第三支柱個人養老金制度建設問題及對策

辛明鳴?趙曉祎?劉學路

目前，我國基本建立了基本養老金、職業養老金、個人養老金為主的三支柱養老金體系。自實施以來，我國的三支柱養老金體系在應對人口老齡化發展，推動我國經濟體制轉型等方面發揮了較為重大的作用。但是，我國的養老金體系仍然存在很多不足，尤其是第三支柱發展很不充分。如何讓更多的人能夠參與到個人養老的規劃和儲備中，實現老有所養，促進我國養老保障制度高質量、可持續的發展，是值得我們深入思考的問題。

隨著社會經濟的發展，我國養老保障制度日漸成熟，目前基本建立了三支柱養老金體系：第一支柱為基本養老金，主要包括城鎮企業職工、機關事業單位及城鄉居民的基本養老金；第二支柱為職業養老金，主要包括企業單位的企業年金和事業單位的職業年金；第三支柱為個人養老金，主要是個人參與的稅延養老金。

現在，我國第一支柱養老金制度基本實現了“全覆蓋、保基本”的目標，但也存在很大的問題，例如政府收支不平衡進而導致財政負擔較為沉重。第二支柱養老金制度的參與度及覆蓋面雖然明顯增加，但仍然有很多企業和事業單位未能參與或落實。隨著我國人口老齡化問題的加劇，勞動者對養老服務保障問題更加關注，同時在經濟高速發展的大背景下，各種新興業態層出不窮，也對我國社會保障制度提出了挑戰。相對于第一支柱和第二支柱養老金制度，個人養老金有著很大的市場潛力。由于我國目前還沒有針對靈活就業者的具體稅收優惠政策，導致一部分居民的個人養老壓力較大。因此，建立第三支柱養老金制度對于彌補第一支柱和第二支柱養老金制度的不足之處具有重大的作用。本文主要從我國第三支柱個人養老金制度的發展、意義、存在的問題及解決措施等方面對我國第三支柱個人養老金制度進行探討。

一、第三支柱個人養老金制度的發展歷程

（1）萌芽期：1991年至2003年

國務院在1991年頒發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》中提到，需要“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，實行國家、企業、個人三方共同負擔”。但由于第三支柱養老金內涵不明確，導致第三支柱養老金計劃一直未得到有效運行。

（2）探索期：2004年至2010年

2004年，我國社會保障部發布《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理辦法》，提出要積極探索個人養老金，并以天津濱海新區以及上海市為試點，分別于2007年和2009年開始實施個人稅收遞延型養老保險產品。

（3）發展期：2010年至今

2011年發布的《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》中提出，要支持商業銀行開展個人儲蓄型養老保險業務；2014年國務院在《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》中提出將保險業作為第三支柱養老金的責任主體；2016年在《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》中提出，要推出稅收遞延型養老保險；2017年國務院辦公廳出臺《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，我國正式開啟個人稅收遞延型商業養老保險試點工作，隨后制定一系列相關政策；2018年《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》的發布，標志著個稅遞延的稅收優惠政策正式落地；2020年，銀保監會副主席黃洪在新聞發布會上再次強調，應把第三支柱養老金的發展納入國民經濟和社會發展規劃當中。

二、第三支柱個人養老金制度建設的意義

2019年，我國0-14歲人口比重降至16.9%，65歲及以上人口比重達到11.9%，我國正在經歷劇烈的人口結構轉變，人口老齡化程度日益加深。第三支柱個人養老金是在第一支柱與第二支柱養老金制度的基礎上發展而來的，是我國養老金體系的重要組成部分，對緩解我國養老金制度的結構失衡、應對人口老齡化問題具有重要意義。

1.應對中國老齡化加劇的趨勢

目前，我國人口老齡化的問題日益加深，對年輕人及老年人都提出了巨大的挑戰。發展第三支柱個人養老金制度可以減輕居民的養老壓力，降低年輕人的經濟負擔，提高第三支柱養老金的資金儲備，更好地應對未來復雜多變的社會環境。

2.有效緩解養老金結構失衡問題

目前，我國第一支柱養老金體系占比較大，而第二及第三支柱占比較小，特別是第三支柱養老金發展較為緩慢，截至2019年末，占比大約只有0.2%，結構失衡嚴重。第三支柱養老金不受就業情況的制約，能夠適應現行經濟狀況的發展，例如疫情環境下私人主播、線上職業等就業群體及自主創業群體能夠參與到養老問題中來，貼合“大眾創業、萬眾創新”的國家政策，彌補部分人群無法參加基本養老保險和職業年金的缺陷，能夠促進我國三支柱養老金體系的協調發展。

3.促進養老觀念的轉變

我國老齡化問題加劇后，通過增加年輕人的稅收和加大企業負擔來征收養老金，并不是長遠之計，解決老年人養老問題必須靠政府、企業、個人三方共同努力。受傳統習慣的影響，我國居民在選擇投資及養老類型時，習慣于規避風險，選擇風險較低的銀行儲蓄，但這并不是為了養老而進行的長期儲蓄。發展第三支柱養老金制度，有利于轉變居民養老及投資觀念，合理配置居民財產，居民通過選擇合理的養老方式，在規避風險的同時提高養老收益，實現財產的保值增值，促進養老觀念的轉變。

4.優化我國金融結構

截至目前，居民在養老支出方面，主要是把錢存入銀行或進行理財，不能將儲蓄資金及時轉化為實體投資。還有一部分資金是以散戶形式流入股票市場，從中賺取差價收益，這些都不利于居民養老資金的長期發展。建立和發展第三支柱個人養老金，可以借助一些專業機構參與資金的市場運作，幫助居民獲得長期的養老投資收益，從而促進我國金融體系結構的調整。

三、第三支柱個人養老金制度建設存在的問題

目前，我國第三支柱個人養老金制度主要是通過居民個人購買金融產品實現的。作為第三支柱養老金實施的載體，這部分支出在國家政策范圍內享受一些政策性的優惠減免，在居民領取養老金時向各金融產品的管理人提出申請。但是這種形式也存在較為明顯的問題，例如居民在選擇較為理想的金融產品時會受到一些限制，在稅收征管方面的手續也比較復雜，最后的養老保障效果并不理想等。

由于我國第三支柱養老金制度目前還在發展階段，雖然發展潛力巨大，但是依舊存在很大問題：主要問題包括：我國居民養老觀念還未得到有效的轉變，依舊習慣于將錢存入銀行，獲得較為穩定的儲蓄利息收益，并不習慣購買養老金融產品，對養老金融產品的了解也較少；另外，我國的稅收優惠政策尚未得到有效發展，手續及操作較為繁瑣，對民眾的推動作用不強，因此民眾參與購買第三支柱養老保險的積極性并不高；最后第三支柱養老金發展時間較晚，養老金結構失衡嚴重，且第三支柱養老金覆蓋人群有限。目前，雖然我國在政策方向上已有大力的支持，但是仍缺乏具體的政策指導，稅收優惠方式尚不明確，不能起到很好的政策激勵效果，所以如何在制度設計上采用稅收優惠方式激勵有需求的人加入，又不損害其他人的利益，是亟待解決的難題。

四、解決措施

我國發展第三支柱個人養老金制度，需要符合我國的國情，形成具有中國特色的養老金體系，也需要取其精華，借鑒其他國家成功的經驗及模式。因此，需要對我國第三支柱養老金的發展優勢與劣勢、機遇與挑戰等進行分析，從政治、經濟、社會及技術各方面，找出相應的問題并提出應對策略，推動我國第三支柱養老金制度的發展。

通過PEST-SWOT分析法，我們具體剖析了第三支柱養老金面對的機遇與挑戰、優勢與劣勢，進而在把握優勢，充分利用時代機遇的基礎上，提出了一系列應對劣勢與挑戰的措施，從而促進第三支柱養老金制度的搭建。具體解決措施如下：

1.加強政府的作用

促進第三支柱個人養老金的發展，需要加強政府的作用，需要政府部門制定相應的方針政策，并在政策實施過程中進行監督，及時調整出現的各種問題，促進第三支柱個人養老金的發展。另外，政府還需要為第三支柱養老金的發展搭建平臺，使其具備公信力。同時，政府各部門還應各司其職，明確各部門的職責，保障第三支柱個人養老金制度的平穩建設及有效運行。

2.判定適應的稅收政策

有效的財政稅收政策可以為第三支柱養老金的發展提供強有力的保障。通過制定相關的措施落實第三支柱養老金的財稅政策，優化手續及操作流程。采取多元化制度安排，既有個人稅收遞延的稅收優惠政策，也提倡非遞延型納稅方式。根據不同人群的需求，制定不同的稅收優惠模式，以最大程度維護不同群體的利益，使第三支柱成為普惠型養老金制度。

3.發展養老金融教育

居民的參與度是影響第三支柱養老金發展的重要因素。居民購買養老金融產品并不是強制性的，因此要提高第三支柱養老金的居民參與度，促進第三支柱養老金制度的發展，必須轉變居民的養老觀念。我國居民養老觀念還未得到有效的轉變，依舊習慣于將錢存入銀行，獲得較為穩定的儲蓄利息收益，并不習慣購買養老金融產品，對養老金融產品的了解也較少，養老金融知識薄弱。因此，需要加強居民的養老金融教育，提高對養老金融相關知識的了解，合理配置個人財產。

另外，通過對第三支柱個人養老金制度建設問題的研究，我們應該正確判斷當前第三支柱養老金的國際發展趨勢，借鑒其他國家成功的經驗，分析采取賬戶制較為典型的國家和模式，關注不同人群的需求，采取多元化制度及多種稅收優惠政策，來解決我國第三支柱個人養老金制度在發展中遇到的難題。

五、結論及啟示

我們應該認識到發展第三支柱個人養老金并不是一蹴而就的，它的作用也需要較長的時間才能顯現。另外，受宏觀經濟發展狀況等各種因素的影響，第三支柱個人養老金制度也需要不斷的完善。建立和發展第三支柱個人養老金制度對于緩解我國養老金發展不平衡不充分問題，應對人口老齡化問題具有重要的意義。第三支柱養老金制度的建設需要政府、市場及個人的共同努力，才能取得理想的效果，因此我們要合理定位好政府的參與程度，制定相應的保障措施，建立適宜的養老金體系。一般來說，有效的財稅政策和優質的養老金融產品共同作用，推動了第三支柱個人養老金的發展。

（作者單位：山東外事職業大學）

本文系：山東外事職業大學校級課題，課題名稱：第三支柱個人養老金制度建設問題及對策研究，課題編號2021ZD10。