行政事業單位內控建設問題與優化措施

許茹婷

隨著政府財政透明度的不斷提升，近幾年我國行政事業單位開始全面投入到內控建設工作中，希望通過有效內部控制來加強內部管理，確保內部管理水平能夠與財政投入水平相適應。但由于各單位開展內控建設的時間比較短，實踐經驗明顯不足，有關理論研究也相對滯后，因此內控建設的實際效果往往并不理想。

行政事業單位具有行政管理或社會服務職能，其管理模式往往都是自上而下的，通過上級主管部門執行的經濟審核、會計核算規范等管理措施，推動各單位職能有效落實，單位內部控制所發揮的作用則相對較小。財政部在近十年間已經陸續發布了一系列有關行政事業單位內部控制的政策文件，希望能夠面向現代化國家治理體系，有序推進相關內控建設工作，幫助各單位構建起完善的內部控制體系，但從目前來看，很多單位的內控工作實際效果卻仍然不夠理想。圍繞內控建設的現實問題與應對策略展開深入探究，則是改變這一現狀的有效途徑。

一、行政事業單位內控建設存在的問題

（一）控制環境相對較差

從現代企業經營管理的視角來看，內部控制工作的有效實施，必須要以良好的控制環境作為基礎支撐，只有在內部治理結構、組織機構設置、企業文化、反舞弊機制等各項內控環境影響因素均達到一定標準的情況下，內控工作才能夠順利推進下去，并使內控目標真正得以實現。然而在行政事業單位的內控建設過程中，由于行政事業單位通常并不以盈利為直接目的，只需將自身行政管理職能或社會服務職能落實到位即可，因此有關管理人員通常風險意識不足，忽視職能履行過程中所可能產生的風險，單位內部控制環境受到直接影響。例如有些單位在設置組織機構時，對組織機構職能履行情況與社會服務質量間的關系缺乏清晰認知，未能從全局視角出發，對各組織機構的權責進行合理分配，而是僅關注單一組織機構的職能履行需求，很容易出現內部不同組織機構間權責劃分不清的情況，給自我調整、約束、規劃、評價等內控活動帶來困難。還有些單位則存在著內部審計工作獨立性不足的問題，并未單獨設置內部審計機構，有時甚至連審計工作都需要由非專業人員來完成，多為財務人員，即便能夠嚴格按照內部審計制度來執行各項審計工作，也同樣難以發現、解決深層次問題。

（二）信息溝通效率不高

無論是企業還是行政事業單位，要想保證內部控制工作的有效性，就必須要建立起靈活、系統的信息溝通機制，確保內部各部門或內外部之間能夠實現有效溝通，并將信息共享的效率提升至較高水平。但需要注意的是，由于行政事業單位的內外部內控相關信息溝通，基本都是以政務公開、黨務公開、財務信息公開為主，其信息公開方式又比較傳統，如新聞發布會、官方新聞媒體、辦事窗口等，因此能夠獲知公開信息的公眾實際上并不多，對實現內控目標的幫助也比較有限。另外，從內部溝通的角度來看，當前很多行政事業單位雖然取得了一定的信息化建設成果，能夠依托有關信息系統與軟件工具來為公眾提供社會服務，但在信息孤島等問題的限制下，內部信息共享與實時溝通仍然面臨著不小阻礙。

（三）缺少內控管理人才

內部控制作為一項系統工程，不僅具有流程、內容復雜的特點，同時還具有很強的專業性，無論是追求經濟效益的企業，還是以履行行政管理職能或社會服務職能為核心的行政事業單位，要想有效開展內控工作，都必須要擁有專業化的內控管理團隊，負責風險管理、預算管理等具體工作任務，以保證內部控制的科學性、合理性。然而從目前來看，由于很多單位開展內控工作的時間并不長，無論是人才引進還是人才培養，都尚未取得太大成果，因此實際工作中仍然面臨著專業內控管理人才不足的問題。例如有些小規模行政事業單位的人員編制相對緊張，在實行內控制度后，并未單獨設立內控管理部門，而是由辦公室、綜合處等部門負責內控工作，在這些部門需要同時負責其他工作任務的情況下，內控工作的專業性與獨立性均無法保證。還有些行政事業單位在開展內控工作后，及時設立了內部管理部門，但部門內工作人員卻大多為財務人員，或是從其他部門抽調的職工，無論是實踐經驗還是專業素養都有所不足，短期內同樣無法保證內控工作的專業性。

（四）風險評估難度較高

行政事業單位在履行自身職能、實現單位目標的過程中，往往會遇到很多內外部因素相互影響下產生的不確定性事件，輿情風險、財務風險、執法風險等各類風險隱患隨之形成。由于這些風險隱患與各單位的實際業務工作密切相關，與企業經營風險相比具有很強的特殊性，因此在開展內控工作時，很多單位都面臨風險評估難度較高的問題，并不能夠準確發現可能影響自身職能履行的潛在風險隱患。例如在固定資產管理方面，有些單位采購日常辦公用品、設備或其他規模較小的資產時，仍然會通過自主采購來完成，很少會實行集中采購模式，不僅無法保證固定資產的價格合理性與質量可靠性，同時還會使資產信息的真實性受到影響，而在無法獲取真實資產信息的情況下，對于潛在資產管理風險的評估自然就會顯得異常困難。而在輿情管控方面，有些單位則存在著網絡輿情管理意識不足的問題，未能深刻認識到互聯網時代下網絡輿情的巨大影響力，對網絡上各種時事熱點的關注度也不夠高，輿情風險評估嚴重缺乏時效性，一旦有網絡輿情風險被忽略，就很容易導致網絡輿情失控，使單位或政府形象受到嚴重影響。

（五）內控制度難以落實

行政單位內部控制工作的主要目的，是要通過在內部建立起全新業務組織形式與職責分工制度的方式，實現不同部門、不同崗位間的相互制約，使其能夠以協同合作的方式規范完成各項工作任務，順利達成保護國有資產安全完整、提升社會服務質量等內控目標。然而從行政事業單位的內控建設現狀來看，由于不少單位仍存在著“重制度建設，輕制度執行”的問題，因此其內控制度往往無法得到有效落實，很容易使內控工作流于形式。例如有些單位在根據自身情況執行內控制度后，并未及時開展有關內部控制的宣傳教育工作，各崗位職工對內部控制的重要性仍缺乏清醒認知，往往不愿配合參與內控活動，對自身在內部控制方面的職責也不夠重視，給內控制度的施行帶來了很大阻礙。還有些單位雖然能夠明確職工配合、參與內控工作的責任，并通過持續性的思想教育、宣傳來提升其內控意識，但在自身規模、編制問題等因素的限制下，卻很難適應內部控制對崗位設置的要求，時常會出現多個崗位工作任務由同一職工負責的情況，對內控制度的落實執行同樣比較不利。

二、行政事業單位加強內控建設的有效措施

（一）全面優化控制環境

對于不以盈利為直接目的的行政事業單位來說，要想進一步加強內控建設，提升自身內控水平，首先就必須深刻認識到行政事業單位與企業在內控目標方面的差異性，樹立以實現公眾利益最大化為核心的內控目標，同時圍繞這一內控目標對單位內部的控制環境展開全面優化，為各項內控工作的具體實施創造良好基礎條件。例如對組織機構的設置，需要充分考慮到不同組織機構間的關系以及各組織機構職能特點，并從全局視角出發，展開系統性的內部組織結構規劃，以“高效協作、相互制約”為基本原則，合理劃分各組織機構的職責、權限，使其各項控制活動能夠順利執行，并發揮出應有作用。而在內部審計方面，則需要專門設立內部審計部門，直接向單位領導負責，同時選拔、抽調具有一定審計工作經驗的專業人員負責各項審計工作，對控制活動的執行全過程及影響單位內部控制的各項因素展開深入調查分析，以保證內部審計的專業性與獨立性，確保內控工作能夠規范落實到位。

（二）完善信息溝通機制

行政事業單位內部控制雖然需要以相互制約的業務組織形式、職責分工制度為核心，但在內控工作具有長期性、系統性、復雜性特點的情況下，要想取得理想的內控效果，仍然需要加強單位內部各組織機構、職能部門乃至各層級職工間的信息溝通，提高單位業務工作、內部管理相關信息的傳遞效率與共享程度，使內部控制能夠與單位實際緊密聯系起來，具有更強的針對性，而在各單位的內控建設過程中，盡快建立起完善的信息溝通機制，顯然也是非常必要的。從具體措施來看，信息溝通機制的建設一方面需要從信息化建設入手，以本單位現有的各類信息系統為基礎，通過“互聯網+政務”服務、優化信息系統功能、建立信息共享平臺等方式，為各類內控信息的及時、準確、完整收集與傳遞提供支持，最終達到擴大信息溝通機制覆蓋范圍、提高信息溝通效率的目的。而在另一方面，則需要重視基層職工與各級領導干部、管理人員間的溝通，通過定期面向基層職工組織調查問卷活動、開通職工意見征詢郵箱等方式，收集職工對單位業務工作、內部管理乃至內控工作執行情況的反饋信息，使領導干部能夠深入了解本單位的職能履行情況、管理水平，明確當前單位內部控制的潛在細節問題，為優化內控工作決策提供重要參考。

（三）重視專業人才培養

內部控制工作的有效落實執行，必須由專業內控管理人員來完成，當前行政事業單位要想進一步加強自身內控建設，同樣還需對內控管理人才的培養提起足夠重視，以滿足內控工作的實際人才需求。從具體措施來看，有關單位首先需要準確把握內控工作的復雜性特點，面向風險管理、全面預算管理等不同領域的工作崗位，分別展開崗位勝任能力評估分析，并根據評估結果建立針對性的內控管理人員專業培訓體系，使各項內控工作、控制活動的人才需求均能夠得到充分滿足。其次，則是要面向單位內部干部職工定期組織內部控制專題培訓活動，宣講有關內部控制基本特征、控制要素、建設原則等方面的知識技能，同時建立與培訓活動、內部控制緊密相關的激勵機制，鼓勵廣大干部職工學習內控專業知識、嘗試參與內控工作實踐，或是與同事展開討論，結合自身工作經驗為單位內控建設建言獻策。這樣一來，不僅可以使干部職工的內控意識得到強化，提高其在實際內控工作中的配合度，同時也能夠挖掘出愿意且適合參與內控管理的職工，幫助其盡快轉型為專業的內控管理人才，進而有效緩解短期內專業人才引進的壓力。最后，行政事業單位還可以開展內控管理人才的傳、幫、帶工作，安排經過長期、系統培訓或實踐經驗豐富的內控管理人員，為其他轉型的內控管理人員提供工作指導，傳授各種工作技巧、方法與經驗，并指出其在實際工作中的不足，使整個內控管理團隊的整體素質水平能夠得到快速提升。

（四）強化風險管理能力

在行政事業單位的內控建設過程中，由于風險評估工作的難度與企業相比明顯更高，因此各單位要想做好內部控制工作，對自身面臨的特殊經營風險進行有效管控，還需從風險識別、分析、評估、應對等多環節入手，全面強化自身風險管理能力。例如在風險識別方面，不僅要充分考慮到行政事業單位與企業在內部控制方面的差異，同時還需要從單位業務工作特點、內部管理實際情況、時代特征等多角度出發，將本單位履行職能過程中可能會出現的風險隱患及其特征明確下來，如固定資產管理風險、網絡輿論風險等，以保證風險識別的全面性、準確性。而在風險評估方面，則需要結合不同風險隱患的特點，分別建立專門的風險評估指標體系，選取與風險生成、發展密切相關的影響因素作為評估指標，以準確判斷出各類潛在風險的發生概率及影響范圍、嚴重程度等，為后續的風險分析與風險應對處理提供依據。

（五）推動控制活動創新

為解決內控制度的落實執行問題，保證內控工作的實效性，行政事業單位還需在根據本單位實際情況制定內控制度的同時，對控制活動展開積極創新，使其能夠在深入貫徹內控制度要求的同時，變得更具可行性、針對性。例如在單位職工對內控工作支持度不足的情況下，不僅可以通過思想教育強化職工內控意識，同時還可以通過全面預算管理、公眾外部監督、社會服務質量評估等控制活動，將內控制度要求融入到各部門、組織機構的工作考核中，使職工能夠為了取得優異的考核成績而積極履行自身內控責任，配合各項內控工作的展開。而在崗位設置方面，則需要嚴格遵循“不相容崗位分離”的基本原則，對職工工作崗位進行合理安排，確保不相容崗位能夠分別由不同的專業人員負責，如崗位設置受到單位規模、編制問題的限制，也可以選擇精簡單位內部組織結構，取締非必要崗位，并厘清不相容崗位間的關系，或是通過以合同制的方式聘用非編制人員、兼職人員，以免出現多個崗位由同一人兼任的情況。

結語：

當前我國行政事業單位的內控建設雖然存在著不少問題，但只要能夠準確把握《行政事業單位內部控制規范（試行）》等國家政策文件的要求，同時從優化單位內部控制環境、完善信息溝通機制、培養專業內控管理人才、強化風險管理能力、創新控制活動等方面入手，采取針對性的內控建設措施，就必然能夠取得理想的內控建設成果，使行政事業單位內部控制水平得到顯著提升。

（作者單位：菏澤市財政局）