轉移支付與地方民生公共服務供給效率
——基于倒U型關系的解釋

魏 彧 吳豐華

（貴州財經大學，貴陽 550025）

內容提要：高效提供民生公共服務是充分滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保障。本文實證分析發現：（1）轉移支付規模與地方民生公共服務供給效率之間存在倒U 型關系，其中一般性轉移支付比專項轉移支付更能顯著提高地方民生公共服務供給效率。（2）機制檢驗表明，地方財政自給能力在轉移支付提升民生公共服務供給效率方面發揮著積極的調節作用，但是轉移支付弱化了地方政府稅收努力，反而降低了民生公共服務供給效率。（3）異質性分析表明，轉移支付顯著提升了具有良好基礎設施建設和較高政府行政能力的城市民生公共服務供給效率。本文從降低轉移支付使用的制度成本、探索轉移支付制度提高地方民生公共服務供給效率的多維路徑、優化轉移支付資金統籌使用工作機制等方面提出政策建議。

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“必須堅持在發展中保障和改善民生”。民生公共服務面向人民群眾最關心、最直接和最現實利益問題，是滿足人民日益增長美好生活需要的根本要求。我國轉移支付制度是保障和改善民生、推進實現共同富裕的重要制度安排。財政部2022 年全國財政決算數據顯示，2022 年中央對地方轉移支付總量近9.7 萬億元，比上年增長16.9%。然而，地區間民生公共服務供給水平的差距仍然比較大。如圖1 所示，以人均教育和衛生健康支出①政府收支分類科目中“醫療”科目前后名稱發生多次變化。為了保證文章前后表述一致，本文將原來“醫療衛生與計劃生育支出”統一按照最新衛生健康支出科目，換成“人均教育和衛生健康支出”。為例，2010 年人均 GDP 最高的天津市為2306.62 元，人均GDP 最低的貴州省僅為1206.5元，差距為1100.12 元；2020 年人均GDP 最高的北京市為7966.79 元，人均GDP 最低的甘肅省僅為4131.26 元，差距擴大到3835.5 元。①數據來自國家統計局網站，由作者計算得出。為什么轉移支付實施力度不斷強化，地區間民生公共服務供給差距反而加大？一個可能的原因是地方民生公共服務供給效率存在差異。上述問題引發我們的思考：我國轉移支付制度對地方民生公共服務供給效率的影響如何？深入分析這些問題及背后機制，構成了本文研究的出發點。

圖1 人均教育和衛生健康支出趨勢

關于轉移支付對民生公共服務供給效率的影響，已有研究主要形成如下三個方面的觀點：

第一，中央向地方提供的轉移支付資金更能激勵地方提供公共品，公共品供給效率會更高。財政分權理論認為相對于中央政府，地方政府更加了解轄區內居民多樣性偏好，更具有信息優勢（Tiebout，1956）[1]。由地方政府提供更符合轄區內居民偏好的民生公共服務，轉移支付的財政資金使用效率相對更高（Weingast，1995；Qian 和 Roland，1998）[2-3]。此外，中央政府通過轉移支付制度將財政資金補償給財力不足、欠發達地區，從而確保各轄區居民能夠享受基本的教育、醫療衛生、社會保障等公共服務，實現社會發展的公平和效率（Alesina 和Ferrara，2005；趙永輝和付文林，2017；Dahlby 和 Wilson，1994）[4-6]。

第二，轉移支付對不同層級政府財政支出效率和民生公共服務供給效率的影響不同。1994 年分稅制改革后，轉移支付已經成為平衡地區財力、彌補地方政府提供公共品成本的重要制度。按照研究對象劃分，相關研究主要分為兩類：一類以省級作為研究對象（賈曉俊和岳希明，2012）[7]，另一類以縣級作為研究對象（尹恒和朱虹，2011）[8]。從研究內容看，兩者的研究內容基本一致，主要包括：轉移支付制度對地方政府財政支出的影響研究（韓良良，2022；王英家等，2022；張啟春和苗子豪，2022）[9-11]；轉移支付與地方公共服務均等化研究（崔小勇等，2023）[12]；轉移支付與地區經濟發展和反貧困的研究（楊文杰和韋瑋，2023）[13]。以上研究更多的是從省級和縣級層面考察轉移支付對省、縣的影響，忽略了省以下轉移支付的影響。

第三，受到轉移支付制度成本、政府多重目標因素的影響，轉移支付對民生公共服務供給可能偏離最優效率水平，存在降低民生公共服務供給效率的可能性。一是轉移支付運行過程中存在制度成本。例如，地方政府為獲得專項轉移支付的“跑部錢進”問題；預算軟約束下地方政府過度安排財政支出行為（谷成和張洪濤，2021）[14]。二是轉移支付資金投向可能會受到政府多重目標排序的影響。地方政府優先將轉移支付資金用于基本建設支出領域，壓縮教育、醫療等民生公共服務支出比重（崔志坤和張燕，2017）[15]。

綜合已有文獻，本文的邊際貢獻主要體現在以下三個方面：第一，研究視角方面。大多數研究是基于省級層面，關于省級以下（地級市）民生公共服務供給效率的研究仍然非常有限。地級市在“中央—省—市—縣”轉移支付傳導的過程中處于關鍵環節，既要承接上級轉移支付，又要對下轉移支付?？疾燹D移支付對地級市民生公共服務供給效率的影響更有意義。第二，研究方法方面。已有研究通常采用線性模型分析，較少探討轉移支付影響民生公共服務供給效率的非線性機制。而本文構建非線性模型發現轉移支付規模與地方民生公共服務供給效率之間存在倒U 型的非線性關系。第三，研究內容方面。本文從地方財政自給能力和地方稅收努力程度探討轉移支付影響民生公共服務供給效率的機制，從基礎設施建設和政府行政能力角度分析了轉移支付對民生公共服務供給效率的異質性影響。

二、理論分析與研究假設

1994 年分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，實質上形成了財政收入集權而財政支出分權的財政模式（鞠芳煜和陳建寶，2018）[16]。層級越低的政府，承擔越重的財政支出責任，普遍出現財權和事權不匹配問題。同時，我國地區經濟發展水平差異較大，地方政府財力嚴重分化。在此背景下，我國構建了包含一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還的轉移支付制度。

（一）轉移支付規模與地方民生公共服務供給效率的非線性關系分析

財政分權理論認為，轉移支付是中央政府將所屬財政收入劃撥給地方政府的財政支出行為，一定程度彌補地方財力不足，降低地方政府提供公共服務的邊際成本，從而實現公共品邊際成本與邊際收益相等的公共品供給最優狀態（Oates，1972；Oates，2008）[17-18]。財政支出理論認為，作為上級政府對下級政府財政的無償劃撥，轉移支付收入只會產生收入效應，而不具備替代效應（段丁強等，2014）[19]。與課稅手段籌集的財政收入相比，轉移支付不會改變商品和服務的相對價格，也不會產生無謂損失，能夠提高民生公共服務供給效率（吳永求和趙靜，2016）[20]。外部性與公共品理論認為，轉移支付增加具有正外部性和公共品的邊際外部收益。如中央政府向財力不足的貧困地區進行轉移支付，各地區居民享受基本的教育、醫療、社會保障等民生公共服務。轉移支付不僅提升居民福利水平，而且消除地區之間因基礎設施和人力資本差異導致的生產要素配置扭曲（Alesina 和 Ferrara，2005；郭慶旺和賈俊雪，2008）[4,21]。轉移支付有助于實現公平與效率的雙重目標（Dahlby 和 Wilson，1994）[6]。由此可見，轉移支付能夠提高地方民生公共服務供給效率。

轉移支付制度實施過程中受到地方政府目標定位以及資金劃撥方式影響，一定量的轉移支付資金并沒有帶來理想的民生公共服務產出，意味著民生公共服務供給偏離最優效率水平。一方面，在發展地方經濟和政府政績目標指引下，經濟建設領域的投入回報普遍高于民生公共服務領域。那么，地方政府可能將轉移支付資金用于招商引資，推動經濟增長、就業等經濟建設領域，削弱了民生公共服務支出領域持續投入，導致民生公共服務供給偏離最優效率水平（付文林和沈坤榮，2012；詹新宇和苗真子，2019）[22-23]。另一方面，轉移支付資金劃撥方式進一步強化了中央政府對地方財政資源的控制力，容易導致財政資源分配失序和滋生財政腐敗。如地方政府為了獲得更多的轉移支付資金，采取虛假配套、負債配套以及“跑部前進”等策略行為。扭曲地方政府行為，導致地方民生公共服務供給偏離最優效率水平。

按照這個邏輯，受地方政府發展目標和轉移支付資金劃撥方式影響，隨著中央向地方的轉移支付規模不斷擴大，民生公共服務供給偏離最優效率水平會加大。地方政府對中央財政資源的依賴程度越高，越會降低謀求自有收入的努力程度，導致地方民生公共服務供給效率下降。總之，轉移支付對地方民生公共服務供給效率的影響具有多重復雜性，且這種影響可能存在倒U 型效應。據此，本文提出假設1。

假設1：我國轉移支付提高地方民生公共服務供給效率，但是隨著轉移支付規模超過臨界值，地方民生公共服務供給效率反而降低。

（二）轉移支付影響地方民生公共服務供給效率的機制分析

本文認為地方政府財政自給能力和稅收努力程度可以解釋上述倒U 型因果關系，即地方政府財政自給能力提高，強化了轉移支付對民生公共服務供給效率的促進作用；而地方政府對轉移支付的過度依賴，抑制地方政府稅收努力，降低地方民生公共服務供給效率。具體而言：

地方政府用于民生公共服務的財政支出主要來源于兩部分：一是地方政府的自有收入，如稅收收入；二是中央劃撥給地方的轉移支付收入。雖然轉移支付是中央政府將財政收入的一部分“無償”劃撥給地方政府，用于彌補地方公共支出成本，但是實際上是中央政府先將地方征收的稅收收入集中，再下撥給地方政府。轉移支付比地方政府自有收入（稅收）多了資金集中和分配環節，這樣會產生一系列制度成本，如獲得轉移支付的交易成本、轉移支付的運行成本以及轉移支付資金使用的財政監督成本等（谷成和張洪濤，2021）[14]。轉移支付更像是地方政府向中央政府“借入的資金”，需要負擔一系列制度成本。而地方政府自有收入相當于“內部的現金流”，制度成本相對較低。地方政府的自有收入有效避免了轉移支付產生的一系列制度成本，能夠有效提高地方民生公共服務供給效率。換句話說，財政自給能力強的地區，地方政府自有收入規模大，地方政府“花自己錢、辦自己事”，通過將民生公共服務供給數量調整到邊際成本等于邊際收益均衡狀態，從而實現地方民生公共服務供給效率最優化。財政自給能力弱的地區，獲取中央劃撥給地方的轉移支付資金，仍然要負擔轉移支付的交易成本、運行成本以及轉移支付資金使用的監督成本等一系列制度成本，導致轉移支付資金沒有獲得理想的民生公共服務產出，民生公共服務供給效率下降。據此，本文提出假設2。

假設2：財政自給能力強化了轉移支付對地方民生公共服務供給效率的促進作用。

1994 年實施的轉移支付制度總體目標是彌補地方財力不足，保障地方公共服務供給，但在一定程度強化了地方政府對轉移支付資金的過度依賴，降低地方政府謀取自有收入的努力程度。稅收努力程度的下降，直接減少地方稅收收入。地方民生公共服務財政支出的動力不足，導致民生公共服務供給偏離最優效率水平。據此，本文提出假設3。

假設3：地方政府過度依賴轉移支付資金，會削弱地方政府謀取自有收入的努力程度，最終降低地方民生公共服務供給效率。

三、研究設計

（一）模型設定

為考察轉移支付對地方民生公共服務供給效率的非線性影響效應，本文構建以地方民生公共服務供給效率（Efficiency）為被解釋變量，轉移支付資金一次項（Transfer）以及二次項（Transfer_sq）為解釋變量的面板數據模型，如式（1）所示①為了保證模型設定準確，在采用式（1）進行基準回歸后，對基準回歸呈現的倒U 型結果進行非線性效應的檢驗。具體結果詳見表4 和圖2。。

其中，i 代表地級市，t 代表年份，Control 為一系列影響地方民生公共服務供給效率的控制變量，λi為地級市個體固定效應，γt為時間固定效應，μit為隨機擾動項。

（二）數據說明及變量選取

本文使用2010 年—2019 年我國地級市（含地、州、盟）樣本。由于部分樣本城市存在嚴重的數據缺失和對轉移支付的高度依賴，剔除新疆、西藏所屬地級市相關數據；直轄市本身相當于一個省或自治區，財政體制與一般地級市有較大差異。將直轄市樣本放入模型中會高估轉移支付對地方民生公共服務供給效率影響，故剔除北京、上海、天津、重慶直轄市樣本。最終剩余317 個地級市構成非平衡面板數據。數據主要來源于《全國地市縣財政統計資料》《中國城市統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》以及EPS 數據平臺中的中國城市數據庫、中國區域經濟數據庫、中國財政稅收數據庫。

1. 被解釋變量

被解釋變量為民生公共服務供給效率（Efficiency）。從現有文獻看，測算民生公共服務供給效率基本采用前沿效率分析方法，通過“投入—產出”組合計算效率前沿面，并采用觀測值與效率前沿面的距離反映樣本效率水平。其中，數據包絡分析（Data Envelopment Analysis，DEA）適用復雜系統多投入和多產出效率計算，有助于避免聯立方程偏差和方程設定偏誤等計量問題（陳詩一和張軍，2008）[24]，在測算公共服務供給效率方面得到廣泛應用（徐超和嚴焰，2020）[25]。因此，本文選取以產出為導向的DEA—Malmquist 指數方法，在既定財政投入下測定最優民生公共服務產出水平與實際產出水平之間的差距，獲得民生公共服務供給效率指標。

在民生公共服務投入指標選取中，考慮到地方財政民生支出大部分用于醫療和教育領域（崔志坤和張燕，2017）[15]，故選用地方醫療和教育領域的財政支出作為民生公共服務供給投入指標。進一步選取每千人床位數、每千人衛生技術人員和醫療機構數這三個指標作為醫療公共服務的產出指標。由于學前教育整體市場化水平高、政府介入程度較低，而高等教育在全國的分布不均衡，并不完全由地級市財政負擔，故本文在教育公共服務產出指標中剔除了學前教育和高等教育，選取小學師生比、普通中學師生比、小學學校數目、普通中學學校數目作為教育公共服務的產出指標。地方民生公共服務的投入和產出指標選取如表1 所示。

表1 地方民生公共服務供給效率測算指標

2. 解釋變量

轉移支付（Transfer）采用地級市獲得的轉移支付總額除以年末總人口的比值來衡量。轉移支付包括一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。由于稅收返還近似于一般公共預算收入中的中央與地方共享稅，屬于地方自有收入的一部分，且地級市稅收返還數量占轉移支付總額的比重較低，因此本文在考慮轉移支付結構時只包括一般性轉移支付和專項轉移支付，采用一般性轉移支付占比（Gentran）和專項轉移支付占比（Spectran）反映地級市轉移支付結構，其中一般性轉移支付占比為一般性轉移支付占轉移支付總額的比例，專項轉移支付占比為專項轉移支付占轉移支付總額的比例。

3. 控制變量

人均GDP（LNGDP）采用地級市GDP 除以全市年末人口數的對數值衡量；產業結構（Sindustry）采用地級市第三產業增加值占該市GDP 的比重衡量；城鎮化水平（Urban）為地級市常住人口與總人口的比例衡量；人口密度（Density）采用每平方千米人口數衡量；對外開放程度（FDI）采用外商直接投資占該市GDP 的比重衡量，體現地區參與國際分工，融入經濟全球化的程度；地區福利水平（Insurance）采用地級市每十萬人中失業保險參保人數衡量。

4.機制變量

（1）地方財政自給能力（Budfee）

現有文獻主要通過地方政府部門數量、地方政府財政支出占比以及地方政府財政收入占比衡量財政自給能力（Oates，1985）[26]。地方政府部門數量增加并不意味地方政府財政自主權擴大，采用地方政府數量指標衡量財政自給能力會導致測量偏誤（陳碩，2010）[27]。央地財政支出責任在1994 年后并未發生顯著變化，那么通過地方政府財政支出占比這一指標無法反映地方財政自給能力變化的信息。

基于上述考慮，本文采用地方政府財政收入占比指標衡量地方財政自給能力。1994 年分稅制改革后，央地財政支出責任劃分的依據是政府提供公共品外部性大小。中央政府負責提供外部性較大的國防、外交、高等教育等全國性公共品；地方政府負責提供外部性相對較小的基礎教育、公共醫療等區域性公共品。中央政府通過轉移支付制度平衡地區財力，彌補地方公共服務供給成本，那么地方財政凈收入和來自中央政府的轉移支付構成地方政府在該年度的財政收入。借鑒陳碩（2010）[27]、谷成和張洪濤等（2021）[14]和余泳澤等（2020）[28]學者的研究，我們認為地方財政自給能力可以用地方政府財政凈收入占財政支出的比重來衡量，其中地方財政凈收入用一般預算內收入表示，如式（2）所示。

（2）地方政府稅收努力程度（Effort）

地方政府稅收努力是指該地區政府實際運用稅收能力獲得稅收收入的程度（儲德銀和孫夢，2022；儲德銀等，2019）[29-30]。本文將地方政府稅收努力程度定義為地方政府實際稅收收入與潛在稅收收入之比。借鑒國內學者的經驗做法，采用稅柄法對潛在稅收收入進行估算，即通過引入人均GDP、對外開放程度、人口密度、產業結構與城鎮化率作為解釋變量構建固定效應模型，根據模型擬合結果獲得地方政府潛在稅收收入。進而根據定義計算獲得地方政府稅收努力程度。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果

表3 報告了轉移支付對地方民生公共服務供給效率影響的基準回歸結果。列（1）是沒有控制時間和城市固定效應，加入轉移支付一次項的回歸結果。列（2）是沒有控制時間和城市固定效應，加入轉移支付一次項和二次項的回歸結果。列（3）是同時控制時間和城市固定效應，加入轉移支付一次項、二次項的回歸結果。估計結果表明，轉移支付資金對地方民生公共服務供給效率產生了顯著的倒U 型非線性效應。

具體表現為，當中央對地方的轉移支付達到一定臨界水平之前，會提升地方民生公共服務供給效率；一旦超過該臨界水平，則會顯著降低地方民生公共服務供給效率。由此可知轉移支付資金既有提升民生公共服務效率的作用，也有顯著的降低作用。以表3列（3）的回歸結果為基準，計算轉移支付規模的臨界水平為2.99。其中，有322 個觀測值，占總樣本74.08%的地級市位于臨界值的左側；有113 個觀測值，占總樣本25.92%的地級市位于臨界值的右側（如圖2 所示）。實證結果驗證了假設1 成立。

表2 變量描述性統計

表3 轉移支付對民生公共品供給效率影響

圖2 基準回歸散點圖

為了驗證式（1）非線性模型的設定是否準確，本文參考楊長江和王寧遠（2022）[31]的研究，隨機挑選部分年份的截面數據，采用式（1）進行回歸。表4 展示了取自 2011 年、2012 年、2018 年、2019 年的截面數據回歸結果。結果均表明轉移支付的一次項系數顯著大于0，二次項系數顯著小于0，再次驗證了轉移支付與民生公共服務供給效率的倒U 型關系。

表4 轉移支付與民生公共品供給效率的倒U 型關系檢驗

為了進一步檢驗轉移支付對地方民生公共服務之間的非線性關系是倒U 型，本文參考Lind 和Mehlum（2010）[32]提出的倒 U 型檢驗方法，即如果存在倒U 型關系，那么在變量Transfer 的取值范圍[Transfermin，Transfermax]內，式（1）的斜率開始為正，最終為負。據此提出如下假設：

H0：模型為U 型，或者為部分平行于橫坐標軸的折線模型

H1：模型為倒 U 型

拒絕H0表明倒U 型關系成立。對表3 列（2）和列（3）以及表 4 列（1）至（4）回歸結果進行上述檢驗，結果均表明得轉移支付與地方民生公共服務供給效率存在顯著的倒U 型關系，并且極值點均位于樣本數據中轉移支付變量的取值范圍內。

在轉移支付結構中，一般性轉移支付和專項轉移支付在用途、管理和資金分配方式上具有較大差異。在基準模型回歸基礎上，本文借鑒范子英和王倩（2019）[33]做法，構建面板分位數回歸模型，分析一般性轉移支付和專項轉移支付對地方民生公共服務供給效率的不同影響。按照一般性轉移支付占比和專項轉移支付占比分別取25%、50%、75%、90%四個分位點，進行分位數回歸。如表5 所示，隨著一般性轉移支付占比（Gentran）的提高，地方民生公共服務供給效率增加。隨著專項轉移支付占比（Spectran）的提高，地方民生公共服務供給效率逐漸降低。一方面，一般性轉移支付在下撥后由地方政府自主使用，能夠更為有效地滿足本轄區居民對公共品的偏好和需求，而專項轉移支付的?？顚Ｓ锰卣鹘档土说胤秸С龅撵`活性；另一方面，地方政府可能采取負債配套或虛假配套的方式獲得中央政府的專項轉移支付資金。上述情況均會大大加劇專項轉移支付資金的錯配。因此，從資金使用靈活度、滿足轄區居民對公共品偏好以及資金配置優化程度看，相比專項轉移支付而言，一般性轉移支付占整體轉移支付資金比重越高，那么地方民生公共服務供給效率越高。

表5 轉移支付結構對地方民生公共服務供給效率影響

（二）穩健性檢驗及內生性處理

1.穩健性檢驗

本文采用如下方式進行穩健性檢驗：一是借鑒谷成等（2021）[14]學者的研究，使用Tobit 模型估計式（1），回歸結果如表6 列（1）所示。二是考慮到變量極端值的影響，將轉移支付變量、民生公共服務供給效率以及控制變量做1%的縮尾處理，回歸結果如表6列（2）所示。總之，無論是改變模型的估計方法還是變量縮尾處理，轉移支付資金對地方民生公共服務供給效率仍然呈現顯著的倒U 型關系，表明基準回歸結果是穩健的。

表6 穩健性檢驗及內生性處理

2.內生性處理

本文可能存在轉移支付與地方民生公共服務供給效率互為因果導致的內生性問題。一方面，隨著財政管理體制改革的不斷推進，地方政府能夠把更多的財政資源配置用于民生公共服務領域。如建立特殊轉移支付機制確保財力下沉，優先用于做好民生保障和改善工作；另一方面，上級政府也會撥付相應的轉移支付資金獎勵民生公共服務供給效率高的地方政府（谷成和張洪濤等，2021）[14]。如《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》（財預〔2017〕114 號）提出“中央財政安排獎補資金對縣級財力均衡度較高、縣級財政管理較為規范、績效管理水平較高的地區給予獎勵”。那么民生公共服務供給水平較高的地區可能也會獲得額外的轉移支付資金獎勵。

為了解決互為因果內生性問題，本文參考胡洪曙和梅思雨（2021）[34]的研究，采用地形起伏度（Altitude）作為轉移支付工具變量。理由是：第一，地形起伏度是計算轉移支付成本差異系數時考慮的重要因素，直接影響各地區獲得轉移支付資金數量，滿足相關性；第二，地形起伏度屬于地理特征，并不會直接影響民生公共服務供給效率，滿足外生性。表6列（3）為使用系統GMM 估計結果，其中Arellano Bond 估計量P 值顯示隨機誤差項的差分存在一階自相關，但是不存在二階自相關。Sargan 檢驗P 值表明在10%的顯著水平下可以接受“所有工具變量都有效”的假設。因此可以使用系統GMM 估計。表6列（4）至列（5）為 2SLS 估計結果，Kleibergen-Paap rk LM 統計量P 值為0.000。拒絕原假設表明不存在識別不足問題；Kleibergen-Paap rk Wald F 統計量大于Stock-Yogo 弱識別檢驗10%水平上的臨界值，表明不存在弱工具變量問題。列（4）和列（5）結果顯示在解決內生性問題后轉移支付仍與民生公共服務供給效率存在顯著的倒U 型關系。無論采用GMM 還是2SLS 回歸，內生性問題沒有導致基準回歸結果產生實質改變，基準回歸估計結果是穩健的。

五、機制檢驗與異質性分析

（一）機制檢驗

1.地方財政自給能力機制

為了驗證地方政府財政自給能力強化了轉移支付對地方民生公共服務供給效率的促進作用這一機制，本文構建包含轉移支付、財政自給能力以及兩者交乘項在內的模型：

式（3）的回歸結果如表7 所示。列（1）表明轉移支付與財政自給能力顯著提升地方民生公共服務的供給效率。列（2）為加入轉移支付與財政自給能力交乘項的回歸結果。加入交乘項后，列（2）Transfer 的系數變得不顯著，意味著成立。在財政自給能力位于平均水平上，增加1 單位轉移支付后，轉移支付對民生公共服務供給效率的促進作用增加0.042 個單位（0.1279×0.3311）。

表7 機制檢驗I：地方財政自給能力的回歸結果

實證結果驗證假設2 成立。雖然轉移支付是中央政府將一部分財政收入“無償”劃撥給地方，用于降低地方政府公共支出成本，但實際上轉移支付仍然會產生一系列制度成本，如地方政府為獲得中央轉移支付所付出的交易成本，轉移支付運行成本和事后的監督成本。地方政府的自有收入避免了中央政府先將收入集中，再向下劃撥產生的各種制度成本?？梢婋S著財政自給能力增強，地方政府自有收入較多，制度成本相對低，能夠在既定財政支出規模上提供更多的民生公共服務。地方政府“花自己錢，辦自己事”，民生公共服務供給效率更高。

2.地方政府稅收努力機制

本部分主要驗證轉移支付削弱地方政府稅收努力程度，從而降低地方民生公共服務供給效率這一機制。為了避免中介效應的逐步回歸法產生較為嚴重的內生性偏誤問題，江艇（2022）[35]提出一種常見的做法是，如果中介變量和因變量的因果關系在理論上比較直觀，那么不必采用正式的因果推斷手段來研究從中介變量到因變量的因果關系，只需考察自變量與中介變量之間關系。儲德銀等（2019）[30]認為地方稅收努力的下降會造成財政缺口擴大和財政失衡，抑制民生公共服務供給。因此，本部分重點檢驗轉移支付對地方稅收努力程度的影響。如表8 所示，列（1）Effort 系數顯著為負，表明轉移支付確實顯著的抑制了地方政府稅收努力；列（2）加入控制變量后結果依然顯著。實證結果驗證了假設3 成立。一方面，由于轉移支付是地方政府獲取的額外資金，并非自有資金，會對地方政府的自有收入（稅收）產生替代效應，地方政府的稅收努力程度下降；另一方面，轉移支付起到兜底地方公共服務的作用。地方政府為了實現經濟發展目標，提供更優惠的稅收政策，吸引外來投資，轉移支付降低地方政府的稅收努力（胡洪曙和梅思雨，2021）[36]。稅收努力程度越低，地方政府自有收入（稅收）越少，地方民生公共服務供給動力不足，最終降低地方民生公共服務的供給效率。

表8 機制檢驗II：地方政府稅收努力的回歸結果

（二）異質性分析

1.基礎設施建設異質性

本文采用城市人均固定資產投資表示基礎設施建設水平，以該指標中位數將城市分為基礎設施建設水平低和基礎設施建設水平高的城市。表9 列（1）和列（2）為基礎設施建設異質性回歸結果。結果表示轉移支付顯著提升基礎設施建設水平高的城市民生公共服務供給效率，對基礎設施建設水平低的城市的民生公共服務供給效率影響不顯著。良好的基礎設施建設提高了民生公共服務的覆蓋范圍，縮短了服務的響應時間，降低了公共服務的運行成本，提升了服務質量，最終提高了民生公共服務的供給效率。如道路交通、通信網絡和數字化服務平臺等基礎設施的建設讓民生公共服務更容易達到城市偏遠地區，縮短公共服務的響應時間，更快傳遞民眾需求。那么轉移支付顯著提升基礎設施建設水平較高城市的民生公共服務供給效率。

表9 基礎設施建設和政府行政能力對地方民生公共服務供給效率異質性影響

2.政府行政能力異質性

政府行政能力是影響民生公共服務供給的重要因素。政府行政能力越強，財政資金使用效率越高，地方民生公共服務供給效率越高。本文采用程文浩和盧大鵬（2010）[37]、唐飛鵬（2020）[38]的做法，使用公共管理和社會組織就業人員作為各地級市公務員的代理變量。以公務員與城市年末常住人口之比衡量地方政府的行政能力，將城市分為行政能力低和行政能力高的城市。表9 列（3）和列（4）為政府行政能力異質性回歸結果。實證結果表明轉移支付顯著提高了行政能力高的城市民生公共服務供給效率，對行政能力低的城市民生公共服務供給效率影響不顯著。原因是行政能力是政府管理水平的重要體現。行政能力越高的城市，轉移支付資金使用效率更高，轉移支付對民生公共服務效率的提升效果越好。

六、結論與啟示

本文以2010 年—2019 年我國地級市面板數據為研究對象，實證分析我國轉移支付資金對地方民生公共服務供給效率的影響。研究發現：（1）轉移支付資金與地方民生公共服務供給效率之間存在倒U型關系。具體表現為，當中央對地方的轉移支付資金達到一定臨界水平之前，提升地方民生公共服務供給效率；一旦超過該臨界水平，顯著降低地方民生公共品供給效率。該結論經過改變模型的估計方法、剔除極端值以及采用GMM 和2SLS 回歸等一系列穩健性檢驗和內生性處理后依然成立。（2）一般性轉移支付提高地方民生公共服務供給效率，而專項轉移支付降低地方民生公共服務供給效率。（3）機制檢驗結果表明，地方財政自給能力在轉移支付提升地方民生公共服務供給效率方面發揮積極的調節作用；隨著轉移支付資金規模不斷擴大，加劇了地方政府對中央政府的依賴程度。轉移支付資金削弱地方政府稅收努力，進而降低民生公共服務供給效率。（4）異質性分析表明，轉移支付顯著提升了基礎設施建設水平較高和政府行政能力較強的城市民生公共服務供給效率。

本文的研究結論為進一步優化轉移支付制度，改善轉移支付資金使用效率，推進國家治理體系和治理能力現代化提供了經驗證據。本文研究結論有以下政策啟示：

1.降低轉移支付的制度成本，優化轉移支付運行

一是在功能定位上，一般性轉移支付以均衡地方財力、提高地方民生公共服務供給激勵為目標，結合地方財政狀況，適當增加一般性轉移支付規模，資金更多向中西部財力薄弱地區傾斜，向民生公共服務領域傾斜。專項轉移支付要明確規定和限制資金用途，主要用于教育、醫療、環保、扶貧等特定領域，或者用于特定自然災害或突發事件的救助和恢復，同時，縮減專項轉移支付規模，進一步解決行政審批色彩濃厚、資金零散等問題，確保專項轉移支付資金安排更為精準有效，構建具有鮮明中國特色的共同財政事權轉移支付體系，以保障和改善民生為目的，促成上下級政府在改善民生公共服務供給方面的協同激勵。二是在制度安排上，清理、整合、規范各類轉移支付項目，逐步下放甚至取消部分審批權，如下放專項轉移支付中涉及地方教育、醫療、環保、災害救助等民生公共服務的審批權，進一步制定明確的轉移支付政策和標準，設立地方專項基金并由地方政府自主使用，同時，引入績效評估機制，推動公眾參與，增強地方政府自主性，確保轉移支付資金使用的公平性和透明度，提高地方民生公共服務供給效率。三是在運行管理上，加強對轉移支付資金撥付和使用的監督，強化社會力量和人大對財政支出行為的監督，實現民生公共服務供給效率穩步提升。

2.探索轉移支付提高地方民生公共服務供給效率的多維路徑，重構財政資源地區間再分配機制

一是提高地方財政自給能力，尤其是注重提高財力薄弱地區的財政自主性，進一步協調地方經濟發展與民生建設目標，尤其是欠發達地區要統籌推進經濟發展與民生公共服務供給有效銜接，切實發揮好轉移支付制度提升財力薄弱和欠發達地區的民生公共服務供給效率的作用。二是加強地方政府稅收努力，健全地方稅體系，尤其是加快推進房地產稅立法，充實地方稅收收入，降低地方政府對轉移支付資金的過度依賴。三是重構財政資源地區間再分配機制，確定轉移支付資金規模，避免地方政府產生道德風險、財政幻覺和財政支出不謹慎行為（李永友，2016）[39]。