大國博弈下美國對俄金融制裁新突破與俄反制創新：例證及啟示

陶士貴

摘要： 俄羅斯已成全球遭受國際制裁最多的經濟體。俄烏沖突以來，美國及其盟友對俄金融制裁與以往相比有了新的突破，主要表現在：凍結俄央行和商業銀行的外匯資產；將俄部分銀行剔除出環球銀行金融電訊協會（ＳＷＩＦＴ）；沒收所在國俄羅斯人的私人資產；禁止俄用美元和通過美國的銀行償付債務，逼迫俄羅斯陷入債務違約；圖謀對俄能源供應實施價格管制。俄羅斯積極實施反制裁措施，創新之處主要體現在：列出“不友好”國家和地區名單，實施精準反制裁；實施必要的外匯管制；對“不友好”國家和地區以盧布進行天然氣貿易結算；允許用盧布償還國際債務；主動推進“去美元化”；計劃建立新的石油定價基準，反制美西方能源價格管制問題。由此帶來的啟示是：應重視金融制裁的經濟效應；深入研究美西方對俄經濟金融制裁的邏輯和規律；借鑒俄羅斯反制裁的創新模式，健全中國防范和應對外國經濟制裁體系；降低美元的依賴，積極推動人民幣國際化和數字人民幣；加強多邊合作，堅持對外開放格局。

關鍵詞：金融制裁；美國；俄羅斯；反制裁

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０９－００３９－１１

一、引 言

從２０１４ 年以來，俄羅斯遭受美西方國家的各項制裁已超過一萬項，成為全球遭受制裁最多的國家。①特別是從２０２２ 年２ 月２４ 日俄烏沖突爆發以來，美國聯合其盟友對俄羅斯進行了史無前例的全方位、多層次的金融制裁，許多制裁突破了底線。

需要指出的是，本文所言的制裁“新突破”，一方面是指美國聯合其盟友，對聯合國安理會常任理事國之一、且擁有大量核武器的主權大國俄羅斯采取的無底線金融制裁。盡管有些制裁在有的小型經濟體運用過，如美西方曾將伊朗剔除出環球銀行金融電訊協會（以下簡稱ＳＷＩＦＴ），但屬“以強凌弱”，并非大國之間的博弈，且國際影響不太大。本次俄烏沖突期間美西方將俄１０ 家銀行剔除出ＳＷＩＦＴ 系統，影響很大，以至于聯合國出面想讓美西方同意俄羅斯農業銀行重新接入ＳＷＩＦＴ 系統，以免影響俄糧食和化肥等正常出口，進而影響全球糧食安全。

另一方面是相對于２０１４ 年美國聯合其盟友對俄制裁手段的新的突破。俄羅斯為此進行了反制裁，許多舉措創新迭出。根據美國財政部發布的《２０２１ 年制裁評估報告》，自“９·１１”事件以來的２０ 年里，美國對外實施的經濟和金融制裁呈爆炸性增長，制裁指定對象從２０００ 年的９１２ 個增加到２０２１ 年末的９ ４００ 多個，增長了９倍多。① 美國已將中興、華為、大疆等１ ０００ 多家中國企業列入各種制裁清單。② 隨著中美關系矛盾的加深，美國未來很可能對中國轉向更多的金融制裁。③ 因而，研究以美國為首的西方對俄史無前例的金融制裁與俄羅斯反制裁具有重大的理論和現實意義。

自俄烏沖突以來，研究美國對俄經濟金融制裁及俄羅斯反制裁的學術成果明顯增多。從美國對俄經濟金融制裁的措施和動因看，俄烏沖突以來，美歐等國對俄金融制裁采取組合制裁與聯合制裁，工具和手段種類繁多，多輪、集中投放，力度、烈度前所未有。④ 從影響看，制裁對俄羅斯經濟造成嚴重沖擊，俄國際形象和影響力的損失在短期內難以彌補，無論硬實力和軟實力均將陷入新的低谷；⑤同時，也對制裁發起方、第三方國家、國際經貿格局、全球經濟體系等方面產生不同程度的多方面影響。⑥ 可以說，美國聯合其盟國與俄羅斯的制裁與反制裁已經形成系統性、全面性、體系性博弈，其對抗之烈、范圍之廣、影響之深，前所未見。為應對制裁，俄羅斯采取了提高關鍵利率、臨時資本管制、保民生救企業、推出“天然氣盧布”、宣布“俄概股退市令”、在俄外資企業國有化、“去美元化”、部分銀行被剔除出ＳＷＩＦＴ 系統后加速使用替代的俄羅斯央行金融信息傳輸系統（Ｆｉｎａｎｃｉａｌｍｅｓｓａｇｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｂａｎｋ ｏｆ Ｒｕｓｓｉａ， 簡稱ＳＰＦＳ）、嚴防債務危機發生、科技反制、強化與第三方國家合作等一攬子措施予以回擊。⑦本文相較于現有研究的創新之處在于，從大國博弈視角，提煉歸納并重點分析美國對俄金融制裁及俄羅斯反制裁與以往相比突破常規之處，以利于探尋未來大國沖突時的應對之策，維護中國經濟金融安全和穩定。

二、美國對俄羅斯金融制裁新突破的分析

隨著俄烏沖突爆發，美國聯合其盟友對俄制裁手段層出不窮且靈活多變，而且與以往的制裁相比，制裁數量多、頻率高，一些制裁措施突破了底線，值得深入分析。

２．１ 凍結俄羅斯在美國及其盟國的央行資產和部分商業銀行的資產

對作為聯合國安理會常任理事國之一的主權大國俄羅斯的中央銀行資產進行凍結，是制裁措施中的一大突破。俄金融界認為，在美西方金融制裁清單中，唯一沒預料到的是凍結俄央行外匯儲備，該做法不僅超出了預判，也打開了“潘多拉魔盒”，會加劇全球各大經濟體的“去美元化”進程。①

俄烏沖突爆發后，美國財政部宣布凍結俄羅斯央行在美資產，美國和其他國家已經凍結了俄羅斯大約３ ０００ 億美元的資產；美國對俄羅斯銀行持有的約１ 萬億美元的資產展開全面制裁，并凍結包括第二大銀行俄羅斯外貿銀行資產在內的全部在美資產；美國財政部將制裁對象劃進不同的制裁清單分類制裁，這些清單的制裁對象包括俄羅斯聯邦中央銀行、最大國有商業銀行的俄羅斯聯邦儲蓄銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金、俄羅斯外貿銀行、俄最大的私人銀行阿爾法銀行等重要金融機構，幾乎覆蓋了俄羅斯銀行業８０％的資產。實際上，在這之前，美國總統拜登２０２２ 年２ 月１１ 日就發布行政命令，凍結阿富汗在美國的約７０ 億美元資產，其中３５ 億美元用于賠償與阿富汗毫無關系的“９·１１”事件的受害者們，其余３５ 億美元成立信托基金，通過人道主義組織分配，“救濟”阿富汗民眾。②

美國及其盟國對俄羅斯的央行資產和商業銀行海外資產實施凍結，甚至美國有政客提議沒收俄海外資產并轉移到烏克蘭，這實際上是單方面撕毀雙方的契約，切斷原有的債權債務關系，本質上是一種霸權邏輯和強盜行為，是對國際信用底線的突破。２０２２ 年５ 月１８ 日，美國財政部部長珍妮特·耶倫在七國集團（Ｇ７）財長會議上表示：“沒有法律允許沒收俄羅斯的海外資產并將其轉移到烏克蘭”。２０２２ 年８ 月，７１名美國及其他國家的經濟學家聯名致信美國總統拜登和財政部部長耶倫，敦促美國盡快向阿富汗移交凍結的７０ 億美元資產。聯合國罕見地親自向美國索要遭受凍結的阿富汗財產，依然遭到美國的拒絕。佐證了美國做法的無理及毫無底線。

將擁核主權大國的央行資產隨意凍結甚至想沒收，一是缺乏法理；二是極大損毀制裁發起國國際信用，“去美元化”會加劇；三是極大惡化現有的國際債權債務關系，幾百年自然形成的國際契約成一紙空文；四是可能引發示范效應，動搖經濟全球化的根基。

２．２ 將俄羅斯部分銀行剔除出環球銀行金融電訊協會（ＳＷＩＦＴ）

２０１４ 年俄羅斯將克里米亞并入其版圖后，美西方曾多次威脅將俄羅斯剔除出ＳＷＩＦＴ，但ＳＷＩＦＴ 內部認為美國“切斷同俄羅斯金融機構聯系”的建議會“侵犯會員權利，進而損害相關方利益”，沒有成行。但俄烏沖突后，美西方突破了原有的顧慮，將聯合國安理會常任理事國之一的經濟主權大國俄羅斯剔除出ＳＷＩＦＴ。

２０２２ 年２ 月２６ 日，美國會同歐盟委員會、德國、法國、英國、意大利、加拿大，決定將７ 家俄羅斯銀行排除在ＳＷＩＦＴ 之外，③７ 月３ 日又增加了３ 家銀行。這１０ 家銀行被隔離在ＳＷＩＦＴ之外，同時也進入了禁止交易清單。④ 同時美西方對俄羅斯央行實施限制措施，以防其部署國際儲備削弱制裁措施造成的影響。實際上，２０１２ 年美國曾聯合歐洲加大對伊朗的金融制裁，直接將伊朗４ 家重要銀行從ＳＷＩＦＴ 剔除，使得伊朗的外貿進出口在２０１６ 年重新解禁之前直接被腰斬。俄羅斯作為主權經濟大國，有４６６家金融機構為ＳＷＩＦＴ 會員，而且獲取石油和天然氣生產創造的這兩部分國際利潤合計占到俄財政收入的４０％以上，若不能利用ＳＷＩＦＴ 進行國際交易，將會付出更高的交易成本，并可能導致大量資本外流，盧布波動增大。目前全球范圍內共有超過１．１ 萬家銀行、證券機構、市場基礎設施和企業用戶使用ＳＷＩＦＴ，系統覆蓋２００多個國家和地區，每日處理的報文數量超過４ ２００萬條。２０２２ 年１ 月ＳＷＩＦＴ 公布的全球支付貨幣排名數據顯示，美元居于首位，占比高達３９．９２％；歐元僅次于美元，占比３６．５６％；英鎊占比６．３０％，位于第三位。僅美元與歐元兩種貨幣就在該統計中占比高達近８０％。① 紐約清算所銀行同業支付系統（Ｃｌｅａｒｉｎｇ Ｈｏｕｓｅ ＩｎｔｅｒｂａｎｋＰａｙｍｅｎｔ Ｓｙｓｔｅｍ，以下簡稱ＣＨＩＰＳ） 作為全球最大的美元傳輸系統，與ＳＷＩＦＴ 相互配合，共同支配全球跨境支付。在美元是國際貿易往來主要貨幣的背景下，美國對ＳＷＩＦＴ 和ＣＨＩＰＳ 擁有控制力，可以實時掌握全球資金流向。② 鑒于此，ＳＷＩＦＴ 也被稱為“金融核武器”。

俄羅斯作為世界第十一大經濟體，第一大天然氣出口國，第二大石油、小麥出口國，鈦、鎳等關鍵礦產資源的重要供應國③，被切斷與ＳＷＩＦＴ 的部分聯系，其影響并未如美歐預期之大，其原因：一是美歐的制裁并沒有將所有的俄羅斯銀行列入，是留有空隙和余地的；二是自２０１４ 年起為應對美國制裁俄羅斯已實施了“去美元化”的諸多措施；三是俄羅斯經濟在美歐制裁壓力下表現出的較強韌性，來自俄羅斯過去的進口替代戰略和經濟安全戰略，根植于俄羅斯經濟運行和發展的模式之中，均使得“金融核武”并未發揮預期的效應，反而極大影響了能源、糧食等市場的正常運行。

２．３ 沒收所在國俄羅斯個人或實體的私人資產，資助俄敵對國烏克蘭

美國總統拜登在２０２２ 年３ 月１ 日發表任內首次國情咨文演講時表示，美國司法部將成立“跨大西洋多邊工作組”，調查俄羅斯寡頭們的“犯罪行為”，并與歐洲盟友一道沒收其游艇、豪宅和私人飛機等“不義之財”。３ 月３ 日，美國宣布凍結８ 名俄羅斯富豪在美資產。不但美國如此，其盟友也緊隨其后。同日英國宣布凍結２ 名俄羅斯富豪在英資產，英國當時的副首相拉布甚至宣稱英國考慮沒收俄羅斯寡頭的房產以安置烏克蘭難民。歐盟早在２ 月２８ 日就對俄羅斯石油、銀行和其他金融界富豪采取了資產凍結措施。值得一提的是，一向以中立國自稱的瑞士也加入這一行列。２０２３ 年２ 月美國司法部長梅里克·加蘭宣布已授權將制裁俄羅斯商人而沒收的５４０ 萬美元資金轉交給烏克蘭，表示“雖然這是美國首次將被沒收的俄羅斯資金用于重建烏克蘭，但這不會是最后一次”。④

據不完全統計，受沖突和制裁的影響，俄羅斯富豪們的財富損失已超過８００ 億美元。分析顯示，在俄烏沖突前的２ 月２３ 日，俄億萬富翁的財富占到俄羅斯ＧＤＰ 的近２１％，俄烏沖突后，該數據急劇下降到１５％。⑤

以美國為首的西方國家在違背法理的條件下，對俄羅斯富豪的私人財產肆意侵吞和瓜分，甚至資助俄敵對國，突破了國際信用的底線，揭穿了西方一貫標榜的“私人財產神圣不可侵犯”的謊言，使國際社會真正認清了美西方所謂法律面前人人平等的假象，對美西方國家的國際信用造成極大的耗損，后續的“反噬”效應更大。一些俄羅斯富豪嘗試將存在瑞士、倫敦等地的資金轉移到相對安全的迪拜等地，逃離“不友好國家和地區”。

２．４ 禁止俄羅斯用美元和通過美國的銀行償付債務，逼迫俄羅斯陷入債務違約

美國財政部宣布，美國從２０２２ 年５ 月２５ 日起結束讓俄羅斯能夠用美元償付債務的豁免政策；不允許美國的銀行協助俄羅斯政府償付債務。① 《華盛頓郵報》５ 月２４ 日援引吉布森頓恩律師事務所（Ｇｉｂｓｏｎ Ｄｕｎｎ）合伙人、奧巴馬政府制裁官員亞當·史密斯的觀點，他認為這將加大俄羅斯違約的可能性，“我們從來沒有對一個經濟體做過這樣的事情。”這也開了歷史上的先河，即由于債權人的制裁，禁止使用美元和銀行體系，即使債務國有資金償付國際債務，也只能被動違約。俄羅斯安全會議副主席梅德韋杰夫將此稱之為“政治性違約”，而非“金融性違約”。②

俄羅斯在國際上通常是通過債券籌資，一般約定用美元歸還本息。當一國無法履行其對債權人的承諾時就被視為違約。美國的這一規定，其實質是禁止使用美元，同時禁止利用所有西方國家銀行歸還國際債務，逼使俄羅斯在國際債務中違約。俄羅斯目前外匯儲備６ ０００ 億美元左右，其中３ ０００ 億美元被美西方國家凍結，其他都表現在不同的資產上。但僅２０２２ 年４ 月，能源價格的飆升，就讓俄羅斯獲得了２８０億美元的收入，足以償付國際債務。即使俄羅斯有償付資金的來源，但由于不能使用美元且沒有結算支付渠道歸還國際債務，因而導致自１９１７ 年以來，俄羅斯首次面臨拖欠外債的風險。而俄羅斯一旦違約，穆迪、標普、惠譽三大國際評級機構即刻會下調俄羅斯主權信用評級，將極大地影響俄債券價格，整個社會融資成本將飛漲，在俄羅斯無法及時自國際金融市場融資的情況下，可能導致經濟衰退，通脹上升，失業增加，引發經濟金融危機。對于美西方國家而言，會以俄羅斯債務違約為借口，不但可以強制俄羅斯還款，甚至可以罰款，損毀俄羅斯的國際信譽。可謂一舉多得。

２．５ 對俄羅斯的石油和石油產品實施“ 價格限令＋保險禁令”

在２０２２ 年６ 月底舉行的七國集團峰會上，美國等國重點探討了如何限制俄羅斯能源行業的收入，各成員國同意對俄羅斯石油和天然氣進口設置價格上限，但尚未明確具體實施措施。９ 月２ 日，七國集團財長會議發表聲明，對產自俄羅斯的原油和石油產品實施價格上限。９ 月９ 日，美國財政部海外資產控制辦公室（簡稱ＯＦＡＣ）發布了《關于俄羅斯原油及原油產品海運服務禁令的初步指引》，表示“大量購買高于價格上限的石油”以及提供虛假信息的個人“可能成為制裁執法行動的目標”，表明對于依賴美國服務的買家或中間商，如果發現規避限價令，可能被ＯＦＡＣ 制裁。③ 美國、歐盟及其Ｇ７ 盟友２０２２ 年１２ 月將俄羅斯原油出口價格限制在每桶６０ 美元。美國的海運服務禁令分別于２０２２年１２ 月５ 日對俄羅斯原油和２０２３ 年２ 月５ 日對俄羅斯原油產品的海洋運輸生效。Ｇ７ 提出的相關的航務服務包括禁止為俄羅斯石油和石油產品的海上運輸提供保險和融資。④ 由于全球９０％以上的船只是通過總部設在倫敦的保險商協會投保，美國及其盟友希望利用其對全球航運融資和保險的控制，迫使俄羅斯遵守該價格上限。盡管俄羅斯也在加大其本國再保公司的再保能力，或者選擇中國、印度等第三國的再保公司，但這些國家的再保能力都非常有限，而且俄羅斯保險公司很多都直接或間接與美國財政部“特別指定國民和被封鎖人員名單”（ＳＤＮ）或“行業制裁識別清單”（ＳＳＩ）上主體有關聯，導致在與第三國交易時可能或多或少會受到額外合規要求和審查，后續并不排除油價限令與保險禁令列入二級制裁條款的可能。這使俄羅斯面臨無法運輸并出口石油的可能性。

這一新的制裁措施并不亞于將俄部分銀行剔除出ＳＷＩＦＴ 帶來的沖擊。這一制裁新法，是對自由市場經濟體系和國際貿易規則的極大破壞，也開了非常惡劣的先河，即一些國家可以聯手操控市場，要求被制裁國接受管制后的“協議價格”而非市場自發形成的價格，并通過保險禁令，形成商品價格市場和保險市場的“市場雙殺”效應。這無異于一場公開的財富搶劫和掠奪。其動搖的是西方國家一直崇尚的市場經濟的根基，極大地沖擊了正常的國際市場秩序。

盡管這會對俄羅斯的能源出口帶來較大的損失，但也會沖垮西方國家上百年奠定和宣揚的全球化和市場經濟的理論基石，極大地削弱西方國家的國際信譽，這種無形損失難以用金錢來衡量。另外，美國利用對俄羅斯的能源制裁，反而賺取盟友歐盟的巨額利潤。俄羅斯《生意人報》２０２２ 年８ 月２９ 日報道，美國液化天然氣正涌入歐洲，目前歐美市場天然氣價格相差達到創紀錄的１０ 倍，這讓美國供應商獲得前所未有的利潤。據美國商業內幕網披露的數據，美國公司每艘駛往歐洲的液化天然氣（ＬＮＧ）船可賺取超１ 億美元的暴利。①

三、俄羅斯反金融制裁的創新之舉

面對以美國為首的西方國家對俄羅斯的極端金融制裁，俄羅斯采取了一系列反制裁應對措施，在以下幾個方面有所創新。

３．１ 列出“不友好” 國家和地區名單，實施精準反制裁

２０２２ 年３ 月７ 日，俄羅斯政府批準了“不友好”國家和地區的名單，包括美國、歐盟成員國、英國、烏克蘭、日本和其他一些國家和地區，共計４８ 個。這份“不友好”國家和地區名單，是普京總統３ 月５ 日已經簽署的《關于履行對某些外國債權人義務的臨時程序》法令的一部分。這有利于對參與對俄制裁的國家和地區實施有理有據的反制裁措施，提高反制裁的精準度和效率。

３．２ 實施必要的外匯管制

以往俄羅斯面對西方國家的經濟金融制裁，很少運用外匯管制措施。但本次反制裁卻及時堅定地采取了外匯管制。主要體現在以下幾個方面：一是調整利率。俄羅斯中央銀行２０２２ 年２ 月２８ 日宣布，將利率提高至２０％，并準備好采取進一步調整利率措施。目的是為抵消盧布貶值和通脹風險的增加，以增強存款的吸引力，減少資本外逃的壓力。二是對“不友好”國家和地區強化監管。俄羅斯總統普京３月１ 日簽署“關于保障金融穩定補充臨時措施”的總統令，對于俄居民向“不友好”國家和地區人員提供盧布貸款、開展證券和不動產交易等經濟行為做出監管限制，并要求自３ 月２ 日起，禁止攜帶按當日俄央行官方匯率折算的等值１萬美元以上的外幣現金出境。此項政策保證了現金貨幣不會進一步外流，也有助于緩解俄國內銀行業的恐慌。三是對相關外匯行為與交易進行了一系列的管制措施。為了確保俄國內經濟情況的穩定，俄發布了３ 月１８ 日開始正式實施的俄羅斯聯邦總統第１２６ 號法令“關于在貨幣監管領域確保俄羅斯聯邦金融穩定的額外臨時經濟措施”，其中第二條命令規定“到２０２２ 年底，未經中央銀行許可，禁止俄羅斯公司和公民支付非居民法人實體財產的股份、出資、份額的業務。”四是遏制資本外逃。俄總統普京一直鼓勵俄羅斯商人海外資產“去離岸化”，強調俄企業必須在本國注冊，還通過了針對外國公司的稅收新政等措施，成功促使俄首富烏斯馬諾夫等一批富豪將資產轉回俄國內。②

３．３ 對“ 不友好” 國家和地區以盧布進行天然氣貿易結算

俄羅斯總統普京２０２２ 年３ 月３１ 日簽署與“不友好”國家和地區以盧布進行天然氣貿易結算的總統令，并于４ 月１ 日起生效。這意味著要購買俄天然氣，“不友好”國家和地區須在俄銀行開設盧布賬戶。買方先用歐元或者美元支付天然氣費用，然后再讓銀行將其兌換為盧布。如果買方拒絕以此方式付款，俄方將認為買方違約，一切后果應由買方承擔，俄方將中斷天然氣供應。截至２０２２ 年５ 月底，與俄羅斯天然氣工業股份公司（ＧＡＺＰＲＯＭ）簽訂有天然氣供應合同的５４ 家歐洲企業中，除波蘭、保加利亞、芬蘭等國的６ 家企業之外，其他歐洲企業在４ 月供氣費用的付款寬限期到期之前，都已經按照盧布結算令的要求在俄羅斯天然氣銀行（ＧＡＺ?ＰＲＯＭＢＡＮＫ）開設了盧布賬戶，俄羅斯供應歐洲國家的９０％ ～ ９５％天然氣用盧布完成了結算。① 盧布結算令的頒布完全逆轉了盧布的貶值趨勢，盧布兌美元匯率一路逆襲上揚，達到了七年以來的歷史高位，粉碎了西方國家耗盡俄羅斯外匯儲備的企圖，從根本上打破了西方制裁的核心目標。

“盧布結算令”的發布可謂一舉多得。一是極其巧妙地規避了美歐國家實施的美元制裁、銀行制裁、ＳＷＩＦＴ 制裁等法令，使“不友好”國家和地區不得不違反自己制定的制裁規定。二是提高了盧布的吸引力，提升了盧布的國際化程度。三是有利于盧布匯率回穩趨升，盧布對美元匯率２０２２ 年３ 月初跌至１４３ 盧布兌換１ 美元低點，３ 月３１ 日回升至８２ 盧布兌換１ 美元，與俄烏沖突爆發前匯率水平相當（至２０２３ 年９ 月１１ 日， ９６ 盧布兌１ 美元）。四是有利于俄其他商品借鑒此種方式實行盧布結算。俄羅斯國家杜馬主席維亞切斯拉夫·沃洛金曾表示，繼天然氣之后，以盧布結算商品應該擴大至原油、谷物、金屬、化肥、煤炭和木材。２０２２ 年１２ 月３０日普京簽署總統令，允許“不友好”國家和地區的買家使用外幣支付拖欠的購買俄羅斯天然氣的款項，以暢通結算渠道，增加外匯收入。

３．４ 運用非對稱性貨幣權力，允許用盧布償還國際債務

截至俄烏沖突爆發時，俄羅斯政府尚未償付完畢的主權債券共有１５ 只，其中１１ 只以美元計價、４ 只以歐元計價，總額約為４００ 億美元，俄羅斯國內居民和機構與境外投資者大體上各持有一半。而俄羅斯境內企業發行的企業外幣債券，根據摩根大通２０２２ 年３ 月預計總規模約９８０ 億美元，其中一半債務應在未來三年內償還，２０２２ 年應還本息金額約１７０ 億美元。

針對美西方對俄實施不能使用美元和美元清算系統等制裁措施，２０２２ 年３ 月５ 日俄羅斯頒布“關于履行對某些外國債權人義務的臨時程序”的第９５ 號總統令，其規定：當轉賬額度在每月１ ０００ 萬盧布以上或等值外幣時，對于“不友好”國家和地區，俄羅斯政府和其他俄羅斯主體對其負有外匯義務的，可以使用盧布進行支付；債務人有權要求俄銀行以外國債權人的名義開設“Ｃ 類賬戶”，在付款當日按俄央行的匯率等值盧布向其轉賬，付款的資金將通過俄羅斯的國家結算存管處（ＮＳＤ）轉移。俄政府還要求，俄羅斯公司與“不友好”國家和地區的所有交易和業務，須經俄聯邦政府外國投資者監管委員會的批準。② 對境外債券持有者而言，意味著要獲得用外幣償付的俄羅斯債務，則必須在俄羅斯的銀行開設盧布和硬通貨賬戶。這一定程度上是借鑒以盧布支付天然氣費用的機制向歐洲債券持有人支付款項。然而，對于俄羅斯主權債券的償付，由于９５ 號總統令存在嚴重的合同法律問題，其未能發揮實際作用。美國不僅阻止了俄羅斯通過被凍結在美國金融機構賬戶上的外匯儲備資金進行還款，還對俄羅斯宣稱的根據９５ 號令用盧布償還到期債務的聲明不為所動，最終俄羅斯不得不使用極為有限的未被凍結的美元外匯儲備，避免了主權債務違約的發生。在這一階段，盡管俄羅斯頒布的９５號令在企業債層面上對于限制外國資本流出，穩定盧布匯率穩定發揮了很大的作用，但是在主權債方面，可以說是美國和西方取得了完勝。

西方投資人的利益得到了有效保證，而俄羅斯不得不在主權債務違約和消耗未凍結的外匯儲備之間，痛苦地選擇了后者。

２０２２ 年６ 月２２ 日，俄羅斯頒布“關于俄羅斯主權債券償付的新付款流程”的第３９４ 號總統令中規定：俄羅斯財政部將在國家結算存管處開立“Ｉ 類賬戶”，然后將到期款項按支付日匯率折算成盧布付至該賬戶，俄羅斯政府作為債務人的還款義務即視為履行完畢。６ 月２４ 日，俄羅斯財政部表示，已按３９４ 號總統令的規定將兩筆主權債券的到期利息支付至國家結算存管處，由此完成了主權債務的償付義務。俄羅斯通過３９４ 號令的發布，彌補了９５ 號令的缺陷，最終在外幣企業債券和主權債券兩個層面上，實現了完整意義的“盧布償債令”。

俄羅斯采用本幣盧布歸還國際債務，同樣是反制裁的創新之舉。一是在道義上取得國際社會支持，向國際社會宣示了俄羅斯償還主權債務的意愿和能力，表明俄羅斯被迫用本國貨幣進行還款并非沒有資金來源，不想償還債務，唯一的原因是受到金融制裁的影響，難以償還外匯資金，同時也展示了俄羅斯為了應對西方制裁措施，避免發生主權債務違約，在自身能力范圍內作出的全面努力。二是占有主動權，將矛盾交到對方手里，若歐洲債券持有人不接受盧布付款，難免自身遭受損失，但若接受盧布付款，又要遭受匯率風險的可能損失。三是同樣支撐盧布國際地位的提升和幣值的穩定，限制外國資本流出。

３．５ 形成共識，從貨幣和市場多個層面主動推進“去美元化”

２０１４ 年“烏克蘭危機”爆發后，面對美國和同盟國啟動的金融制裁，俄羅斯就為本國銀行和外國銀行設計了一套獨立于西方金融信息系統之外的俄羅斯央行金融信息傳輸系統（ＳＰＦＳ），并成立了國家支付卡公司（ＮＳＰＫ）和米爾（Ｍｉｒ）支付系統。截至２０２１ 年１１ 月，ＳＰＦＳ僅有４００ 個使用者，主要為俄羅斯的銀行，還包括亞美尼亞、白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和瑞士等國的２３ 家銀行；累計發行超過８ ０００ 萬張米爾卡，俄羅斯銀行及部分外國銀行在俄分行已有３００ 多家與米爾支付系統合作。

同時，俄羅斯自２０１４ 年以來就開始“去美元化”，更多地改用本幣或其他非美元貨幣結算。２０２２ 年８ 月，俄羅斯的莫斯科交易所對外發文，宣布不再接受美元作為抵押品。俄國家清算中心也決定，將徹底不再接受美元作為貨幣、貴金屬、存款和股票的擔保抵押品。這一定程度意味著在俄方境內，美元不再被承認擁有價值。這是一個主權大國首次表明放棄美元的決定，對國際貨幣體系產生深遠的重大影響。

３．６ 建立新的石油定價基準，反制美國及其盟友的能源價格上限問題

針對西方正在推進中的能源價格上限問題，俄羅斯方面給出了強勢回應，表示加入對俄油限價的國家將不再屬于俄羅斯石油的接受國，俄方不會根據這種非市場的原則與這些國家進行合作。同時，俄羅斯的主要部委、央行以及石油生產商計劃于２０２２ 年１０ 月在一個全國性平臺上推出石油交易，通過吸引更多的外國合作伙伴購買石油，在２０２３ 年３ 月至７ 月之間完成足夠的交易量，以建立一個新的石油定價基準。實際上，十多年來，俄羅斯一直在嘗試建立自己的石油定價基準，但收效甚微。俄羅斯的石油生產商在莫斯科的Ｓｐｉｍｅｘ 大宗商品交易所出售了用于出口的石油，只是成交量較小，不足以建立全球公認的基準。美西方的經濟金融制裁倒逼俄加快這一進程。

為反制美國及其盟友對俄羅斯石油的限價機制，２０２２ 年１２ 月２７ 日普京簽署一項法令，自２０２３ 年２ 月１ 日至７ 月１ 日，將禁止向在合同中直接或間接使用“石油價格上限機制”的外國法人和個人供應俄羅斯的石油及石油產品，除非獲得普京的“特別決定”以豁免向遵守價格上限的國家出售石油。

３．７ 通過“平行進口”緩解市場商品短缺問題

俄信用評級機構ＡＣＲＡ 預計，２０２２ 年俄進口總量可能下降２０％～３０％，其中設備進口降幅將高達６５％。為應對制裁壓力并緩解嚴峻的“進口危機”，２０２２ 年３ 月２９ 日，俄總理米舒斯京簽署政府決議，確定了“平行進口”合法化的可能性。６ 月２８ 日，普京總統簽署該法案。“平行進口”指的是一國進口商未經知識產權權利人同意或授權，將在其他國家或地區合法投放到市場的產品進口至該國的行為。“平行進口”有助于俄避免生產和生活資料短缺，還有助于支撐盧布幣值并抑制物價上漲，推動俄重建對外經濟伙伴關系。此外，很多國家廠商仍有興趣恢復甚至擴大對俄供貨。因擔心“次級制裁”而拒絕在俄銷售的企業，可借助“平行進口”尋找回歸俄市場的合法路徑。截至２０２２ 年８ 月中旬，俄已“平行進口”商品６５ 億美元，到２０２２ 年底可達１６０ 億美元。① 目前看，“平行進口”合法化依然是俄應對制裁的臨時措施。因為交易成本較高，還有賴于俄各政府部門尤其是監管部門的密切配合及企業的響應。

四、啟 示

美西方對聯合國安理會常任理事國之一的俄羅斯實施的經濟金融制裁，一是數量最多，規模最大，史無前例；二是呈現出無底線，突破法律、國際規則、倫理規制等約束和限制等新特征，極大損毀了正常的國際公約、國際法規和國際秩序，破壞的是國際信用的根基，直接影響到正常的國際貿易、國際投資、國際金融交易等活動，須引起高度重視。而俄羅斯的反制也隨之創新，如國際儲備和國際支付手段強化自主性，全面“去美元化”，對“不友好”國家和地區實施天然氣盧布結算和用盧布償還債務等，對金融市場和商品市場起到了較大的穩定作用，值得借鑒。以上對中國應對美西方的金融制裁，帶來很大的啟示。

４．１ 警惕和重視金融制裁對經濟的嚴重沖擊，深入研究美西方對俄經濟金融制裁的邏輯和新措施，探求應對之策

從美西方對俄羅斯實施超過一萬項制裁數量看，美國為首的西方國家已將對外經濟金融制裁作為經濟金融交往的最重要手段，越來越變本加厲。從已有文獻看，無論美西方金融制裁的政治目標和方式如何，均對俄羅斯經濟造成嚴重沖擊②。特別值得關注的是，西方的制裁措施已突破了國際主權、國際法、國際規則、倫理規制、基本人權等多方的底層邏輯和應有的約束，同時打破了市場經濟運行機制和國際貿易、國際金融交易、國際資本流動正常的運行秩序，使國際公約成一紙空文、國際組織機構極度邊緣化。

中國作為世界最大的發展中國家，在國際形勢瞬息萬變、中美關系的不穩定使得國際貿易、金融、科技等領域沖突加劇的背景下，美西方在未來可能的極端情況下對中國的制裁可能比對俄羅斯制裁的數量更多，烈度更大。美西方國家對俄制裁幾乎集中了全部的制裁工具，也展現出新的趨勢和特征。美西方對俄制裁，正與美國對華競爭戰略形成“共振”，一方面美國通過對俄制裁禁令威懾中國企業，另一方面也通過金融制裁手段壓制中國。③ 我國應警惕和重視未來可能發生的外國經濟制裁，及時關注和掌握國際經濟制裁動態，梳理美西方金融制裁的邏輯和新措施，深入研究美西方對外制裁的理論基礎、法理、行政體系、運行機制和實施措施及效果等，獲得經濟制裁的后果、傳導途徑和對策的經驗證據，量化外國經濟制裁風險并進行等級劃分，構建經濟制裁風險預警監測機制。應加強經濟制裁風險防范的頂層設計，系統規劃、穩步推進，制定系統地防范經濟制裁的實施方案，明確每個經濟社會系統部門風險管理的重點。應從政府、企業、居民等角度，在構建國家制裁應急管理體系、反制裁法律體系、企業合規體系等方面設計我國防范外國經濟制裁體系的構建路徑，以探求應對之策，爭取更多的主動權。

４．２ 借鑒俄羅斯反制裁的創新模式，在總體國家安全觀下健全中國反外國經濟制裁體系

俄羅斯作為主權大國，美西方對其制裁多達一萬多項，手段無所不用其極，俄羅斯的反制裁措施也創新迭出。域外經驗對中國反制裁措施體系的完善具有重要作用。中國已經頒布了《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》和《中華人民共和國反外國制裁法》，初步構建了應對和反制外國經濟制裁的阻斷法體系，這是中國在應對和反制外國經濟制裁實踐中的一次巨大進步。但該體系處于建設初期，仍存在完善的空間，還需進一步細化執行程序和出臺配套制度建設。例如，盡管中國企業在應對國際經濟制裁和合規問題上有成功案例，但其代價和成本高昂，不具備普遍性。可以針對國際經濟制裁和中國企業的現實問題做出更為全面的法律法規和配套制度，如減免稅收、政府補貼和人才激勵等配套措施，降低企業合規壓力；同時提高其可執行性，落實相關反制裁措施。因此中國反外國經濟制裁體系應在總體國家安全觀下，借鑒俄羅斯反制裁的創新模式，平衡和協調好國際間合作與博弈、制裁與反制裁、維護國家安全等宏觀利益與保護微觀個體利益，細化法律責任規定，建立跨部門監控和執行機制，完善追償訴訟機制，在國家安全、進出口貿易、市場競爭、產業保護等領域進一步優化相關政策。

４．３ 利用俄羅斯全面“去美元化” 的有利時機，積極推進人民幣國際化和數字人民幣，降低對美元的依賴

美國通過美元、支付系統建立連接點，行使域外管轄權對他國個人和實體實施次級制裁，美國的法律凌駕于國際法之上，極大削弱了美元的國際信用和國際地位。中東、拉美、亞洲等地區已將“去美元化”付諸行動，并有序推進，各國尤其在跨境貿易中的去美元化合作趨勢有所加強，尋求實現儲備貨幣構成的多元化，這將成為反制美西方制裁的邏輯起點和全球浪潮。美國強大的軍事實力、科技實力以及在國際規則制定上的話語權形成了美元的穩固優勢，“去美元化”必將是一個長期的過程。中國應順應趨勢，推動建立多元化的國際貨幣體系，充分利用“一帶一路”、ＲＣＥＰ 等機遇，繼續推進人民幣國際化和人民幣跨境支付系統的完善，提升人民幣在國際貿易、投資和儲備中的使用范圍和占比，利用人民幣作為“安全貨幣”和“實體貨幣”的優勢，積極推進人民幣在更多區域成為國際計價、結算貨幣，盡量減少對美元的依賴，防控美國對華金融制裁的風險，保障中國海外資產的安全。同時探索數字人民幣在跨境貿易結算的可行性，探索對外開放人民幣微信支付和支付寶支付等移動支付網絡，并通過開放我國的銀行賬戶便利非居民網上開戶，構建數字人民幣支付結算新體系，降低對美元的剛性需求。

４．４ 加強多邊合作，堅持全方位、多層次、寬領域的對外開放

俄羅斯受西方國家制裁后，國內經濟動蕩。俄羅斯貿易開始“向東轉”，積極尋求與中國等周邊國家合作，建立自貿區，在能源、農業等領域建立了新的貿易模式，緩解國內壓力。中國可以借鑒這一思路，積極、充分利用制裁發起各方之間的利益分歧和自身市場的規模、產業優勢，加強與周邊國家和地區的良好合作關系，建立新的貿易模式；主動參與全球治理和區域經濟發展，分化外來制裁的企圖，力求降低遭受多邊制裁的可能性，盡量減少經濟制裁對目標國外匯市場可能造成的不利影響。

由于受逆全球化、國際經濟制裁泛化、全球經濟衰退以及大國博弈外溢分歧加劇等多重影響，各國的經濟活力下降，包括“一帶一路”、ＲＥＣＰ 在內的區域合作實現高質量對接均受到了嚴峻的外部風險挑戰。因此，中國還應推動區域合作更加法制化和標準化，在多邊合作的框架內加大能源、機械制造、交通和通信等重點領域的供應鏈、產業鏈和投資鏈的深度合作，加快國際金融領域的精準合作。

同時，中國應進一步完善貿易結構，從廣度和深度上擴大對外開放，完善全方位、多層次、寬領域的對外開放格局。積極參加國際經濟合作與競爭，既開放國內市場，允許外商走進來，又開拓國際市場，發展開放型經濟，推動本土企業走出去，增強國際競爭力，提高抵御經濟制裁的能力。

編輯 鄧文科