地方政府債務的發展與安全：目標沖突、協同缺失與系統解決

李 燕 陸 帆

（中央財經大學，北京 102206）

內容提要：統籌發展與安全是新時代黨確定的重大戰略方針。目前，我國地方政府債務面臨“發展”和“安全”雙重目標，但在促進地區經濟發展和防范債務風險之間存在目標沖突與協同缺失：目標沖突主要表現為中央與地方行為邏輯不一致下發展與安全的相互制約以及地方政府策略性行為下的目標偏離，協同缺失包括政策間及主體間的協同缺失。這種目標沖突與協同缺失損害了發展與安全之間的平衡與協調，應避免“二元法”觀點，運用“一體化”系統思維，兼顧經濟發展和風險防范。本文從認知、政策和管理等三個層面提出對策建議，以期實現地方政府債務高質量發展和高水平安全良性互動。

一、引言

統籌發展和安全是落實總體國家安全觀的必然要求。2017 年，國家安全工作座談會上首次提出“統籌發展和安全”，黨的十九大報告首次將其列為戰略部署。黨的二十大報告兩次強調了“統籌發展和安全”的重要性，明確將其作為新時代十年偉大變革之一以及全面建設社會主義現代化國家的重大原則之一。可以看出，在復雜形勢下國家對于發展和安全問題的高度重視。經濟發展與安全穩定是我國國家治理最為重要的兩件大事，但在新時期，發展與安全面臨著新矛盾、新環境與新挑戰，其內涵也在發生變化，“發展”的內涵由過去強調經濟高質量發展擴展到各領域的高質量發展，“安全”的視域也在不斷變化和拓展，特別是“十四五”時期，立足于全局性、基礎性和支撐性的財政安全問題被擺在了國家安全的重要位置，相較于其他安全，財政安全更具有底線意義（高培勇，2021）。

在統籌發展與安全的研究范疇之下，作為宏觀調控重要政策工具的地方政府債務（以下簡稱為地方債）①本文所討論的地方債為廣義概念，包括表內顯性地方債和表外隱性地方債。具有重要研究價值。實際上地方債本身是中性工具，并不存在利弊之分，但在不同的宏觀政策背景下對工具的運用賦予了它職能與風險。從發展維度看，在債務水平未超過債務平衡點的情況下，地方政府負債有助于緩解城鎮化過程中資金壓力，加快城市基礎設施和公益設施建設的步伐（陳志勇，2014），促進地區經濟增長和高質量發展（毛捷、黃春元，2018）；從安全維度看，地方政府債務所面臨的違約風險、所帶來的預算軟約束問題（王永欽等，2016），以及所導致的金融和經濟杠桿率快速上升、潛在系統性金融風險等問題（毛銳等，2018），使得地方政府債務風險成為防范化解重大經濟金融風險的重要內容。

在后疫情時期經濟復蘇的背景下，2023 年《政府工作報告》提出積極的財政政策要加力提效，而5%的GDP 增長目標及3%的赤字率安排又表明要考慮安全性和穩健性，因此，需要著力于動態平衡政策成本、政策效應和風險防控三者關系。這使得地方政府債務面臨“發展”與“安全”雙重目標壓力，但這兩大目標在實踐過程中存在目標沖突與協同缺失的問題。如何統籌發展與安全，合理運用地方債工具，既充分發揮其對經濟社會發展所產生的積極影響，又能有效防范其對經濟金融所造成的潛在威脅，是一個值得深入研究和探索的問題。現有文獻對于地方政府債務的利與弊、職能與風險的探討較多偏向于“二元論”的思維模式，即單獨探討如何提高地方債在發展中的政策效果、如何防范化解地方債風險，而忽視了思考這兩者之間交織、融合且有張力的復雜關聯。系統觀是統籌發展與安全的重要方法論，通過辯證“一體化”統籌治理范式實現發展與安全的耦合共進。本文運用系統觀作為方法論，從整體性謀劃、統籌協調推進的角度出發，探討如何實現地方政府債務高質量發展和高水平安全的良性互動。

二、系統思維統籌地方債發展與安全的底層邏輯

（一）政策制定思維的轉變：單一思維到系統思維

中共十八屆三中全會之后初步確立了重點領域的改革框架，因此當前新的著力點在于如何轉變思維、系統集成地進行各項制度改革。

過去政策制定缺乏系統性思維，專注單一目標的解決而忽略潛在政策后果的思維、關注單一政策手段而非多種手段系統治理的思維、注重短期利益而缺乏長期思維。但隨著改革行至深水區，政策環境中風險因素復雜化，過往局部、漸進、試點式改革的適用性在下降：一是從現象到原因的潛在性和隱蔽性。許多風險問題只能觀測到表面和結果，而這些現狀往往只是“冰山一角”，背后則涉及改革和發展的深層次原因。二是從改革初期到深水區的復雜性和交織性。各項政策之間存在相互關聯性和相互影響性，如果不能協調統籌好各項政策，多項政策齊頭并進實施可能會帶來合成謬誤，而過多過細的任務分解也可能造成整體無序和相互掣肘從而產生分解謬誤①此處參考中國財政科學研究院院長劉尚希在《北京日報》刊發的《避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”》一文。，尤其是財政政策，往往牽扯政治、經濟、社會等其他各類主體，任何一處政策改動都需要考慮政策所帶來的系統效應。

系統思維能夠幫助理解和把握整個系統的復雜性和互動關系，避免片面性和局部性思維的影響。在復雜系統內部存在大量相互影響的組元，組元之間的互動具有高復雜程度，不能用系統組元本身的特征及其之間簡單線性的相互作用來解釋（祁昊天，2023）。有效處理復雜系統的方法論，除了把握問題的全貌，還需要協同綜合利用各個領域的專家、資源、技術，發揮整體優勢和綜合優勢（鄭賢操等，2023），在跨領域、跨層級的多維度問題上實現協同發展。

（二）缺乏系統性思維的后果：目標沖突與協同缺失

缺乏系統性思維的后果是目標沖突和協同缺失。以地方債為例，目標沖突是指由于發展與安全存在相互對立的一面，因此以發展為目的的政策和以安全為目的的政策也會存在相互阻礙的一面。如防范地方債風險的一些舉措抑制了地方經濟發展的活力，而刺激經濟發展的地方債政策也會相應對債務風險防范產生挑戰。此外，目標偏離也是目標沖突問題產生的新表現（張正平，2011），反映了地方債在不同目標相互作用、動態博弈下，地方政府的策略性行為使得某些政策的實施效果逐步偏離了初始目標的現象。

協同缺失是缺乏系統性思維的另一層后果，協同是指系統內各要素、主體之間協調、同步、合作和互補的關系，通過上述關系形成系統內新的有序結構，實現系統進化。而協同缺失則是指要素和主體之間缺乏緊密的聯系和協調，未能形成相互促進、協同治理的局面，不能實現經濟發展和安全穩定雙贏的目標。協同缺失也可分為政策間的協同缺失與主體間的協同缺失。

（三）系統思維統籌發展與安全的方法特質

在系統觀下，運用系統思維統籌發展與安全的方法特質體現在：第一，強調整體性。在考慮發展與安全時，需要考慮復雜系統的各個方面，在發展過程中綜合考量安全因素，在確保安全目標時也兼顧對發展的合理需求。第二，注重互動性。發展和安全的相互關聯性要求政策制定綜合考慮兩者之間的相互影響和互動關系。第三，強調反饋機制。在統籌發展與安全時，需要設立相應的監測指標和評估機制，并結合反饋結果及時糾正問題并做出調整。第四，注重多樣性。在統籌發展與安全時考慮各種因素的多樣性和復雜性。例如，在制定隱性化債方式時，需要考慮到不同地區、不同經濟社會背景的差異，在化債的同時避免對發展造成影響。

三、地方政府債務發展與安全的特征事實及目標演變

（一）地方政府債務發展與安全的特征事實

從發展維度來看，作為宏觀調控的重要政策工具，地方政府債務與我國地區經濟增長密切相關，主要從以下幾個路徑推動經濟增長：第一，直接融資效應。地方政府通過發行地方債擴大公共投資，直接拉動了總需求的擴張（李桂君等，2023）。尤其在經濟下行時期，地方債為市場注入資金，通過“放水養魚”積蓄經濟發展新動能。第二，產業結構升級。地方政府通過債務融資為企業創新提供補貼、對交通運輸等城市基礎設施進行投資以積累人力與物質資本推動城市化進程、建立產業園區通過共享資源帶動關聯產業的發展，有效推動了產業升級（司海平，李群，2020）。第三，資源配置優化。地方債重點投入社會公共產品，這一過程將推動資金在全社會的公共部門與私人部門之間進行再配置，促進協調發展。在后疫情時期，國內經濟增長企穩向上基礎尚需鞏固，仍需堅持積極財政政策，發揮地方債在經濟發展中的作用。

從安全維度來看，地方債安全關系到我國經濟金融穩定和財政可持續，防范地方債風險是守牢系統性風險底線的重中之重。這里提及地方債風險，主要是指專項債的累積風險和隱性債務風險：第一，作為表內債務的政府專項債面臨著風險累積的危險。從發債來看，省級政府間接提供了隱性擔保。盡管實踐中省級層面明確不承擔擔保責任，但市場對新發專項債券的信用評估往往基于整個地區經濟、財政的綜合信息，而忽視項目本身的風險水平。這導致地方債信用評級結果的趨高和趨同，削弱了專項債風險識別機制的作用。從償債來看，專項債還存在著可持續性的風險。如果專項債對接項目資金流無法涵蓋還款本息，需要政府性基金或發放再融資債券來償付資金。而地方政府性基金大部分支出為專款專用，償還專項債本息的操作空間不大，一旦再融資券因防風險約束而下降時，將增加專項債償付風險。第二，作為表外債務的隱性債務風險更為隱蔽、影響范圍更廣。現實中越來越多的治理工具變為表外債務的載體，如PPP 項目的原目標是用于防范債務風險，卻逐漸演變成了新的融資方式（周世愚，2021）。此外，政府購買、資管計劃（資產證券化）等形式也成為隱匿舉債的“新馬甲”（吉富星，2018），導致中央監管難度增加。隱性債務具有復雜的交易結構和隱蔽且較長的傳導鏈條，一旦發生風險事件，將可能引發整條擔保鏈主體的危機，并觸發債務風險、金融風險以及其他風險之間的聯動效應。

（二）發展與安全目標下的地方債政策演變

作為宏觀調控的重要政策工具，地方債通常服務于特定時期的國家經濟方針，其政策主線也有不同（見圖 1）。20 世紀 80 年代至 90 年代初，不少地方政府為籌集資金開展重大基礎建設都曾發行過地方債券，中間存在發行和資金使用不規范等問題。1995 年起實施的預算法明文規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方債券”。因此從1995 年至2007 年，地方債的管理以“安全”為主線。

2008 年金融危機爆發，為應對沖擊、擴大內需、刺激經濟增長，我國迅速調整實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。為部分緩解“四萬億”計劃下地方政府的配套資金壓力，財政部安排代發地方債2000 億元，標志著地方債重回歷史舞臺。2009 年以來，地方政府債券經歷了“代發代還—自發代還—自發自還”三大階段。“代發代還”模式由財政部負責發行及還本付息，地方自主程度較低。2011 年開始試點省市自主發行地方債券，極大調動了地方政府積極性，但也因此陷入“一放就松”的局面。2014 年，部分地區試點“自發自還”，并于2015 年在全國實行（呂煒等，2019）。隨著“穩增長”目標的逐步實現及“防風險”目標的不斷凸顯，2015 年底，中央經濟工作會議指出2016 年經濟工作要“防范化解金融風險”，2017 年，全國金融工作會議提出“嚴控地方政府債務增量”，2018 年，在全國開展地方政府隱性債務的統計與上報，2019 年，國務院發文指導隱性債務置換。

2019 年以來，“穩增長”目標再度凸顯，宏觀調控強調要進一步平衡好穩增長和防風險的關系，注重在穩增長的基礎上防風險（陳創練等，2022）。2021年，國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），再次強調禁止地方政府以各種形式變相舉債。2022 年，財政部通報了8 個地方政府隱性債務問責典型案例。2022 年底中央經濟工作會議提出要有效防范化解重大經濟金融風險。2023 年《政府工作報告》，一方面強調“積極的財政政策要加力提效”，并擬安排地方專項債券3.8 萬億元，另一方面也強調“防范化解地方政府債務風險”。現實環境下地方債同時面臨著經濟發展與防范風險雙重目標和任務。

四、地方政府債務發展與安全的目標沖突與協同缺失

地方政府債務發展與安全的目標沖突與協同缺失，是制約我國經濟社會發展的重要問題。一方面，兩大目標之間存在著目標沖突，不僅影響單個目標的實現，在兩類目標的相互影響下，還會形成既定目標的偏離。另一方面，地方政府債務發展與安全之間還存在著協同缺失，包括政策間的協同缺失和主體間的協同缺失。

圖1 不同時期的宏觀政策主線及地方債政策

（一）地方政府債務發展與安全的目標沖突

中央基于政治影響力和在資源配置能力等方面的優勢地位，自上而下設定制度架構，而地方政府關注自身利益，在制度框架下采取策略性行為，二者之間的動態博弈呈現出行為邏輯的不同（見圖2）。中央政府的行為邏輯在于：在權威治理體制內，中央政府面臨的首要問題是如何降低執政風險，確保政權穩定（曹正漢，2011）。其既希望通過分權激勵地方經濟增長和地區競爭，又擔心權力下放給地方帶來過多的自主性，從而影響到中央權威。此外，從時間維度來看，中央政府出于維護政權長治久安的目的，在跨期決策中更加注重基于長期利益、整體利益的考量，必然要控制債務風險。地方政府的行為邏輯在于：分權改革之后，地方政府擁有更多的決策權。盡管整體目標仍由中央政府設定，但是地方政府往往與中央進行博弈、討價還價，采取策略性行為。從時間維度來看，地方官員更關注自身任期內的地方經濟發展情況，因此在跨期決策中，更愿意當期借更多的債務以刺激經濟發展。

圖2 地方政府債務發展與安全的目標沖突

1.發展對安全的制約

由于發展與安全本身就存在對立的一面，如果缺乏系統思維，只專注單一政策目標的實現，就會產生不同目標下的政策相互影響、相互阻礙的現象。如近年來隨著中央對“穩增長”目標的強調，為加快專項債職能發揮，2018 年底之后，我國地方債發行時點呈現前置特征。此外，由于多地審計報告披露存在專項債資金支出不及時、存在“趴在賬上”睡覺的現象，國務院要求地方政府加快形成實物工作量。首先專項債項目需經過嚴格的可行性評估基礎程序，針對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續等情況進行評審才準許發行。但現實中地方政府往往缺乏優質項目庫存，在發債后出現無庫存項目可申報的“無米之炊”或“濫竽充數”現象，導致無法通過評審或是在各種壓力下通過評審后引發后續償債風險問題。為了使所發債務盡快形成實物工作量從而拉動經濟增長，地方政府很容易產生“被動開工”“開快車”“蘿卜快了不洗泥”等行為。因此，加快專項債職能發揮實際上存在著債務風險隱患。

2.安全對發展的制約

安全目標也會在特定階段阻礙發展。從保障地方債安全的幾大舉措來看，第一，地方債限額管理。地方債限額管理使得地方政府的借貸渠道受到一定程度的限制，無法獲得足夠的資金來支持其發展，從而影響政府投資，也可能導致政府對某些產業的扶持減弱。第二，專項債收益覆蓋倍數要求。根據財政部《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89 號）規定，項目現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模，這一倍數通常要求項目收益可覆蓋本息1.1 倍以上。實踐中要求的倍數可能更高，達到1.2—1.3 倍，而基礎設施建設項目通常難以達到這一要求。第三，堅持中央不救原則。財政部多次強調打破政府兜底預期，堅持中央不救原則。然而地方債之所以回報率較低，一方面原因是其回報部分體現在社會層面，項目的外部性很難轉換為項目本身的現金回報，另一方面地方債形成的資產看上去沒有直接收益，但實際上會轉變為政府稅收的增加，而稅收很多是央地共享，甚至異地共享。這兩者共同的原因導致地方債的收益并非全由發債地區享受，如果中央完全不干涉，可能會導致地區間發展不平衡。第四，債務置換和重組債務等化債方式。債務置換將還債周期拉長，以時間換空間，但存在集中償還風險，并且這一手段頻繁運用可能會傳遞出政府承擔無限責任的錯誤信息，變相刺激地方政府通過城投平臺等途徑舉借隱性債務，造成地方債的無序發展。除了債務置換，實踐中也常見展期和置換同步開展的隱性債務化解操作，通過變更債權債務關系、債務形式等方式化解債務。但是大規模展期降息將導致銀行資產收益大幅下降，甚至可能波及銀行體系穩定，因此現有的隱債化解手段能否大規模使用尚需考量，從長遠發展角度來說可能會給發展帶來負面影響。

3.策略性行為下的目標偏離

在央地博弈下，地方政府為了實現地區經濟的發展，可能采取策略性行為，從而產生央地之間的委托—代理問題，并導致目標的偏離。地方可能采取的策略性行為包括：第一，延長專項債發行期限。近年來新增專項債的發行期限整體呈現期限延長的變化趨勢，專項債期限的延長有助于更好匹配項目資金需求和期限以降低償債風險。但現實中一些地方官員只關注自己任期內的政績和風險，將當前的財政困難狀況和債務風險后移，給未來的經濟社會發展留下較大的隱患，延長專項債發行期限這一政策的實施初衷是希望更好匹配項目的收益周期，而地方政府的策略性行為使其偏離了保障安全的初衷。第二，調整債券資金用途。2022 年，全國共有24 個省份發布了債券資金用途調整公告，一些省份還涉及2022 年新發行的專項債項目。雖然調整債券資金用途能起到地方政府加快投資進度、合理調劑項目資金余缺、提高債券資金使用效益的作用，但債券資金用途調整只是補救工具，造成債券資金用途頻繁調整的根本原因還是地方對債券項目規劃和管理不到位。允許地方政府對債券資金用途進行調整，實際上給了地方政府二次補救的機會，使得部分地方政府不重視前期科學系統的可行性分析，此后即使調整了債券用途，也會因為項目籌備不充分而存在還本付息風險。

（二）統籌地方政府債務發展與安全中的協同缺失

除了目標沖突，統籌地方政府債務發展與安全過程中還存在政策間與主體間協同缺失的問題。

1.政策間的協同缺失

第一，地方債配額政策與監管政策。近年來我國不斷完善地方政府債券信息披露平臺建設，這一平臺有利于中央全面了解各級政府負債情況，更加精準地配置各個地區的債務限額，從全局角度判斷并控制整體債務風險。也有利于地方債券在一級發行市場和二級流通市場的合理定價，提高地方債券市場的流動性，促進債券市場的有序繁榮發展。但債券信息披露平臺的作用能否有效發揮？平臺對債券基本要素、發行方式、募集資金投向、債券信用評級等信息進行了披露，然而豐富并不代表有效，現有的地方債發行前公告披露的數據較為宏觀，少數涉及到已經發行債券本身的情況，投資者并不能從中判斷出債務的真實風險，尤其是政府專項債信用評級清一色的“AAA”，根據現有大多數省份信用評級報告來看（見圖3），報告內容以地方政府信用分析為主，包括經濟實力、財政實力、債務負擔、政府管理等內容，模版化較為嚴重，涉及債務項目本身的分析極少，銀行愿意投資地方債券也主要依靠背后地方政府的信用，且發行結果的報告里也幾乎沒有披露資金投向和效益。不論是地方政府債券信息披露平臺建設還是政府專項債信用評級，都是從債務安全角度出發采取了舉措，盡管從形式和模式上已經有了一定的進展，但未能真正有效反映真實風險，因而不能與中央分配地方債配額、地方政府舉債、投資者投資等舉措相銜接，也不能有效促進債券市場的有序繁榮發展。

圖3 地方政府債券評級體系

第二，地方政府專項債券績效評價與官員問責。我國長期開展財政支出績效評價的探索，但總體來說效果并不理想，支出固化問題嚴重，受限于財政部門的職權，評價結果并不能起到實質作用，無法做出有力的獎懲。此外，地方政府債務風險產生的一大原因在于部分地方主要領導只關注任期內工作舉措的成效所產生的為追求政績盲目舉債的情況。地方政府債務績效評價的結果能否對官員政績產生實質性影響？官員終身問責制的建設究竟能不能嚴格落實？這些問題還有待考量。

第三，地方債限額管理與中長期預算管理。預算中長期滾動使得預算制定綜合考慮了中長期戰略和未來環境變化預估，而地方專項債的收益需要考慮長期回報率和社會效益，也需要進行中長期的預估與測算，以真正實現政府債務限額管理。盡管我國當前已經建立限額管理機制，設置了地方政府債務的“天花板”，要求地方政府舉債不得突破批準的限額，但與預算中長期滾動管理的結合并不緊密，未能實現真正科學的地方債限額管理。

第四，債務政策與稅收政策。由財政“三元悖論”可知，增加財政支出、減少稅收和控制債務水平不能同時實現，由于財政支出剛性不減，因此政府需要在減稅降費和控制債務水平之間取舍。2015 年起確立總基調的減稅降費政策取得了顯著成效，但也給地方政府帶來了較大的財政壓力。目前債務政策與稅收政策之間的協同程度還不夠，在無法同等幅度削減支出的情況下，大幅度、粗線條的減稅降費政策使得地方政府的負債率和債務率進一步攀升，不論是發債還是減稅降費，都應考慮邊際效益，并進行精細化考量，給其他政策以實施空間。

第五，財政政策與金融政策。財政、金融政策不協同可能使地方政府在處置債務風險時面臨兩難選擇。一方面，地方政府若處置存量隱性債不當，可能會惡化當地金融生態環境，最終又會反過來影響地方政府融資。另一方面，融資平臺本質上屬于國有企業，地方政府作為股東仍需要對其承擔違約責任。如果金融政策在債務存續、滾動等方面不給予支持，地方政府償債壓力可能會加大（楊宇焰，張柏楊，2018）。

2.主體間協同缺失

第一，縱向主體協同缺失。近年來中央政府將越來越多的事權和支出責任下放給地方政府，尤其是基層政府，同時，中央對地方政府的考核從單一目標轉向多元目標，要求地方政府在保障經濟增長的同時，完成環境保護、脫貧攻堅、風險防范等重點工程，這些都使得地方政府面臨更大的支出壓力和債務風險。縱向主體之間事權與支出責任劃分不清，也是我國地方隱債問題產生的根源。

第二，橫向主體協同缺失。這主要表現在政府與市場關系未能法治化定型以及橫向部門之間缺乏協作配合。市場追求效率優化，而政府則強調協調平衡。二者都有作用范圍和局限性，需要相互配合和制衡。因此，在實現二者有機統一的基礎上，應當明確二者作用邊界并避免缺位或越界。我國政府承擔了過多過重的責任，在很多領域超越了其應有的職能范圍，長期如此，將導致政府債務率攀升，并威脅到地方債務發展與安全的平衡。此外，在橫向部門層面上，財政部、國家發展和改革委、中國人民銀行、金融監督管理總局和證監會等還需要針對地方債問題形成更有效的聯合監督機制和網絡。

五、系統觀下統籌地方政府債務發展與安全的思路和舉措

地方政府債務問題不能用“二元法”來對待，既不能以過度舉債刺激經濟增長，也不能過度防范風險抑制債務功能發揮，更重要的是要凝聚社會各方共識，在各種矛盾中尋求一個最大公約數，在發展中解決問題，即運用系統思維，在“發展”與“安全”之間尋求平衡點。系統思維處理地方債發展和安全的關系是國家治理語境下的重大戰略問題，是一個根據開放的內外環境與條件資源，以明確的目標、完整的計劃、可操作的方案、有效的執行，將戰略目標轉化為現實績效的動態過程。

（一）認知層面：樹立統籌地方債發展與安全的系統觀

樹立統籌地方債發展與安全的系統認知，需要加強以下四個方面的思維轉變：

1.系統思維。地方債政策應兼顧發展與安全雙目標底線，一方面要綜合考慮政策實施的成本與收益，不能只關注收益而忽視成本，另一方面政策的實施也要兼顧雙重目標，在防范債務風險時給地方發展留有余地，在發揮地方債功能時也要考慮風險底線，避免單一決策思維可能造成的目標沖突，實現高質量發展與高質量安全的耦合共進。

2.多元思維。地方債系統由多維度構成，必須從多元維度評估地方債的收益與風險。在收益方面，地方債務收益不僅包括當前賬面上的收益率，還包括長期回報率、社會效益以及城投公司在新型城鎮化中的作用等多個維度，并且需要區分地方債收益是否具有空間外溢性。在風險方面，一方面是全口徑衡量，將隱性債務納入全口徑債務負擔率測算中，另一方面是整體與局部兼顧，在考慮整體風險之外，也要關注部分重點地區債務“暴雷”的風險。

3.協同思維。為避免不同政策之間缺乏聯系和溝通而產生“合成謬誤”“分解謬誤”的問題，還需要實現協同治理，包括政策與改革協同、不同政策之間的協同和不同主體之間的協同。通過建立共識，形成聯合力量，穩定預期，共同促進發展與安全。

4.動態思維。統籌發展與安全是一個長期漸進的過程，在宏觀背景下地方債的首要政策目標在“發展”與“安全”之間進行靈活動態調整，以使得系統在不確定情境下，具備強大的防御力、恢復力、適應力等韌性特征。

（二）政策層面：兼顧頂層設計與地方參與

1. 重視專項債額度分配和投向引導的科學性、系統性。為充分發揮地方債尤其是專項債對經濟發展的作用，同時避免地方政府的盲目建設行為，中央層面應建立專項債宏觀調控體系，結合不同地區財力狀況、債務風險和項目需求等情況，對不同地區進行地方債額度分配和轉移支付制度的綜合安排。還應該加強全局性謀劃，對不同地區進行產業引導，一方面要對標黨的二十大提出的總體發展目標和未來五年的主要目標任務，另一方面要結合全國統一大市場建設規劃，明確各個省份的分工與定位，安排不同的專項債投資導向，尋找差異化的項目發力點，加強頂層設計。

2.系統考慮多項政策的整體性推進。統籌地方債發展與安全目標的實現離不開多領域政策的配合與協同，因此需要從中央層面進行系統安排。如完善現有的問責機制，相關主要領導應切實對其任職期間產生的政府債務終身負責，杜絕盲目舉債而透支未來的短視行為；盡快穩定宏觀稅負，在延續減稅降費政策的基礎上進行制度優化，從追求數量轉向追求效果，以此擴大債務工具的實施空間；將政府債務限額管理與中長期預算結合，考慮中長期國家戰略和未來環境預期，合理制定總體債務限額；建立財政與金融的聯合工作機制，在如何妥善處置存量隱性債問題上加強地方政府和金融機構的協調，防范債務資金鏈斷裂風險。

3.積極引導地方政府參與政策制定。在政策制定的不同階段，通過召開座談會等方式，積極引導地方政府參與政策制定過程，針對專項債項目審批流程過多、收益覆蓋倍數要求過高等實踐中存在的問題與難處，反映地方的真實訴求，以避免防范債務風險相關舉措妨礙地方經濟發展的正常訴求。

（三）管理層面：構建聯合監管體系與政策反饋機制

1.打通“規劃—實施—評估”的全流程循環管理。目前，地方債的“規劃—實施—評估”單程管理已基本實現，但從評估到下一次規劃的鏈條還尚待打通。應切實發揮地方政府債券信息披露平臺和地方債信用評級的作用，提升披露平臺披露信息的質量，確保披露信息的可靠性，增添專項債詳細信息，如具體的建設規模、采用的技術等。地方政府債券信用評級體系中提高受評債券償債風險評級的比重，提升評級區分度。此外，信息披露的質量和信用評級結果也要與投資決策及發債額度分配相連接，不能讓評價結果停留在披露階段，要真正與規劃相結合并發揮效用。

2.構建“統一標準—信息共享—聯合監督—有效懲處”的跨部門聯合監管體系。全國人大、財政部、國家發展和改革委、司法部、中國人民銀行、金融監管管理總局和證監會等多個部門，應發揮跨部門聯合監管作用，通過“統一標準—信息共享—聯合監督—有效懲處”的體系構建，打造多方協作監管格局，形成監督合力。“統一標準”是指應制定一套統一的監管標準，確保各個部門之間的監管協調一致，避免監管漏洞。尤其是針對地方債的監管，要遵循統一規則。“信息共享”是指各部門應積極推動信息共享，及時了解地方債的發行情況、使用情況、償還情況等，避免因信息不暢通而導致的監管失效。“聯合督查”是指協同監督地方政府是否合規發行地方債、地方債是否用于規定的用途、地方債償還能力等情況，確保地方債合規性和安全性。“有效懲處”是指及時發現地方債違法違規問題，對違法違規行為進行有效的處罰和制止，維護地方債市場的穩定和健康發展。

3.建立“政策追蹤—目標糾偏—制定對策”的政策反饋管理機制。通過政策分析和追蹤，及時發現政策目標偏離的情況，并制定相應糾偏對策。具體而言，在發現地方政府可能存在的策略性行為后，財政部門應加強對擬發債項目的評估，合理測算項目預期收益和發債期限，避免地方政府故意延長發債期限的行為。此外，還應避免債務用途調整常態化，對于因前期規劃不當導致債務用途調整以及用途調整頻次較高的地區，予以警告和懲罰，并在安排下一年發債額度時酌情調減。