寬多元主體參與渠道，開展多主體參與和多層次的立體化北極科學外交。中國北極科學外交的開展形式以政府主導直接參與為主，包括組織參與北極科考、建立北極研究站、建立雙邊或多邊研究中心等。自然資源部下設的中國極地研究中心作為中國開展北極科研活動的主體，在保護極地生態、評估極地環境、保障極地科考等領域發揮了重要的作用，并與世界主要極地考察國家的研究機構均建立了密切聯系。雖然中國極地研究中心積極資助國內高校開展北極科研活動并聯合高校培養科研人才，但是在涉及國際北極科研交流與合作時，國內高校的參與程度有限。中國—北歐北極研究中心是目前唯一涵蓋中國極地研究中心與國內各大科研院校的國際北極合作平臺。面對目前國際社會對中國北極科研目的的錯誤解讀，中國應加強“第二軌道”科學外交的開展。“第二軌道”是介于官方外交與純民間交流之間的一種特殊渠道，是指有明確政治取向的各種非官方行為體所從事的能夠影響官方決策的跨國性活動。② 始于２０１５ 年的“中美北極社會科學研討會”由中國國家海洋局極地考察辦公室資助，至今已舉辦六屆。該研討會為兩國從事極地研究的專家學者提供了交流的平臺，也是中國開展“第二軌道”北極科學外交的典范，從制度架構、合作領域和合作方式等多個角度為加強兩國北極合作提出了進路。③ 中國應區分不同國家對北極科研議題的關注重點，資助國內科研團體開展非正式的國際北極科研合作，為國內外科研高校和機構搭建交流的平臺，在提升中國北極科學外交靈活性的同時，增進各國對中國北極科研活動的了解，擴大彼此間的相互信任與合作。

第二，適時發布北極科研報告，建立北極科學數據中心網絡。美國之所以能夠成為多個國際北極科學會議和科研項目的發起者和推廣者，與其國內及時更新的科研報告以及強大的科學數據中心網絡有著密切聯系。為了使科學家、記者、學生更好地了解北極地區的冰雪變化狀況及影響，提供決策信息，１９８２ 年美國國家海洋和大氣管理局將科羅拉多大學的博爾德冰川學世界數據中心指定為國家冰雪數據中心和其他ＮＯＡＡ 數據中心的附屬機構。① 美國國家科學基金會建立的北極數據中心收錄了所有其資助獲取的北極科研數據，以供研究者使用。且美國聯邦政府圍繞北冰洋、冰雪融化、北極天氣和極端事件、北極凍土等七個主題建立了專門的數據中心，搭建起北極科研數據中心網絡。國家極地科學數據中心是我國唯一一個負責極地領域科學數據匯交、管理和共享的數據中心，且數據資源單一，主要是黃河站或中國北極科考的觀測數據。與國際社會共享本國在北極地區獲取的科研數據固然重要，但是針對中國與國際社會合作開展的北極科研項目、中國在國內資助開展的國際北極科研項目，均有必要建立數據中心，以搭建中國的北極科研數據網絡，及時總結中國北極科研行動的成果產出，提升中國北極科研活動的透明度。正如國家海洋局極地考察辦公室主任沈君所言，“中國應加強數據共享應用，高標準建設極地科學數據中心，加大數據匯交整理處理力度，做好樣品、數據和成果的共享，及時更新調整共享目錄，努力為極地科學研究和國際治理提供有力數據支撐”。②

第三，積極參與國際北極科研組織的工作，提供北極公共產品和服務。國際科技組織作為國際科技合作與全球科技治理的主體，為各國科學家提供了開展國際合作、了解科技發展動態、提升國際交往能力的平臺。③ 中國雖然已經與世界各主要極地科考國家的研究所建立了密切的聯系，但是在國際組織中的參與度相對較低。目前中國主要通過國際北極科學委員會、北極理事會下設的工作組在北極治理進程中發揮作用。然而，北極地區已經形成了龐大的科學組織網絡。極地公民科學共同體（Ｔｈｅ ＰｏｌａｒＣｉｔｉｚｅｎ Ａｒｃｔｉｃ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ）、國際北極社會科學聯盟（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｒｃｔｉｃ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）、極地早期職業科學家聯盟（Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ ｏｆ ＰｏｌａｒＥａｒｌｙ Ｃａｒｅｅｒ Ｓｃｉｅｎｔｉｓｔｓ）等科學家組織在促進北極科學信息的收集、交流、傳播方面發揮了重要的作用，建立了北極科研數據平臺，并積極與北極理事會、國際北極科學委員會建立聯系。這些非政府間國際組織的中立性和專業性使其得以作為獨立的力量在北極治理進程中發揮作用，匯聚了來自多個國家的科學家群體。中國應加大對本國科學家參與非政府間國際組織的鼓勵和支持力度，科學家個人之間建立的聯系有利于改善中國在北極地區的形象，推動北極科研合作的順利開展。此外，中國應積極為北極科研活動提供設備支持，加強在北極科研方面的投入。目前中國有“雪龍”號和“雪龍２”號兩艘極地科考船，二者均配備了先進的科研觀測系統和設備，并成功護送中國科考隊完成了多次極地考察任務。中國應充分利用極地科考資源，積極發起國際北極科考活動，在彰顯中國北極科考能力的同時，也為中國科學家和國際科學家提供交流與合作的平臺，提高科考效率，為北極科研合作提供公共物品，以實際行動打破中國北極科研“雙重目的”論。

五、結 語

自冷戰結束以來，美國不斷加大開展科學外交的力度，通過政府、非政府組織、高校、研究機構等多元行為體的共同協作，在北極地區建立起了龐大的科研合作網絡，在提升自身科研能力的同時，也鞏固了與北極伙伴的關系。但是，不同于以往人們對科學外交的認知，俄烏沖突爆發后，從北極圈七國宣布暫停參與北極理事會的活動，到北極科學峰會周拒絕邀請俄羅斯代表參會，北極地區的科研合作受到嚴重阻滯。這一現象出現的根本原因在于科學外交的長期開展已經將北極地區的科研合作鑲嵌在政治安排中，科學是促進各國合作的催化劑，但在北極地區也是北極七國孤立俄羅斯的工具。美國通過長期開展科學外交在北極地區獲得的網絡性權力成為其制裁俄羅斯的工具，也是其建立科學壟斷同盟的基礎。隨著中國將科研能力的增強作為提升北極話語權的進路，美國在北極地區對中國的打壓將拓展至科研領域。然而，鑒于北極治理需要北極利益攸關方共同貢獻科研知識，且中國與北極域內外主要極地科考國家已經建立了機制化的聯系，美國單方面的霸權思維和邏輯難以立足。中國應秉持《中國的北極政策》白皮書中“認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極”的目標，加大開展科學外交的力度，提高北極科研能力和水平，進一步推動北極地區的善治。

編輯 楊海萍