整體性治理視角下的街道體制研究：運行邏輯與優化路徑

王燕妮

摘?要：街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機構，是最基層的行政組織，向上承擔著履行派出其的政府下派的行政事項，向下指導社區進行自治。“街居”治理模式運轉取得了成效，有效保證了我國城市基層社會的穩定、安全，基本滿足了轄區居民公共服務需求。但近年來隨著城鎮化進程加快，城市快速膨脹，街道管理體制出現了眾多不適應。借鑒整體化治理理論，推進街道體制改革，需要理清和穩定政府、市場、社會邊界，加快推進職能轉變；高度重視并充分運用信息技術提升區域管理整體效率效能。

關鍵詞：整體性；街道；改革；職能

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.021

2019年中央城市工作會議召開，為我國城市發展和城市工作指明了方向，也為加快推進街道體制改革提出了新要求。整體性管理脫胎于對傳統的官僚體制和新公共管理模式的反思，致力于實現政府行政體系的協調性，推動政府組織系統整體運作，并順應新一代信息技術革命的浪潮，將新型信息技術引入行政管理和社會服務，推動治理功能和層級整合，有效提升對居民需求的整體響應效率和質量。本文從整體性治理視角下研究街道體制問題，按照中央城市會議精神，為街道當前面臨各種問題提供有益破解之道，助推街道全面提升治理能力和管理能力，加快推進國家治理體系和治理能力現代化。

1?整體性治理理論的由來及其對街道體制運行的價值預設

整體性治理視角就是在整體政府理論指導下全面審視政府治理框架和運行模式，從協調性和整合性角度審視政府組織體系的整體運行狀況，注重審視治理功能、治理層級、破碎化的職能以及信息技術應用等方面的整合以及提供無縫隙、非分離的服務，致力于解決管理碎片化、管理力度分散等問題。

1.1?整體性治理理念下的街道體制運行

傳統科層制治理理念強調條塊治理模式，“條”為治理層級從上至下的分權及授權，“塊”則為職能部門的專業分工，然而職能部門的細分和過分片面追求部門職能化，導致條塊分割嚴重，缺少合作協調，部門本位主義突出，形成部門壁壘，碎片化管理嚴重。整體性治理理念是在傳統科層制治理理念的基礎上，進行優化改良，以協調、整合和責任為治理機制，對治理條塊、職能、部門間關系等碎片化問題進行有機協調和整合，從部門本位主義走向整體效能主義。

整體性治理理念以“滿足公民需求最大化”作為主導理念之下，首先，參與街道體制改革各方要充分理解街道是政府與社會互動的基礎平臺，是政府與居民連接的接觸點，其本質職責是更好地服務轄區居民，街道改革的方向應是致力于建設服務型政府，轉變街道職能，同時在其“指導”下的社區居委會應淡化行政色彩，牢固樹立服務理念。其次，街道體制改革的目標應是堅持轄區公眾利益最大化，街道應關注轄區各個不同階層和群體的需求，充分提升公共服務的廣度和覆蓋面，將對轄區的局部管理和服務擴展為全部轄區的管理和服務。再者，街道和社區服務應當更精準地掌握轄區居民的訴求和動態，并有能力提供個性化公共服務，對轄區居民的各類訴求及時、便捷、快速、有效響應，確保對轄區管理和服務的精準性。總之，在整體性治理理念下，街道工作的一切出發點都應是解決居民遇到的問題、滿足居民的需求，以問題解決為導向而整合整理各種力量和各方資源，強調整體效能主義。

1.2?整體性治理結構下的街道體制運行

在整體性治理理論下，治理結構是提倡扁平化的網絡治理結構。行政決策機構能更及時、充分、準確掌握公眾的公共需求，并及時動態了解公眾的公共需求變化，使行政決策更為精準、有效；同時也使得行政資源的配置和使用更有針對性，資源投放速度更快，對公眾的公共訴求響應更及時，也能在更大范圍內組織更多資源對公眾需求進行滿足，提升行政整體效率。

在傳統行政管理和官僚體系均是科層結構，但多層級結構導致在管理過程中出現一定的問題：縱向職能部門命令之間不協調，橫向屬地管理的GDP發展主義。而按照整體性治理理論，在街道體改革過程中應關注行政管理層級之間的關系，簡化壓縮管理層級，在縱向上減少行政層級，在橫向上加強部門之間的關聯度，以有效減少信息衰減，從而提高資源投入和使用的效率，避免資源無謂耗損，將傳統科層結構金字塔式治理結構下的分割式管理模式轉變為現代扁平化網絡狀治理結構下新型管理模式，實現條塊之間、塊塊之間更好地溝通協調，提升街道管理的整體效率效能。

1.3?整體性治理運行機制下的街道體制運行

在整體性治理理論下，治理運行機制強調管理主體之間資源和優勢互補。依據2022年修訂發布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》：街道辦事處是由市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，設立的派出機關。街道辦事處的主要職責是履行派出它的政府交辦的職責，同時也對轄區內居民的意見和要求進行反映；其中行政職責主要包括公共管理、公共服務、行政執法、綜合管理、公共安全、應急處置以及統籌協調等事務事項；同時街道與居委會是指導、支持、幫助與協助開展工作的關系。在這樣傳統的街道管理體制下，街道辦事處作為派出機構，對轄區內上級政府部門的派出單位不具有法定管理和領導權限，同時派出它的政府的職能部門可以獨立于街道按自己意思對街道配置資源，因此街道并不能有效整合上級和條塊在本街道的行政投入和執法權限。正是由于街道的統籌協調無力，在街道運行過程中出現權責碎片化、職能碎片化、資源配置碎片化、公共政策碎片化等問題。

按照整體性治理理論，應加強上下級之間和條塊之間的責任和相互之間的信任，通過強有力的統籌協調和整合，將治理功能、治理層級、各有關部門（含公私部門）進行整合，實現各層級各部門在街道投入的行政資源實現有序、互補運行，確保轄區內的政策、規則、服務供給、監控等協同高效運轉，以街區整體公共效益最大化的方式運行。

2?當前中國街道體制的運行邏輯及其權責缺陷

2.1?我國街道體制的運行邏輯

為了更好考察街道辦事處職責，本文以2022年H市CN區HQ街道辦事處為例進行分析。HQ街道是CN區人民政府（共轄9個街道和1個鎮）派出的9個街道辦事處之一，管理國土面積4.08平方公里，下轄16個社區，根據第六次人口普查結果2010年轄區內戶籍居民為59551人。根據2022年CN區人民政府網站數據，HQ街道辦事處共有12位部門領導（其中2位調研員派出援滇、1名為武裝部長），下設黨政辦公室、干部人事辦公室、社區黨建辦公室、社區自治辦公室、社區平安辦公室、紀工委、監察辦、總工會、營商服務辦公室、社區管理辦公室、社區服務辦公室、武裝部等12個部門。從上可以看出：

一是從HQ街道的機構設置可見，HQ街道主要是綜合協調機構，除了總工會和武裝部外，其他部門均以辦公室的形式存在，市場監管所、稅務所、公安派出所等具有執法權力的機構均不在HQ街道所屬機構中；具體的行政管理職能較弱，這與其是CN區政府派出機構的性質是一致的。

二是結合2022年HQ街道預算收支總表，其支出事項包括城鄉社區支持（占全部支出86.23%）、社會保障和就業支出（占全部支出6.62%）等。由此可見HQ街道的主要職責包括政治管理、社會管理、公共服務以及部分經濟統籌。對社區的投入、引導、管理、服務是其最主要的職責，確保上級各級黨組織和政府的決定、政策和各項工作部署、工作安排在社區落實落地；同時承擔轄區內公共衛生、文化體育、就業等公共事業的發展職能，還負責轄區內經濟發展軟環境建設，統籌做好營商環境服務。

三是從2022年HQ街道預算收支總表我們發現，HQ街道的全部財政收入均來自財政撥款。這也是與HQ街道辦事處的機構性質保持一致，這是街道辦事處與鄉鎮雖然具有相同的行政級別，但兩者在機構屬性卻完全不同。鄉鎮是一級獨立的政權形式，具有完整的黨委、人大、政協、政府機構，按照憲法規定的一級政府一級預算的規定，鄉鎮具有自己的征稅權和稅收收入，但街道卻沒有；鄉鎮具有獨立的行政管理職能但街道卻沒有。

總而言之，街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機構，是我國政府在城市最基層的行政組織，履行著人民政府的行政管理職能，是城市管理的直接組織者和城市創新管理的直接推動者，管理著城市日常事務，是國家城市行政管理體制的末端、行政管理感知神經的末梢，連接著廣大居民自治組織社區居民委員會（以下簡稱“居委會”）和基層人民群眾，向上承擔著履行派出其的政府下派的行政事項，向下指導社區進行自治，主要職責是將上級黨委和政府的政策、部署和安排向轄區內居民傳達和統籌協調落地，做好轄區公益事業、社會穩定、城市管控等工作，同時指導社區自治，及時了解轄區居民訴求并向上反映。

2.2?現行街道體制運行狀況及存在的不足

一是街道功能超載、職能不明。由于我國政府與市場的邊界沒有完全理清，各級政府之間職責邊界也不是清晰界定，上級行政機關依據其行政支配地位可以將大量的事項壓向下級行政機構，處于行政體系末端的街道則只能將上級轉過來的事項全部照單全收。政府與市場之間關系不穩定，導致政府職能不清、經常處于變化和擴張中，并通過行政體系將政府職能的變動和擴張傳導至街道，不管街道是派出機構還是一級實體政府，上級機關都將自身難以處理、不愿處理或來自更上級的任務一股腦全都派到了街道，街道職責不斷膨脹、功能超載，自身的定位越發模糊，“上面千根線，下面一根針”一定程度上成了街道的真實寫照。

二是街道的機構膨脹、龐雜但職能不足。在街道職責膨脹和功能超載的背景下，街道的機構也隨之膨脹，并呈現無序狀態，與街道承擔的眾多事務所需的職能并沒有匹配起來，行政運行成本也不斷增加。從HQ街道的機構設置看，從HQ街道的機構設置看，存在著黨政兩套體系并行，并有各自獨立的職能部門承當相應事務；而且從機構設置看，機構之間存在著大量重疊職能。同時，依據法律規定，街道本身不具有法定獨立的行政管理權和行政執法權，只是受托代理派出它的政府的行政職權，街道實際現代城市社會治理所需的職能并未得到滿足。這種雙向性錯配導致街道體制運行越來越不順暢，運行成本高企，統籌力度明顯不足，出現了權責矛盾、效率低下等各種不適應。

三是抑制了社區自治功能發育。從法理上看，街道辦事處是行政機關，社區居委會是居民自治組織，兩者之間不存在行政上下級的領導與被領導關系。但事實上社區居委會工作人員由街道選聘和管理，造成了居委會對街道的依賴，在街道功能超載的情況下其在可能范圍之內將本應自身承擔的事務轉嫁向居委會，這既在一定程度上抑制了居委會自治功能的發育，又在一定程度增加了居委會的行政色彩，在任務分解考核和過度留痕等工作要求下又進一步降低了效率，多方面弱化了居委會本應具有的功能。

3?實現街道運行邏輯優化的具體路徑

街道治理是國家治理體系中的重要一環：街道的治理能力、管理能力，是國家治理能力和管理能力的重要組成部分。街道行政管理體制運行是否順暢，直接關系執政黨對城市基層社會的管理和服務能力，直接影響著人心向背，事關政權穩定。借鑒整體化治理理論，應當采取多種措施推進街道體制改革，實現治理理念、治理結構、運行機制質的飛躍。

3.1?發揮黨建引領，理清和穩定政府、市場、社會邊界，加快推進職能轉變

黨的領導是保證我國社會主義各項事業取得一個又一個勝利的根本保證，也是確保街道治理取得成功的根本保障，要發揮黨組織在街道治理中的核心引導作用。充分發揮基層黨組織在社區建設中的核心作用，配優配強街道和社區基層黨組織，發揮戰斗堡壘作用，通過黨建引領確保基層黨組織在社會管理中積極發揮不可替代的作用，有效服務社會，深化魚水深情，確保轄區居民充分感受到黨組織的溫暖，同時也確保轄區陣地牢牢掌握在黨的手中。

加快推進政府職能轉變，進一步深化“放管服”改革，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，穩定政府事權，這是有效街道體制改革的基本的前提和外部條件。在現有情況下，應連同派出街道的政府、街道和社區居委會，在社會治理的大框架下整體梳理、區分街道應具有的職責。當前應當突出街道的公共服務與管理職能，將公共服務與管理職能作為街道第一位的職能，街道的資源也應主要投入到該領域，街道將主要關注區域安全、公共衛生、文體事業發展、民生反饋等；同時進一步弱化經濟發展和統籌職能職責。淡化社區居委會的行政色彩，充分發揮社區的居民自治組織功能，破除街道對社區的強制性指令和隱形領導，確實構建街道與社區之間的指導、合作關系，并牢固樹立服務意識，提升管服務的精準性、全面性，提升自我管理的號召力、凝聚力、公信力。

3.2?加強街道職能調整和機構改革

應加強街道職能調整和機構改革，將管理性職能和服務職能進行區分，將工作內容和性質近似的機構進行整合。從政府與社會的功能看，將街道主要定位為履行基層政府的管理性職責，其服務功能逐步向社會組織進行剝離，在社區自治的框架下街道的服務功能主要向社區自治組織居委會和社區公益性組織讓渡。一般體制機制改革都涉及上下相鄰、左右相近的機構同步調整職責權限，在政府內部行政事務職責劃分看，應減輕街道的行政負擔，將街道辦事處定位為行政管理的綜合統籌和監督協調，將有明確歸屬的專業化管理職責回歸各級政府職能部門，尤其是街道作為辦事機構不具有獨立的行政管理職能，應從其剝離行政執法工作。

3.3?高度重視并充分運用信息技術提升區域管理整體效率效能

一是在數據方面，加強轄區信息的數據化轉型，確保轄區社會公共管理和服務所需的數據能全部數字化并被采集或獲取，同時對數據進行清洗，依據管理服務目的對數據進行歸集。二是確保網絡暢通，實現轄區內公共事務、公共要素互聯互通。三是建立與政府相關聯的街道管理服務信息平臺，與街道管理服務相關的信息可以依托該平臺進行匯集、識別、整理、清分、反饋、下發。四是加強信息化基礎設施建設，積極主動運用云計算、機器學習等先進技術，加快街道管理智能化水平，為統籌協調提出建議和信息支撐，為居民訴求提供個性化實時響應，實現街道管理和服務能力由事后介入推進為事前預警、事中干預，更精準、更及時。

參考文獻

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