日本與北約安全合作的深化：成因、障礙及前景

崔磊

摘要： 近十幾年來，日本與北約安全合作不斷升溫。與過去相比，雙方高層互訪更加頻繁，建立起更多對話機制，日本開始參與北約合作項目與演習，出席北約會議，甚至派員到北約機構工作。俄烏沖突爆發以來，雙方互動更為頻繁。究其原因，既有各自對外安全戰略交匯的推動，也有維護西方價值觀和國際秩序的需要，既是對中國崛起的因應，也是美國從中撮合的結果。雙方還有提升軍力的實際需求。但是，由于戰略重心不同、國防投入不足、日本國內法限制、北約制度缺陷等原因，雙方安全合作仍受制約，停留在較低層級。未來，雙方合作在深度和廣度上存在諸多變數：雙方能否開展聯合軍事行動甚至結盟，關鍵取決于日本修憲能否成功，北約能否介入亞太沖突；安全合作是如同以往聚焦于非傳統安全領域，還是擴展到傳統安全領域，取決于北約對華政策和日本對俄威脅認知是否會產生變化。因此，雙方安全合作能在多大程度上對中國構成地緣戰略威脅，還需進一步觀察研判和審慎應對。

關鍵詞：日本；北約；安全合作；歐洲安全；亞太安全

中圖分類號：Ｄ８１５．５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０９－００９４－１３

近年，北約向亞太地區投射更多注意力，與亞太地區伙伴的安全合作關系不斷深化。在這些伙伴中，日本與北約安全合作由來已久，但受諸多因素制約，雙邊關系一直發展緩慢，２０１０ 年后才進入快車道。日本的對外安全動向可能對亞太地緣政治格局和中國周邊安全產生重大影響，但國內學術界迄今鮮有專文評析北約與日本的安全合作，多是對北約與亞太伙伴國安全合作的整體評述。①美日歐學者對此題目關注雖較多，但缺乏對最新進展及前景的分析。① 本文將從歷史與現狀入手，探討雙方安全合作深化的動因、障礙及未來走向。

一、安全合作歷史與現狀

根據合作程度不同，日本與北約的安全合作可劃分為三個階段：

１．１ 合作幾乎不存在（２００１ 年前）

冷戰期間，日本與北約幾無交往，缺少機制化交流與合作。１９７９ 年，首位日本防衛廳長官訪問北約總部，１９８０ 年日本成為北約議員大會的觀察員，１９８６ 年，首位日本外相到訪北約總部。雙方關系冷淡的主要原因是日本背負著歷史包袱。二戰后日本完全放棄保有武裝力量，放棄集體自衛權，因此對與軍事組織發展關系諱莫如深；另一方面，作為維護歐洲安全的軍事同盟，北約在冷戰中一直聚焦歐洲，對域外事務不感興趣，因此雙方合作幾乎不存在。

冷戰結束后，日本與北約接觸有所增加，但僅限于零星的高層互訪和對話，而且北約一直忙于吸納中東歐新成員，解決周邊危機與沖突，如波黑戰爭、科索沃危機等，無心與域外國家開展安全合作。日本雖參與解決前南危機，但受憲法第九條限制，自衛隊無法參與北約在前南地區開展的軍事行動，只為其提供財政援助。

１．２ 間接合作（２００１ 年—２０１０ 年）

阿富汗戰爭成為日本與北約安全合作開始的契機。“９·１１”事件發生后，北約啟動《北大西洋公約》第５ 條，向美國提供軍事援助，向阿富汗派遣國際安全援助部隊（ＩＳＡＦ）。同時，日本為打破戰后安保體制的枷鎖，擴展國際安全影響力，為參加阿富汗軍事行動的各國軍艦提供后勤補給，從而與北約產生交集。但是，自衛隊仍不能參與北約的軍事行動，也不能向其提供包括醫療、補給在內的任何援助，否則有“違憲”開展集體自衛行動之嫌。因此，日本和北約只是同時在阿富汗活動，而沒有直接軍事合作。

盡管日本與北約沒有開展直接軍事合作，但雙方在阿富汗重建等領域還是有間接合作。日本對阿援助資金借助國際安全援助部隊的“省級重建小組”（ＰＲＴ）得以到達阿富汗偏遠地區，而北約重建阿富汗、爭取民心的努力也得到日本的資金支持。以此為契機，北約國家領導人開始重視日本的價值，雙邊互動增加。時任日本首相安倍晉三于２００７ 年首次訪問北約總部，而后時任北約軍事委員會主席埃諾（Ｒａｙｍｏｎｄ Ｈｅｎａｕｌｔ） 于２００８ 年訪日，為歷史首次。２００８ 年起，北約邀請日本出席關于阿富汗的首腦會議，日本是與會唯一的非出兵國。２０１０ 年起，北約開始與日本共享關于阿富汗的情報，而這種權利是北約成員國和其他出兵國所獨享的。

此外，日本與北約還在海上安全領域找到利益交匯點。日本九成石油進口來自中東，而與東亞的海上貿易占歐洲海上貿易總量的近八成，因此雙方對印度洋海上航道安全都很重視。② ２００８ 年，北約決定出兵亞丁灣打擊海盜，次年，日本開始派遣自衛隊為往來亞丁灣的商船護航，但雙方基本上各行其是，偶爾有聯合行動。

１．３ 合作深化（２０１０ 年至今）

２０１０ 年以來，隨著北約推動與全球伙伴的實質性合作，美國決意“重返亞洲”以及日本采取進取型對外戰略，日本與北約合作進入快車道。與過去相比，雙方高層互訪更加頻繁，還建立起定期對話機制。日本不僅可以參與北約與伙伴國之間的合作項目與演習，還開始出席北約會議，甚至派員到北約機構工作。日本對北約的軍事行動和各類項目也慷慨解囊。２０２２ 年俄烏沖突爆發后，雙邊合作進一步提速。

（１）高層互訪更加頻繁

自２０１３ 年起，雙方幾乎每年都有高級官員或領導人互訪，屢屢創下歷史先例。２０１３ 年北約秘書長拉斯穆森（Ａｎｄｅｒｓ Ｆ． Ｒａｓｍｕｓｓｅｎ）訪日，表示北約和日本是“ 志同道合” 的“ 天然伙伴”。① 雙方發表聯合宣言，稱：“日本與北約關系的基礎是共同價值觀和面臨的共同安全挑戰。”②２０１４ 年安倍再度訪問北約總部，雙方簽署《個別伙伴合作計劃》（ＩＰＣＰ）。２０１５ 年１ 月，外相岸田文雄訪問北約總部。２０１６ 年６ 月，北約軍委會主席帕維爾（Ｐｅｔｒ Ｐａｖｅｌ） 訪日。２０１７年７ 月，安倍第三次訪問北約總部。１０ 月，北約秘書長斯托爾滕貝格（Ｊｅｎｓ Ｓｔｏｌｔｅｎｂｅｒｇ） 訪日。２０１８ 年９ 月，防衛大臣小野寺五典訪問北約盟軍聯合部隊司令部。２０１９ 年６ 月，北約軍委會主席皮奇（Ｓｔｕａｒｔ Ｐｅａｃｈ） 訪日。新冠疫情暴發后，雙方互動并未停止。２０２０ 年１２ 月，日本外相首次在線參加北約外長會議。２０２２ 年４ 月，日本外相首次線下參加北約外長會議。５ 月，自衛隊統合幕僚長山崎幸二應邀參加北約軍事委員會參謀長級會議，為歷史首次。２０２２ 年起，日本首相岸田文雄已連續兩次參加北約峰會，是歷史上首位與會的日本首相。

（２）構建對話聯絡機制

２０１４ 年起，日本派遣一名女性自衛隊軍官擔任北約秘書長辦公室婦女、和平與安全項目（ＷＰＳ）特別代表顧問。２０１６ 年起，北約還建立“北大西洋理事會＋４”機制，邀請日本和其他三個亞太伙伴國定期與成員國駐北約代表會晤。２０１７ 年２ 月和２０１９ 年６ 月，自衛隊分別向歐洲盟軍最高司令部和北約海軍司令部派駐聯絡官。２０１８ 年７ 月，日本將駐比利時使館指定為駐北約代表處。２０１９ 年１２ 月，日本自衛隊向北約磋商、指揮和控制參謀部派駐情報顧問，開展情報合作。２０２１ 年底，日本派遣自衛隊軍官到北約總部合作安全司，負責與其他國際組織和非政府組織的協調事宜。據報道，日本正在考慮單獨成立駐北約代表處，不再由駐比利時使館兼管北約事務。③

（３）日本參與北約合作項目與演習

２０１１ 年，北約決定向全球伙伴開放合作項目，并制定“單一伙伴關系合作清單”，供伙伴國選擇。日本迄今已加入其中的伙伴關系互操作性倡議（ＰＩＩ），和平與安全科學項目（ＳＰＳ），婦女、和平與安全項目等。北約還分別與伙伴國簽署雙邊合作文件，以確定優先合作領域。日本與北約于２０１４ 年簽署《個別伙伴合作計劃》，２０１８ 年和２０２０ 年兩次修訂。雙方合作的優先事項集中于非傳統安全領域，包括網絡防御、海上安全、國防科技、人道主義援助、反恐、軍控等，其中網絡防御、海上安全一直是合作優先事項的前兩位，國防科技從最初第７ 位提升至２０２０ 年的第５ 位。２０２３ 年７ 月，日本與北約將合作計劃升級為“個別針對性伙伴關系計劃”（ＩＴＰＰ），合作領域從原先的８ 個擴展到１６ 個。④

１．４ 日本對北約“慷慨解囊”

日本為北約的一系列信托基金和培訓項目提供大量援助，如和平伙伴關系信托基金（Ｐｆ?ＰＴＦ）、阿富汗國民軍信托基金（ＡＮＡＴＦ）、阿富汗法律和秩序信托基金（ＬＯＴＦＡ）等。通過和平伙伴關系信托基金，日本向塔吉克斯坦、摩爾多瓦、阿塞拜疆等北約伙伴國提供了開展彈藥管理、排雷、治理污染等工作的資金。截至２０２２年３ 月底，日本已為培訓阿富汗警察的阿富汗法律和秩序信托基金提供資金１７．４ 億美元，高居捐助國首位，占捐助總金額的四分之一。① 在２０２３ 年北約維爾紐斯峰會上，日本首相岸田文雄宣布，將利用日本向北約援助烏克蘭基金（ＣＡＰ）的捐款，向烏提供無人機偵測系統等非致命性裝備。②

二、安全合作深化的戰略動因

２０１０ 年后日本與北約安全合作的深化，既為對外安全戰略交匯所驅動，也是出于維護國際秩序、應對中國崛起的共同需要，既有美國的積極推動，也有通過實務合作提升軍力的實際需求。

２．１ 雙方對外安全戰略出現交集

“９·１１”事件后，隨著恐怖主義、大規模殺傷性武器等威脅上升，北約開始將視線轉向非傳統安全。由于非傳統安全的跨國特性，北約的安全視野也日益全球化。北約的軍事行動不再局限于歐洲，先后在阿富汗、伊拉克、亞丁灣、利比亞等地開展應對非傳統安全威脅的軍事行動。但是，隨著北約在阿富汗受挫，尋求廣泛國際支持的緊迫性上升。２０１０ 年戰略概念文件將“合作安全”確定為北約三大核心任務之一，宣稱“在全球范圍內，發展與各國和相關組織的政治對話和實務合作”。③ ２０１１ 年，北約決定向全球伙伴提供與北約進行實務合作的平等機會，而許多合作項目以前只對“和平伙伴關系計劃”成員國開放。近年來，北約日益重視網絡攻擊、虛假信息、顛覆性技術等新型安全威脅，對合作安全的需求進一步上升。２０２２ 年發布的戰略概念文件表示，北約將加強與伙伴國的對話與實務合作。

與此同時，日本謀求政治軍事大國地位，在非傳統安全領域積極進取，與其他國家和組織開展合作，這與北約推進“全球化” 不謀而合。安倍２０１２ 年再次上臺執政后，提出“積極的和平主義”，大力開展“俯瞰地球儀的外交”，主張日本承擔更多國際安全責任，試圖提升日本在全球安全領域的影響力。２０１３ 年，日本首次發表國家安全戰略，稱非傳統安全威脅“無論在世界任何角落發生，都會沖擊整個世界，并對我國安全產生直接影響”，主張“通過提升日本與其他亞太地區國家及域外國家的信任和合作關系，改善亞太安全環境，預防或削減直接安全威脅”。④ ２０１４ 年《防衛白皮書》指出：“由于（大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義、失敗國家、全球公域治理等）安全挑戰與不穩定因素多元而廣泛，單個國家很難獨力應對，有共同利益的國家越來越有必要開展緊密協調，積極應對。”⑤在２０２２ 年１２ 月公布的國家安全戰略與國防戰略中，日本都強調了與北約等域外國家和組織加強安全合作的重要性。⑥

此外，與北約強化安全合作成為安倍政府打破憲法對集體自衛權限制的方便借口。２０１４年５ 月，安倍在北約總部演講時聲稱：“如果北約軍隊在執行維和任務時受到武裝襲擊，日本自衛隊將無法予以救援。”⑦２０１５ 年，日本國會通過新安保法案，為日本深度參與國際安全合作創造了條件。按照該法案，自衛隊活動的地域范圍從日本周邊擴大到發生重大事件的地區，出兵的條件從受到攻擊擴展到發生威脅日本存亡的事件，支援對象也從僅限于美軍，擴大到參與聯合軍事行動的其他國家的軍隊。由此，與北約開展聯合行動獲得了法理上的支持。

２．２ 雙方都謀求維護西方主導的價值觀和國際秩序

日本與北約的戰略敘事相似，都強調維護“普世價值”和“自由與開放的國際秩序”。北約２０２２ 年戰略概念文件序言稱：“北約將繼續致力于公正、開放和持久的和平，繼續保衛基于規則的國際秩序。”①日本《２０１３ 年國家安全戰略》宣稱，日本的國家利益包括“維護基于自由、民主、人權、法治基礎上的國際秩序”。② ２０１６年安倍首次提出“印太戰略”時，也極力強調價值觀，稱日本有責任“將太平洋與印度洋、亞洲與非洲連成一體，建成遠離武力和威懾，重視自由、法治和市場經濟的繁榮之地”。③

但是，美國的戰略收縮使日歐對國際秩序能否長期維系日益信心不足。全球金融危機后，美國國內民粹主義興起，對外戰略收縮，疏遠盟國。美國總統奧巴馬提出“重返亞洲”戰略，讓歐洲盟國擔心“被拋棄”。特朗普上任后，指責盟國“搭便車”，要求北約盟國提高國防預算，要求日韓承擔更多駐軍費用。之后拜登政府雖試圖修復同盟關系，但其執政重點在國內，對外政策繼承其前任的戰略收縮。面對美國的戰略收縮，歐洲和亞太盟國都擔心美國沒有能力和意愿維護現有國際秩序，因此有意合作為美國減負。

但是，日歐安全合作無意將美國排除在外，而是希望國際秩序繼續由美國主導。日本前外相河野太郎曾表示，“美國在維護和發展基于法治的國際秩序方面繼續發揮著重要作用，但整個國際社會必須分擔責任并進行良好的合作。從這個角度來看，日本和歐洲的合作非常重要。”④北約秘書長斯托爾滕貝格在談及歐盟“戰略自主”時明確表示，歐美之間的安全關系沒有任何其他機制能夠替代。⑤ 北約的歐洲成員國重視軟實力，強調用規則和觀念規范國際政治，因此并不期待日本向北約提供軍事援助，而是出于塑造規則、維護秩序的目的，需要日本這樣價值觀相近的國家在外交上予以配合。

２．３ 雙方都試圖尋求外部支持，應對中國崛起

日本和北約都認為中國崛起是對國際秩序的挑戰，維護西方國際秩序必然需要應對中國崛起。

２０１０ 年后，日本因釣魚島、臺灣地區、南海等問題與中國矛盾激化，擔心隨著中國的崛起，形勢將越來越不利于自己，因此在強化美日同盟的同時，積極尋求外部政治支持。日本歷來重視做歐洲國家工作。《２０２２ 年外交藍皮書》稱，“歐洲對國際輿論有一定影響。與歐洲的合作對提高日本在國際社會的存在感和傳播信息的能力非常重要。”⑥北約成為日本推銷其安全領域政策立場的重要多邊平臺之一。通過與北約的政治對話，日本掌握了涉及中日間安全問題的部分國際話語權。安倍在２００７ 年和２０１４年兩次訪問北約時的演講中，都大肆宣揚“中國威脅論”，污蔑“中國國防支出不透明，在南海、東海問題上試圖單方面改變現狀”。⑦ 在日本政府的鼓噪下，北約對中國的提防心理和敵意不斷上升。

隨著中國國際影響力的上升，北約對中國的安全關切也在加劇。２０１９ 年倫敦峰會宣言的措辭尚比較溫和，認為中國對北約來說既是機遇，也是挑戰。但是， ２０２０ 年出臺的“ 北約２０３０：團結面對新時代”改革報告明確指出：“中國實力的規模和全球影響對開放和民主社會構成嚴重挑戰。”①２０２１ 年北約峰會聯合公報直言：“中國日益增長的影響力和對外政策可能給北約帶來挑戰。”②２０２２ 年６ 月出臺的新戰略概念文件正式宣稱，中國對北約利益與安全構成“系統性挑戰”。③

北約對中國興趣日趨濃厚，但是亞太地區情況復雜，尤其是中國，歐洲國家對其相對缺乏足夠的背景知識和深刻理解。因為與日本同屬西方陣營，并長期與日本合作，歐洲國家認為日本是了解中國事務和其他亞太事務的可靠信源，能夠提供合理的政策建議，因此有必要加大與日本等亞太伙伴的政治對話和溝通。

２．４ 美國極力撮合雙方合作

日歐合作對美國的好處不言而喻：強化美國的領導地位，為美國減負，使盟國內部合作更高效等。有學者認為，如果日歐聯合開展“航行自由”行動或執行聯合國對朝鮮制裁，打擊海上走私行動，美國海軍的負擔就得以減輕。④ 奧巴馬上臺后，希望歐亞盟友承擔更多安全責任，為深陷金融危機和戰爭的美國解困，因此任命主張北約全球化的學者伊沃· 達爾德（ ＩｖｏＤａａｌｄｅｒ）擔任美國駐北約代表，試圖將理念付諸行動。此時，美國正在將戰略重心轉向亞洲，希望歐洲盟友也跟進，與亞太地區的美國盟國深化合作。２０１２ 年１１ 月，國務卿希拉里·克林頓就美歐關系發表演講，稱美國希望“歐洲與我們一起更多地參與亞洲，將該地區視為共同戰略參與的重心，而不僅僅是一個市場。”⑤

與此同時，美國試圖將美日同盟的適用范圍地區化、全球化，為美國分擔責任。２０１０ 年奧巴馬在訪日時稱贊美日同盟為“世界和平與安全的基石”。⑥ ２０１２ 年日本首相野田佳彥訪美時，奧巴馬稱美日為“享有共同價值觀，致力于國際和平、安全與人權”的“全球伙伴”。⑦ ２０１５年美日發表《防衛合作指針》，表示美日將加強與地區伙伴國和其他伙伴國以及國際組織合作，雖沒有提到與北約合作，但留下了很大的解釋與發揮空間，為日本與北約合作鋪平了道路。⑧ ２０２２ 年１ 月，美日“２＋２”聲明明確要求日本與北約合作。⑨ ２ 月，美國發布《印太戰略》，推動亞太國家與歐洲盟國開展安全合作，“將采用包括澳英美三邊安全伙伴關系在內的新形式將印太和歐洲伙伴聯系起來。”１０ 月，拜登政府發布《國家安全戰略》，希望“歐洲盟友在印太地區發揮積極作用，支持‘航行自由，維護臺海和平與穩定”，同時敦促“印太盟友與我們的歐洲盟國合作，以塑造我們追求的國際秩序”。①

美國還利用中俄與西方的價值觀差異，煽動日本和北約其他國家聯合應對中俄“威脅”。特朗普政府的國家安全戰略妄稱“中俄試圖建立一個與西方價值觀相悖的世界秩序”。② 拜登政府繼承了這一立場，聲稱中美競爭和俄羅斯與西方的對抗是民主與專制之間的對立，中俄正在“威脅”西方價值觀和“基于規則的國際秩序”。

２．５ 雙方都希望通過合作提升軍力

日本雖已通過一系列松綁措施，在政治和軍事領域謀得一定自由空間，但仍不滿意軍力發展，因此，強烈希望通過與北約合作提升軍力。除了在網絡防御、海上安全、國防科技研發等領域謀求合作外，日本最感興趣的是學習北約成熟的核共享機制和多邊防務機制。

首先是核共享經驗。日本國內一直有擁核的呼聲，但由于國內反戰、反核力量強大，中美也都反對，獨立擁核難度很大，唯一可能的方式是像歐洲一樣引進美國的核力量。因此，一些日本政客和學者一直對北約核共享機制感興趣，希望效仿北約，獲得核武器管理和使用的發言權。③俄烏沖突爆發后，前首相安倍晉三借機夸大地區核威脅，呼吁日本與美國共享核武器。日本可以通過與北約有關機構的交流，獲得相關經驗。

其次是多邊防務機制經驗。近年來，日本促成“四方安全對話”，參與美日澳、美日韓、美日印等小多邊機制，推動北約“ 亞太四伙伴（ＡＰ４）對話”，企圖“照貓畫虎”，打造“亞太版北約”。但日本只和美國結盟，缺乏多邊同盟的經驗。有日本學者認為，北約是一個成功的多邊軍事組織，與北約交往可以獲取多邊同盟的管理經驗，如進行軍事規劃和決策、開展聯合研發、制定標準化協議等。④

此外，日本還試圖通過與北約合作，獲取具體軍事經驗。例如，日本試圖加大其軍力投射半徑，而北約長期在阿富汗、利比亞等地開展軍事行動，有豐富的遠程軍力投送經驗。再如，近年來日本頻遭俄軍機抵近偵察，而北約東翼國家對攔截與監視俄軍機很有經驗。

相較而言，北約對日本在非傳統安全領域的經驗更感興趣。例如，日本自然災害頻發，人道主義救援經驗豐富。再如，北約關注大規模殺傷性武器擴散問題，而日本有長期應對朝核問題的經驗。日本國防科技發達，日歐已通過北約科技組織⑤和安全與和平科學項目（ＳＰＳ）等合作機制，聯合開展國防技術研發。此外，北約希望與日本提升軍事兼容與協調水平，一旦發生危機，雙方軍隊可以無縫對接，聯合開展行動，武器裝備也能共享。

三、安全合作深化的障礙

國際安全合作的形式主要包括人員交流互訪、防務安全對話磋商、開展軍控談判、軍備技術合作、聯演聯訓、開展聯合軍事行動，乃至結盟。過去十年，日本與北約安全合作雖有長足進步，但形式主要集中于低層次的互訪、對話、磋商、建立聯絡機制等，海上聯合演習只有寥寥數次，從未開展過聯合軍事行動。２０１４ 年《個別伙伴合作計劃》簽署后，同年９ 月、１１ 月和次年２ 月，雙方利用在亞丁灣參與打擊海盜行動的艦機，分別舉行三次海上軍演。此后，雙方的演習陷入低潮。一直到２０１８ 年８ 月，即《個別伙伴合作計劃》修訂三個月后，北約海軍與訪問歐洲的日本海上自衛隊才分別在西地中海和波羅的海舉行了海上臨時演練。盡管北約在《個別伙伴合作計劃》中表示將參加亞太地區的軍演，但迄今只有英、法、德等部分北約成員國派遣艦機參與，北約未以整體名義參與。日本每年與其他國家舉行大量海上聯合軍演，２０２０ 至２０２２ 年間共舉行２２２ 次，和北約聯合軍演卻僅有１ 次。①

橫向比較，在北約四個亞太伙伴國中，日本與北約合作的歷史最悠久，但是在合作深度上卻落后于其他國家（見表１）。在網絡防御領域，韓國捷足先登，成為北約網絡防御示范中心的正式成員國；澳大利亞是北約“增強機會伙伴”；韓、澳、新都曾參與北約軍事行動。而日本與北約安全合作長期停滯于較低層級，主要受以下因素制約：

３．１ 戰略重心不同

由于絕大多數成員國是歐洲國家，北約的戰略重心歷來放在歐洲，仍是一個地區性軍事政治組織，和平時期以戰略規劃、軍演和政策對話為主要活動形式，危機或戰時采取協調行動，相互援助。北約與亞太國家的合作多是受美國推動，因此與亞太伙伴國深化合作的內生動力不足，更不會與這些國家結盟。２０１４ 年克里米亞入俄后，北約對俄羅斯威脅的擔憂與日俱增，歷次峰會后發表的聯合公報都明確將俄羅斯的行為稱為對歐洲安全和國際秩序的威脅。

同樣，日本的國防重心也是本土防御。以安倍為代表的“國際主義”派認為，國際安全不可分割，日本以貿易立國，需要維護海上通道安全，參與域外軍事行動，以保障自身繁榮，并在應對中朝時獲取外部政治支持。以前防衛大臣石破茂為代表、以自衛隊高級軍官為主的“日本優先”派則認為，參與國際安全事務純屬浪費資源，主張以應對中朝“威脅”為要務，對與除美國之外的國家或國際組織合作不感興趣。① 在國防優先事項問題上，“日本優先”派對“國際主義”派構成強力掣肘。

由于戰略重心不同，兩者與域外國家或組織的安全合作也存在不同的地域偏好。北約更重視與候選國或歐洲周邊國家的伙伴關系，亞太地區的伙伴關系被置于次要地位。和平伙伴關系、地中海對話、伊斯坦布爾合作倡議等伙伴關系機制面向中東歐、中東、中亞國家，３０ 國參與，而北約全球伙伴國只有９ 個。有學者調查發現，由于克里米亞入俄造成的心理沖擊，以及北約在阿富汗行動失敗導致的挫敗感，盡管北約一再承諾強化與亞太伙伴的安全合作，但口惠而實不至，與這些國家的安全合作反而呈現收縮態勢。②

同樣，日本更重視與亞太國家間的安全合作。歷年日本防衛白皮書中關于國際安全合作的章節中，涉及澳大利亞、印度、美國、韓國和東盟國家的部分連篇累牘，而與域外國家的安全合作相對篇幅較短，其中與北約合作部分被排在與英法德等歐洲大國合作之后，只有區區幾段文字。③ 此外，兩者在對方周邊地區開展安全合作的選項也很多，不必把對方當作首選。北約在亞太地區的合作對象除日本外，還有韓、澳、新等其他伙伴國以及美、印、東盟等。同樣，日本與美、澳、韓、印、東盟等的安全合作更密切，在歐洲除了北約，日本還可選擇與歐盟或與某個或某幾個歐洲國家合作。因此，日本與北約合作難以做到“用情專一”。

３．２ 國防投入不足

冷戰后，北約歐洲盟國重視經濟和外交，對國防投入一直不積極，軍費占國內生產總值比重常年在低位徘徊。北約２０１４ 年威爾士首腦會議決定，將軍費占國內生產總值比例提高到２％以上。特朗普上任后威逼利誘，但效果不彰，到特朗普卸任時，也只有１１ 國達標。④ 克里米亞入俄后，北約決定在波羅的海三國和波蘭派駐４ 個多國聯合戰斗群。俄烏沖突爆發后，又宣布將在東線部署４ 個戰斗群。北約經費有限，又需向本土防御這一首要任務傾斜，自然會壓縮對危機管理和安全合作的投入。尤其是參加海上軍演的難度更大，需要動用艦艇等硬資產，耗資不菲，參與亞太地區舉行的軍演更需要勞師遠征。

同樣，日本國防預算有限，安全合作被置于次要地位。為實現政治軍事大國夢想，日本早已著手開展國防現代化，但是歷屆政府因受軍費不超過國內生產總值１％的紅線限制，一直無力向亞太地區以外大舉投放軍事資源。安倍第二任期期間，國防預算十年九連增，但始終沒有突破１％紅線，再加日本經濟長期增長緩慢，因此增幅總計不過１７％，遠低于其他三個北約亞太伙伴。如果換算成美元， 甚至下降了近２０％。⑤

俄烏沖突爆發后，北約和日本都大幅增加了國防投入。根據２０２２ 年最新的《防衛力量整備計劃》，日本計劃斥資４３ 萬億日元（約合人民幣２．２ 萬億元），用于２０２３—２０２７ 年的國防開支，比２０１８—２０２２ 年增加５６％，國防預算將增至國內生產總值的２％。⑥ 據斯德哥爾摩國際和平研究所統計，２０２２ 年歐洲國家軍費支出增長１３％，為冷戰后最大增幅。⑦ 盡管資金短缺已不再是雙邊安全合作的障礙，但北約和日本分別將俄羅斯和中國視作首要威脅，需要為潛在的沖突投入“真刀真槍”，因而難以為對方的安全做太多貢獻。

３．３ 日本國內法限制

日本雖已實施安保體制改革，部分解除了加諸自衛隊的枷鎖，但在法理上，自衛隊參與海外軍事行動仍被憲法禁止。日本憲法規定不得擁有武裝力量，因此自衛隊從法理上說只是警察部隊，不能擁有洲際導彈、轟炸機、航母等攻擊性武器，在國際軍事行動中，只能在戰區外執行補給運輸、人道主義援助、護航等非戰斗任務。即便是執行這類非戰斗任務，來自日本國內的阻力也很大。日本保守派認為，只有廢除或修改憲法第九條，賦予自衛隊合法地位，參與國際軍事行動才有法理基礎，因此力推修憲。如果日本完成修憲，規范自衛隊行動的一系列法律都將相應修改，自衛隊即可名正言順地參與北約開展的軍事行動，擁有、使用武器的權限更大，作戰方式也不再受現有法律的約束。但是由于日本國內的反戰力量強大，安倍任期內一直未能實現這一目標。很多憲法學者認為，新安保法案解禁集體自衛權是違憲之舉。２０１５年６ 月，日本律師聯合會發布意見書，以“違憲”為由，對新安保法案表示強烈反對。①

部隊訪問協定的缺失也是日本與北約開展聯合演習的障礙之一。安保體制改革后，自衛隊雖能夠合法與他國軍隊舉行聯合演習，但２０２１ 年以前，日本與除美國之外的其他國家沒有簽訂任何類似協定，因此缺少在對方國家領土上開展軍演的法律保障。日本曾與多個國家展開談判，但由于涉及國內法差異而遲遲無法取得進展。例如，日澳遲遲不能談成的主要原因是兩國在死刑問題上存在分歧。隨著２０２３年１ 月日英簽署《互惠準入協定》，與英國開展演習的法律障礙被掃清，但日本與北約其他成員國仍處于談判階段。

３．４ 北約自身制度缺陷

北約是一個多邊國際組織，裝備、人員等均由各成員國分擔，沒有有形資產與日本開展對等合作，所以日本與北約成員國的國防部門合作更富有成效。例如，２００６ 年至２０２０ 年間，僅有２７ 名日本自衛隊軍官被派往北約防務學院培訓，還不及派往英國或法國一國防務培訓機構的人數多。②

此外，北約內部復雜的官僚體系也制約了合作。北約如果要舉行一場軍演，需全體成員國達成共識，經北大西洋理事會和軍事委員會批準，手續極為復雜。如果萬里迢迢去亞太地區參加軍演，在歐洲安全無虞之時尚且需要應對官僚體系的重重阻礙，２０１４ 年后歐洲安全形勢吃緊，更難以獲批。顯然，日本派遣自衛隊到歐洲參加由北約或部分盟國舉行的雙邊或多邊演習，或個別北約國家自行到亞太地區參加演習，程序相對更簡單，對經費有限的北約來說經濟上更劃算。因此，北約以整體名義與日本開展的聯合軍演寥寥無幾。

３．５ 在應對中國上存在分歧

雖然日本通過北約影響歐洲的對華政策取得一定成效，但由于地緣政治差異，日本和北約對中國的認知和政策并不一致。英法德等北約成員國與中國經濟聯系密切，不愿放棄中國的巨大市場與合作機會，希望北約對華政策更為平衡溫和，采用“靜悄悄外交”化解矛盾。一些歐洲國家官員私下抱怨，日本政府在歐洲公開指責中國，言行過于激進，試圖“把任何事都與反華掛鉤”。③ 盡管近年來英法德等國派艦機到亞太參加軍演或開展“航行自由”行動，但北約一直將與日本的對話和合作限制在非傳統安全領域，以免被中國誤解為戰略遏制行為，顯示出歐洲盟國在地緣政治問題上拒絕追隨美國的謹慎態度。北約秘書長斯托爾滕貝格明確表態：“北約不會介入南海問題。”①英法德等國也表示，在與東海和南海主權相關的問題上不會采取明確立場。盡管在日本與這些國家雙邊首腦會晤后發表的聲明均曾提及南海和東海局勢，但歷次北約首腦峰會公報和戰略概念等重要文件均未提及上述問題。日本與美國自２０２１ 年開始，已連續三年在“２＋２”會談和首腦會晤聲明中提及臺灣問題，與英法德等國的雙邊聲明中卻沒有提及。盡管英法德荷等國已分別出臺“印太戰略”，但北約迄今仍沒有發表“印太戰略”。

四、安全合作深化的前景

隨著日本和北約大幅增加國防投入，資金短缺將不再成為雙邊安全合作的障礙。但是，雙邊合作仍存在一系列不確定因素，其未來走向可從兩個維度加以判斷。

４．１ 合作深度的決定因素

日本與北約安全合作能對中國周邊安全環境構成多大的影響，關鍵在于雙方合作能否最終發展到聯合軍事行動，甚至結盟的程度。

（１）雙方合作能否深化取決于日本修憲能否成功

如果修憲成功，日本重新擁有交戰權，自衛隊將能合法參與北約開展的軍事行動。按照法定程序，修憲門檻很高，需要國會眾參兩院各三分之二以上議員提出動議，并經全民公投半數以上同意方可通過。但在安倍政權多年經營下，日本正前所未有地接近突破這一門檻。２０２２ 年７ 月舉行的參議院選舉中，執政聯盟獲得三分之二以上席位，已有能力在兩院正式提出修憲動議。但是，日本民間反戰和平力量仍舊十分強大。盡管《朝日新聞》《讀賣新聞》等日本媒體民調均顯示，日本國內支持修憲的人數創歷史新高，但在修改憲法第九條第一款放棄戰爭權問題上，多數受訪者表示反對。②因此，即使憲法修正案在議會通過，也未必能通過全民公投，與北約聯合軍事行動前景未卜。

即使日本修憲成功，自衛隊可以參加北約軍事行動，但由于北約２０ 多年來在阿富汗、利比亞等地出師不利，創傷未愈，短期內缺乏在域外開展軍事行動的意愿。即使開展軍事行動，也很可能只在歐洲及其周邊地區。兩個相隔萬里的實體進行傳統安全合作，距離一直是難以逾越的障礙。因此，在日本國家安全戰略向本土收縮的當下，派遣自衛隊遠征海外，將會在國內引起激烈反對。

（２）合作能否深化還取決于北約是否介入亞太沖突

近年，隨著美國的戰略重心轉向大國競爭，亞太地區大國沖突的風險在上升。但是受《北大西洋公約》的法理限制，北約很難介入亞太地區的大國沖突。如果中美在西太平洋地區發生沖突，按照《北大西洋公約》第５、６ 條規定，如果美國本土沒有受到攻擊，盟國從法理上沒有理由武力介入。③ 同時，只要中美沖突的戰火不波及日本本土，美日安保條約就不適用，④日本只能為美國提供政治、外交和經濟支持，北約更是鞭長莫及。

同樣，中日發生沖突，北約也可以作壁上觀。中日間最大的潛在沖突點是臺灣地區和釣魚島問題。近年來，日本部分政客極力鼓噪“臺海有事就是日本有事”，威脅要干預臺海局勢。即使日本軍事干預臺海危機，導致中日沖突，北約也沒有義務提供協助。即使美國卷入中日紛爭，如果其本土沒有受到攻擊，北約也沒有義務為美國提供軍事援助。盡管北約２０１４ 年和２０２１ 年先后決定網絡攻擊和太空攻擊適用于第５ 條，取消了地理限制，但附加了限制條件：“何時啟動第５ 條由北大西洋理事會視情決定。”①這些限制將北約協防美國的門檻大大提高。

總之，如果亞太地區發生大國沖突，幾乎在所有情況下，北約都很難直接插手。誠然，日本與北約安全合作可以顯示西方的團結，在政治上遏制中國，使美日對自身實力更自信，但不會是亞太安全的決定性因素，亞太安全最終取決于中美兩國和亞太其他利益攸關方博弈的過程和結果。

４．２ 合作廣度的決定因素

日本與北約歐洲盟國分別將中俄視為主要威脅，安全合作是如同以往聚焦于非傳統安全領域，還是擴展到傳統安全領域，取決于北約對華政策和日本對俄威脅認知的變化。

（１）北約對華政策

近年來，英法德等國派艦機到亞太地區活動，在傳統安全領域“遏制”的色彩正在加重。但是，北約內部對中國的認知存在深刻分歧，阻礙與日本的安全合作向傳統安全領域擴展。美英從全球視角看中國，強調世界是一個整體，主張北約應參與全球安全事務，積極應對中國挑戰，維護西方主導的國際秩序。法德等國則不愿放棄與中國的經貿與科技合作，希望北約的對華政策更為平衡溫和。同時，盡管法德與美英一樣，致力于維護西方主導的國際秩序，但出于戰略自主的考慮，不愿與美英同流合污將中國定義為安全“威脅”。東歐國家有長期被沙俄和蘇聯控制的歷史，更擔心俄羅斯的威脅，對參與歐洲之外安全事務的興趣不大。因此，即使美英希望將北約與日本安全合作的目的引向遏制中俄，其他成員國也興味索然。２０２２ 年戰略概念在定義中國為“系統性挑戰”的同時，表示要繼續與中國開展“建設性接觸”，可見北約在對華政策上的內部分歧之深。② 多年來日本積極謀求與北約在戰斗機研發、反導等領域開展合作，但成果乏善可陳，反映出北約成員國對與日本開展傳統安全合作的忌憚。據報道，法國反對北約在日本設立聯絡處，除了不愿分散北約對歐洲安全的注意力，也是擔心此舉會刺激中國。③

（２）日本對俄威脅認知

俄烏沖突雖在日歐引發共情，但不會推動雙方合作向傳統安全領域擴展。北約將不得不把大部精力用于應對俄羅斯威脅，無暇東顧。同樣，盡管對俄關切上升，日本新國家安全戰略和國防戰略只是將其視為“強烈關切”，而將中朝分別視作“嚴重關切”和“嚴重威脅”，日本國防重心將進一步向周邊傾斜。④ 由于日本政客不斷渲染夸大中朝威脅，“日本優先”派的主張開始占據上風，并落實到戰略層面。“日本優先”派得勢的另一個風向標是自衛隊海外部署的規模。冷戰后，自衛隊開始在世界各地參與維和、補給、重建、護航等行動，但近年來部署規模不斷下降，目前只有少數人員派駐海外。

因此，北約與日本的安全合作將繼續采取最大公約數原則。從北約整體而言，盡管如升級版合作計劃所示，雙方合作范圍有所擴大，但仍局限于太空、網絡、軍控、海上安全等非傳統安全領域。而在傳統安全領域，日本只能和愿意介入亞太事務的北約成員國開展合作，如與英法德等國在亞太地區開展聯合軍演，與英意研發新型戰斗機等。

結 語

不可否認，北約和美日同盟都是美國尋求全球霸權的工具，美國在其中占據主導地位，但是從日本與北約安全合作的歷史和現狀看，日本和北約的歐洲成員國有自身利益訴求和關切，有一定的能動性，美國不可能完全支配其政策和行為。在可預見的未來，雙方合作能走多遠仍有變數，能在多大程度上構成亞太地緣戰略威脅，惡化中國的周邊安全環境，還需進一步觀察研判。

對中國來說，由于日本和北約合作前景的不確定性，塑造其走向仍存在一定空間。首先，中國要做好自己的事，提升自身實力，維護國家利益。其次，中國應與北約開展安全對話，向對方闡明自身利益和安全觀，與日本爭奪亞太安全問題上的國際話語權。再次，鑒于自身對美日歐強大的經濟吸引力，中國要深化與美日歐的經濟聯系，避免“脫鉤”，阻止中西關系走向沖突。

編輯 邵雯婧 馬宇寧