上海軌道交通上蓋開發在新時期的探索

文：劉宏杰｜上海申通地鐵集團有限公司副總裁

上海軌道交通始終秉承“建地鐵就是建一座城”的理念，截至2022 年，上海申通共參與開發15 個上蓋項目，累計開發面積約377 萬平方米，持有面積約177 萬平方米。本文從成果總結、政策解讀、新時期TOD 綜合開發探索三方面介紹了上海軌道交通的TOD 開發情況。

經過二十余年的發展，上海軌道交通從無到有、從線到網，在城市經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用。伴隨著網絡建設的高強度推進，以及城市大面積核心區域土地的日趨稀缺，上海市政府及上海地鐵深刻認識到，抓住機遇探索和擴大軌道交通上蓋物業開發，對于土地集約利用、城市功能布局完善及軌道交通企業的良性運作具有重大和深遠的影響，對軌道交通停車場和核心站點上蓋進行綜合開發也成為企業和城市可持續發展的必然選擇。

一、上海軌道交通TOD 綜合開發的實踐

回顧上海地鐵實施軌道交通上蓋開發的歷程，在近20 年的時間里，申通地鐵致力于分析自身實際、結合市場和政策環境，積極研究在公開平等的競爭環境下，發揮軌道交通企業的技術與資源優勢，根據上蓋開發特點，依托和引進社會資源，探索具有上海特點的軌道交通沿線土地資源開發模式，構成循序漸進，螺旋式發展的過程。截至2022 年，申通共參與開發15 個上蓋項目，累計開發面積約377 萬平方米，持有面積約177 萬平方米。

從2005 年成立專門的資產經營公司參與軌道交通上蓋開發起，上海地鐵在以往基礎上，從深入探索軌道交通場站綜合開發的角度出發，作為市場主體，積極參與到軌道交通場站綜合開發的實踐中，最具代表性的主要有以下項目：

一是吳中路停車場上蓋項目——萬象城。項目位于地鐵10 號線吳中路停車場的上方，緊鄰10號線紫藤路站，是全國首個商業開發的軌道交通停車場上蓋，引入華潤置地作為合作伙伴對項目操盤運營。項目約53 萬平方米的綜合體，總投資59.28億元，于2017 年9 月正式投用，現項目所在區域已變身為上海西南副中心，巨大的社會和經濟效益成為城市自我造血，成為對標全球高標準的生動范例。

二是漢中路樞紐上蓋項目——星茂廣場。項目位于蘇河灣商圈，上海市中心恒通路與恒豐路交界處，軌道交通1、12、13 號線三條地鐵換乘樞紐。占地2.5 萬平方米，建筑面積14.5 萬平方米，是蘇河灣邊地鐵樞紐站點上蓋的小型城市綜合體，已于2019 年全面建成。項目總投資41.50 億元，引入新加坡凱德置地作為合作方，命名為“星茂”廣場，傾力打造集生活方式、時尚零售與總部辦公為一體的綜合體，在提升該區域經濟價值的同時，項目還兼顧了城市生態、文化和職能功能，讓區域居民體驗到上海這片老城區實施改造所帶來的諸多惠益。

三是徐涇停車場上蓋項目——天空之城。項目距離虹橋樞紐約8 公里，緊鄰17 號線徐盈路站點，建筑面積約70 萬平方米，總投資130 億元。該項目是上海地鐵與萬科合作打造的首個上海郊區新城上蓋開發項目，通過軌道交通及城市快速道路與城市CBD 虹橋商務區、國家會展中心相接，連接起發展中的市郊青浦新城與世界級交通中心虹橋樞紐，成為大虹橋區域重要的城市節點，項目的商場部分2022年9 月正式投入運營后，形成極具現代城市精神并且可持續發展的城市聚落形態，成為上海軌道交通上蓋綜合開發落地全球卓越城市發展的微縮實踐。

四是蓮花路更新改造項目——LaLaStation（蓮花生活廣場）。項目位于1 號線蓮花路站點正上方，占地面積1.76 萬平方米，容積率2.0，總建筑面積5 萬平方米，地塊內有地鐵保留建筑約4200平方米，在站臺廣場地下建設地下停車庫8620 平方米，設置約260 個停車位，實現地下地上復合利用。項目將商業運營理念融入在設計和建造過程中實現策劃設計的提前介入，高標準打造上海的首個地鐵車站結合上蓋開發的更新改造項目。項目投入運營后，提升了城市區域環境品質和公共服務效率，改善了周邊居民和商務人群購物、休閑、商務消費環境，帶了商業效益。該項目也作為國內首個結合城市更新對地鐵站點進行不停運復合利用改造項目，被選入自然資源部辦公廳2020 年印發的《軌道交通地上地下空間綜合開發利用節地模式推薦目錄》中。

五是元江路停車場上蓋項目——光合上城。項目地處上海市閔行區南部，規劃開發用地總面積約27.3 公頃，總開發建筑面積59.8 萬平方米，是上海核心區延伸區，涵蓋高端社區、長租公寓、總部基地、濱水商業、景觀公園五大業態，力求營造一個理想中的未來生活社區，一個具有高品質、前瞻性、宜居舒適的綜合居住社區。元江路上蓋綜合開發除了可提供超過20 萬的中高端商品住宅外，還有11 萬平米保障性租賃住房可向社會提供超過3000 套公寓，切實落實“人人有所居”的人本理念。項目建成后將有效助力區域轉型，增強紫竹園區的人才吸引力，帶動閔行南部片區的發展，實現經濟效益和社會效益雙豐收。

二、上海軌道交通TOD 綜合開發的配套政策

（一）《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則（試行）》滬建管聯〔2014〕737 號（上海市城鄉建設和管理委員會）

2014 年9 月4 日，由上海市建委、市交委、市規資局聯合下發《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則（試行）》，《導則》旨在解決車輛基地綜合開發利用可能涉及的特殊性問題，可以為相關規劃編制、建筑設計和項目審批、建設管理等提供一定依據，并為將來相關技術標準和規范的制定提供基礎。目前全國各地鐵城市以此導則為基礎結合各地實際也陸續進行了完善和擴充。

（二）《關于加快實施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發利用的意見》滬府辦〔2020〕69號（上海市人民政府辦公廳）

2020 年12 月，上海專門針對軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發出臺的2020 年69 號政策文件，在全國來說尚屬首次。核心政策主要體現在以下兩點：

一是土地政策，包括創新土地出讓方式、規范相關合作方式等。該文件完善了土地供應和出讓要求，增加了可以通過分層供應方式將軌道交通車輛基地已建預留工程上部或待建預留工程上部的建設用地使用權協議出讓給軌道交通建設運營主體，同時刪除了以協議方式取得的建設用地使用權不得轉讓，鼓勵通過市場化方式引進品牌企業共同參與開發建設運營。

二是規劃政策，重視專項規劃編制，統籌協調，同步實施。該文件要求在軌道交通選線專項規劃編制前，由市規劃資源局和市交通委牽頭，軌道交通建設運營主體參與，先行研究各車輛基地及周邊土地綜合開發的選址、規劃控制要求，符合開發條件的車輛基地規劃方案，原則上應達到控制性詳細規劃深度,并明確各車輛基地的功能定位、開發范圍、開發規模和相關控制要素等，作為軌道交通項目啟動的條件。市規劃資源局指導相關區落實軌道交通車輛基地周邊土地與線路同步規劃、同步開發。統籌規劃、土地、指標和資源，綜合地區發展和軌道交通建設，強化公共交通導向（TOD）。

（三）《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開發凈收益資金專賬管理辦法（試行）》

為落實好滬府辦〔2020〕69 號文件對軌道交通上蓋開發的專項資金運作管理的要求，確保申通地鐵集團參與上蓋開發的凈收益能夠專款專用，進入反哺地鐵建設和運營的專項資金渠道循環，2022 年1 月，根據市政府要求，由市交通委發布了《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開發凈收益資金專賬管理辦法（試行）》（滬交財〔2022〕13 號），確保軌道交通上蓋開發凈收益實現封閉運作。

（四）《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開發項目招商管理暫行辦法》

為落實滬府辦〔2020〕69 號文件關于上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開發項目合作方遴選原則，申通集團會同上海市交通委、規資局、國資委共同協商，制定了《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開發項目招商管理暫行辦法》。該文件明確了上蓋開發公開遴選合作伙伴的原則、方法、路徑等，對于上蓋開發項目公司已經通過協議轉讓獲取土地使用權的上蓋開發項目的招商工作可按照本辦法執行。

（五）新一輪停車場上蓋“以板代地”的支持政策

2022 年在市場環境較為不利的情況下，加之上海的基準地價調整，按照上海原有上蓋土地出讓政策，土地出讓價格包括動遷成本和預留結構造價，產生拿地成本高于市場價的情況，與滬府辦〔2020〕69 號文件希望地鐵公司通過協議方式拿地享受與市場拿地的價格差反哺建設運營的出臺初衷產生偏差。考慮到上海市已通過的平衡和完善軌道交通建設運營機制的文件內明確了車輛基地征收涉及的費用由沿線各區按照站點數分擔，為支持上蓋綜合開發，上海市政府同意“根據預留結構價格測算收儲成本，綜合多方面因素明確土地出讓價格，土地出讓價格不得低于國家和本市相關底線要求”的“以板代地”支持政策。

三、新時期上海軌道交通TOD 綜合開發的探索

進入“十四五”時期，8 至10 年間上海地鐵預計將有6 個在建及規劃儲備的TOD 綜合開發項目，主要是新一輪規劃建設線路中的6 個項目：澄江路、廟行、六陳路、鐵山路、真如、環城北路停車場上蓋開發項目，合計綜合開發體量超過400 萬平方米。

（一）新時期上蓋開發面臨的外部環境變化

2021 年下半年以來，國內房地產市場發生了巨大變化，加之2022 年初的疫情因素疊加，極大地影響了上海軌道交通上蓋開發工作的推進。究其根源，主要還是由于房地產融資及“三條紅線”等監管政策的收緊，以及后續政策糾偏效果未及預期，導致行業市場整體進入低谷期，民營與外資地產公司基本退出市場。僅存的國有房地產企業，紛紛提高安全墊預期，規避不確定性風險，投資更為謹慎，他們排斥高風險、長周期、持有型開發項目，偏向選擇能夠確保現金流回籠、保證短期利潤平衡的低負債高周轉項目。而軌道交通上蓋項目恰恰屬于大體量、多業態和長周期項目，且位于遠郊新城，無法匹配當前市場主體投資的風險偏好。結合上海地鐵以往合作模式的一級半定位（即主要在一級半市場進行籌資），在當前的外部環境下更加劇了困局。

（二）申通地鐵擔負促進城市發展的使命

軌道交通上蓋開發是城市土地利用的必要途徑，對稀缺土地集約利用，對城市的發展都具有積極正向、舉足輕重的意義，應本著“應做盡做”的原則來對待。申通地鐵集團代表市政府實施軌道交通上蓋開發，有別于市場化開發商的普通地產開發，市場開發商更為關注短期的投資回報，但從事軌道交通上蓋開發有其特殊性，不論市場何時培育成熟，具備綜合開發環境，都必須配合軌道交通停車場的建設進度提前建板，為后期上蓋開發預留結構，因此實施上蓋開發承擔了很強的社會責任，也是地鐵公司作為城市的軌道交通建設運營主體所肩負的使命。

（三）申通地鐵努力破局，降低風險、服務城市

新一輪上海的停車場開發，在當前市場環境下投資收益和回報都遠不及預期。為了能夠在低迷的市場環境中，為上海的軌道交通停車場保留后期開發的可能，不給上海的城市發展留下遺憾和傷疤，申通地鐵積極作為努力破局，主動尋找在當前房地產政策下，具備穿越周期能力，有經濟實力的企業商談合作，同積極尋求政府一案一策的政策支持，在不違反當前政策的前提下，與時俱進適當優化，探索適合新時期上蓋開發特點的合作模式。

以澄江路項目上蓋開發為例，這是上海地鐵除金橋停車場外最大的兩線集中停車場。項目位于上海閔行區中部吳涇地區，黃浦江西岸，距離上海市中心16 公里。東側臨近黃浦江發展帶,地鐵19 號線、23號線將連接該地塊與中心城區，并貫穿浦東浦西兩岸。

由于項目體量大，開發周期預計將持續8 至10年，建板階段投資巨大，且未來的房地產市場存在風險敞口，結合上海地鐵上蓋開發的企業和模式特點，申通地鐵轉變思路，爭取市政府一案一策的政策支持，拓展招商合作范圍，積極推進項目的開發，為上海未來的奧運留白區發展奠定了堅實基礎。

未來，雖然市場暫時存在不確定性，但上海地鐵在軌道交通綜合開發土地協議出讓、兩規合一、市場化遴選招商、資金封閉運作等政策支持下，必能集中精力攻堅克難，打造新一批停車場上蓋綜合開發項目，并且有信心在不久的將來為上海的城市創造更美好的新生態圈層。