自由貿易港背景下海南服務貿易人才集聚策略研究

辛霽虹（海口經濟學院）

人口規模和結構是決定一個國家經濟創新的關鍵因素，海南自貿港建設的三大支柱產業中現代服務業的核心是“人”，海南要圍繞“人”來做文章。習近平總書記“4·13”重要講話“舉全國之力，聚四方之才”“要堅持五湖四海廣攬人才，在深化人才發展體制機制改革上有突破”“要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”等為海南人才發展指明了方向。中央12號文件中的4項舉措具體部署要求了海南人才發展。中央組織部等7部門聯合印發的《關于支持海南開展人才發展體制機制創新的實施方案》對海南人才發展給出制度安排。海南省委書記劉賜貴表示人才是海南建設自貿港最突出的短板、最緊缺的資源，指明了海南自貿港建設迫切需要解決的問題。習近平總書記重要講話、中央12號文件、《關于支持海南開展人才發展體制機制創新的實施方案》等文件精神給了海南人才發展最強勁的動力，并明確海南自貿港建設重點是要形成以服務貿易為主導的高水平開放新格局，而人才是服務貿易發展的關鍵所在，所以應加快人才發展的體制機制創新，把海南打造成全球服務貿易人才集聚地。

一、海南服務貿易人才集聚的機遇

（一）服務業開放與服務貿易發展方面

在發展服務貿易方面海南擁有產業基礎與政策優勢。一是海南服務業是經濟增長主動力，現代服務業增勢良好。2021年，海南服務業（第三產業）增加值占總值的61.5%，同比增長15.3%，高于整體經濟4.1個百分點，對經濟增長的貢獻率為82.5%。二是《國務院關于同意開展服務貿易創新發展試點的批復》（國函〔2016〕40號）同意海南開展服務貿易創新發展試點，要求海南“積極推動境內外專業人才和專業服務便利流動，為外籍高端人才在華工作居留等提供便利”。《國務院關于同意深化服務貿易創新發展試點的批復》（國函〔2018〕79號）確定海南成為深化服務貿易創新發展試點之一。《國務院關于同意全面深化服務貿易創新發展試點的批復》（國函〔2020〕111號）在對外開放、管理體制、政策體系、促進機制、發展模式、監管制度等方面重點發力，發揮服務貿易對維穩外貿與外資方面的支撐作用，進而推動外貿轉型升級和高質量發展，為全國服務貿易創新發展探索路徑，從而帶動海南服務業市場開放與服務水平的提升。

（二）自由貿易港發展方面

自2009年海南以旅游業為主的國際旅游島建設正式上升為國家戰略，2018年在海南全島建設自由貿易試驗區，探索建立自由貿易港，重點發展方向發生了重大變化。習近平總書記“4·13”重要講話后，現代服務業、旅游業、高新技術產業成為海南發展的三大支柱產業，海南自貿港建設以服務貿易為主，而非轉口貿易，必須探索以“人流”代替“物流”的中國特色自由貿易港新路。服務業發展尤其依賴“人”。隨著自由貿易港的建設，海南服務業的服務主體與服務對象的基本情況均發生了變化，包括數量、性別、年齡、需求類型及國際化程度等，因此當前海南自貿港服務業發展最需要的是復合型、創新型與專業型的國際化人才。

二、海南服務貿易人才集聚存在的問題

（一）人才層次結構不盡合理

從長遠來看海南人才發展的問題主要是結構調整問題，尤其在自貿港建設進程之下顯得尤為重要。從受教育程度來看，海南服務貿易人才隊伍層次較低，高學歷人才數量偏少。自“4·13”重要講話以來，全省共引進各類人才43.2萬人，其中僅2021年就引進人才19.9萬人，同比增長63%。2021年，在三亞落戶的人才中博士32人、碩士676人、學士5404人、大專3399人、高層次人才26人、留學生376人，其他職稱人才（包括中級）524人。人才隊伍層次無法滿足技術密集、知識密集的現代服務業的需求。從服務業從業人員的行業分布來看，批發和零售業、居民服務和其他服務業、交通運輸倉儲及郵政業三大傳統服務業從業人員數量遠超信息傳輸、計算機服務和軟件業、金融業、房地產業、教育、文化、科學研究、技術服務等現代服務業人才。

（二）人才引進渠道單一

除了人才引進結構的不均衡，海南在人才引進的渠道上也存在一些不足。2017年頒布的《關于充分發揮“候鳥型”人才作用的意見》充分肯定了市場和企業在人才引進中的關鍵作用，然而在具體操作中卻未能貫徹這種模式，一些企業人才強企意識淡薄，不愿將經費花費在短期收益效果不佳的高層次人才上，致使人才引進工作仍集中在政府層面，人才市場中的參與相對較少。結果：第一，降低了用人單位的引才效果和引才積極性；第二，這種單一人才引進渠道造成信息不通暢，致使招才引智與市場需求的匹配度較低。最終短期內使人才集聚效果不佳，長期將不利于海南人才引進環境的營造。

（三）人才引進競爭激烈

一是政策趨同化程度過高。近些年，各城市為了增強對高層次人才的吸引力，在資金、社會保障等優惠政策方面相似度極高，引發城市之間的惡性競爭。相互攀比不僅削弱了城市自身特色對人才的吸引力，同時增加了人才引進的“內卷”成本，極大地浪費了公共資源。二是自2019年全國多地開始建設省級自由貿易區，在一定程度上也沖擊了海南自貿港的人才吸引。三是海南服務業企業在組織規模、資金實力、管理水平、營銷技術與理念等方面競爭優勢欠佳。

（四）缺乏規范的人才服務體系

一是一些人才引進后沒有明確硬性要求后續工作如何開展。部分企業重引進而不重管理，未明確雙方權責，致使人才認為海南的高校、機構等缺乏忠誠感、責任感。二是人才載體平臺建設滯后。海南目前擁有1個國家級經濟技術開發區、1個國家級高新技術產業開發區、5個省級開發區、2個國家級綜合保稅區，但海南人才載體層次整體偏低，平臺建設滯后，海南的高新技術企業目前只有1005家，缺少國家級留創園、高水平研發機構，科研院所和高校尚未形成良好支撐，成果孵化較慢，導致對高層次人才的集聚力度不夠大。

（五）缺乏可持續人才發展機制

海南人才引進后的激勵和培育工作未能跟上。一是大部分企業未能長遠規劃人才的培養。大多數企業未能形成科技成果向經濟效益轉化的理念，新引進人才學習交流機會少，未能得到科學的開發利用。二是薪酬是引進人才最關注的問題之一，但目前薪酬體系還不完善，激勵機制還未搞活，如海南企業普遍反映稅負比例在全國排名較靠前，較重的負擔就會被轉移到勞動者身上，致使勞動創造貶值，人才收入過低，從而很難實現自我價值。三是沒能形成靈活的人才評價體系，未規范人才隊伍建設。政府相繼出臺一些評級文件，《海南省高層次人才分類標準》中所對應的“大師”“杰出”“領軍”等各類人才標準部分條件限定過于生硬，即使是國內乃至國際有影響力的專家也可能不滿足相應標準。四是福利待遇過于向引進人才的住房、家庭安置等基本生活方面傾斜，卻忽略了人才用工制度、貢獻程度及社會地位等方面的需求。

三、海南服務貿易人才集聚的對策

（一）全面開放服務貿易市場

海南自貿港作為對外開放的最高形態，必須在人才的對外開放上大膽探索，要以服務業市場全面開放吸引各類人才。一是開放國際資質，優先引進教育、醫療、文化創意、金融等符合自貿港建設需要的人才。打開資質準入市場，對于國家未放開的100多種資質可做備案審查。開放教育領域吸引社會資本、外資投資，允許境內外滿足條件的教育組織、研發機構等在海南獨資開辦醫療健康、旅游文化、創新創意等類型的職業院校，為自貿港建設培養中高端服務型、實用型及技能型人才。二是海南應在生態環境等獨特天然優勢基礎上，精準利用海南自貿港凸顯的自由流動開放功能，如用對人才創新創業機會靈活反應的特點及利用旅游觀光、醫療健康、養老產業等品牌開放優勢，聚集服務貿易優秀人才。

（二）服務貿易人員往來自由化

在研究海南自貿港人員往來自由化政策時，可以向歐盟和瑞士學習如何實現人員自由流動，實行在醫療健康、養老服務、文化教育、旅游、金融等產業下的資金、人員、技術等要素的自由流動，使全島居民與廣大旅游消費者受益。目前，在海南入境免簽的只有59個國家，海南應實行便捷高效的人才簽證、入境工作許可和居留制度。一是應適時逐步放寬免簽政策；取消對擁有工作簽證外來人員的就業限制；擴大入境旅游免簽覆蓋國家和地區，對特殊人才提供落地簽證、一簽多次入境等便利；不再限制專業技能人才申請永久居留的最短居住時間。二是降低服務業市場準入限制，減少受限制門類數量，鼓勵境外專業人才提供專業服務，支持外籍人才創辦科技型服務企業。同時，以電子化的形式簡化出入關手續；為特定人才的配偶和子女提供臨時入境等權利；建立中國特色自貿港國際執業資格互認服務貿易制度等。

（三）完善國際化人才服務體系

環境好，則人才聚，事業興；環境不好，則人才散，事業衰。加快探索建立吸引國外高科技人才的服務機制、優質的公共服務供給及搭建人才社區和國際人才交流合作平臺，完善國際化人才服務體系。一是完善人才服務機制，打造一流的人才生態環境，構建線上線下相結合的人才服務平臺。線上方面，完善人才工作網、招商引才網等服務平臺，營造海南良好的人才政策環境，及時發布海南人才政策、創新創業資源和生活服務等資訊。線下方面，第一，推進“一站式”人才服務、不見面審批、“單一窗口”等高效辦結方式；第二，整合人才服務項目入駐平臺，將平臺延伸到重點園區、項目甚至企業。二是強化社會化服務，以法定機構為主要平臺吸引國際化人才，并從較高層次開始充分放權給市場化的人才和機構，包括設定機構權、聘用人才權及制定薪酬權等，有效利用市場力量。培育各類人才中介機構等社會組織，有序承接政府轉移的人才調查、引進、培訓、評價、研究等職能，全面服務人才發展。實施高層次人才服務專員制度，為重點用人單位和高端人才提供精細化、個性化服務。三是搭建國際人才交流合作平臺，以一流的平臺集聚一流的人才。按中央開展國際人才管理改革試點工作要求，圍繞“三區一中心”戰略，利用好博鰲亞洲論壇、世界頂尖科學家論壇、三亞國際數學論壇等優秀平臺資源優勢，推進人才對外交流合作，如舉辦海南自貿港人才發展論壇等活動。四是在劃定區域內為來海南的企業家、專家學者、高層管理人才打造自貿港高端國際人才社區，努力建立國家級自貿港國際人才資源產業園區、海南國際離岸創新創業示范區，鼓勵眾多國際知名眾創空間在海南設立分支機構。

（四）加快人才立法和個稅改革

無規矩不成方圓，一流的國際化、市場化需要法律法規的支撐，對人才的管理同樣需要法治化。對引進人才工作來說營造法治環境比政策推動更具力度，也能為發揮市場配置人力資源的主導性作用提供有力保障，更有利于人才發展的體制機制改革。人才方面的專門法律是我國如今立法中缺少的，海南可利用優勢環境率先解決該問題，為其他地區提供參考。應盡快制定海南自貿港推動人才發展條例，人才立法可從促進人才發展立法的主要定位、各類人才發展的主體職責、促進人才發展的工作程序、人才服務業區域合作發展、人才公共服務和監督管理等方面入手。在個稅改革方面，要盡快施行“一攬子”大力支持政策，特別要抓緊制定高端緊缺人才個人所得稅優惠政策管理辦法，人才核心問題之一便是稅收，海南自貿港要形成有利于吸引創新創業人才的個人所得稅，如降低創意工作人員勞務報酬累計所得稅稅率，提高創意工作者入瓊積極性。

（五）深化人才發展體制改革

在激烈競爭的全球人才環境中，海南建立國家級自貿港人才體制機制改革試驗區是一場攻守兼備的制度試驗。首先，要想融入全球人才網絡、開展國際人才交流合作、集聚高層次人才，人才制度應具備一系列（如視野全球化、激勵創新創業、突出市場配置作用、促進人才全方位發展等）國際制度的共性特征。其次，海南要形成具有競爭優勢的人才制度就要在共性制度的基礎上凸顯中國特色，讓人才得以用最低的“門檻”和成本實現最符合自身意愿的流動，人才制度要從“與國際慣例接軌”轉向“推動規則演化”。同時，要從人才引進制度、評價體系、服務管理、考評激勵等一系列人才發展體制方面加快形成海南引才用才的獨特優勢，建立高效靈活的用人機制，做到有制可循、有制可依，更好地服務人才，使人才發揮最大價值。

一是建立中國特色自貿港技術移民事務管理制度、管理機構。技術移民的事務管理制度和管理機構是推動體制、評估、流程、綠色通道及服務窗口等一系列改革的重要手段。海南可率先建設技術移民試點，試行一系列技術移民規則，從而最大限度地釋放出入境政策吸引力，為中國建立健全技術移民制度提供有益參考。二是建立符合國際規則并具有海南自貿港特色的高層次人才評價體系和外籍高端緊缺人才分類標準，可用薪酬水平作為一項重要指標評估引進人才類別。三是實行靈活開放的人才管理體制。公務員隊伍要以專業技術類和執法類為主，盡可能降低行政綜合類比例；以職務聘任為主的“崗位管理”替換以行政級別為主的“身份管理”；逐漸全部取消國有企業、事業單位及社會組織等人員編制管理，人事管理權下放或外包，采取全員聘用制或預算管理。四是建立量化考核的人才考評激勵長效機制。通過單位的整體評估對引入的各類人才進行相應的人才評級，按照相應的人才評級定福利待遇，并輔以階段性測評。同時，結合人才培養方案建立相應的人才激勵制度，如通過股權、期權、分紅等方式激發人才創新活力，兼顧人才的精神和物質福利。完善人才培養機制，不僅要引進得來，更要培養得好，保證人才質量。