政府還貸高速公路會計記賬主體問題分析

蘆文偉

（浙江路產城發展集團有限公司，浙江 杭州 310020）

隨著2020 年《關于進一步加強公路水路公共基礎設施政府會計核算的通知》（財會〔2020〕23 號，以下簡稱“《通知》”）的發布，政府還貸高速公路資產是否應該從企業報表中剝離出來記入政府報表，這一會計記賬主體問題引起了各方的高度關注。那么，這個問題是怎么產生的，未來應該怎么處理?本文試圖從一個交通基礎設施從業者的角度做一些客觀分析，并提出相關政策建議。

一、會計記賬主體問題的產生

（一）政府還貸公路記賬的規定

根據《中華人民共和國收費公路管理條例》（以下簡稱“《條例》”）的相關規定，政府還貸公路①政府還貸公路主要由高速公路、一級公路、二級公路、獨立橋梁等組成，政府還貸高速公路是其中的主要組成部分，也是本文討論的主體。是指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路，其主要特點是政府實施投資，通行費收入納入政府性基金預算，實行收支兩條線管理，并承擔還本付息兜底責任。《政府會計準則第5 號——公共基礎設施》明確，符合規定的公共基礎設施應當由按規定對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確認，并對公路資產的會計確認、計量和披露等作出了具體規定。《通知》進一步明確“對于車輛通行費納入政府性基金管理且相應的債務由政府償還的政府收費公路（包括存量的政府還貸公路），由負責編制車輛通行費支出預算的交通運輸行政事業單位作為記賬單位。”可見，政府還貸高速公路記賬主體應該是政府授權事業單位，而不是企業，即資產應該計入政府報表。

（二）政府還貸高速公路的演變

根據《條例》相關規定，政府還貸高速公路應該由政府投資。但在實際操作中，各地為了解決建設資金不足問題，往往將政府還貸高速公路交由地方國有企業負責融資、建設、營運，政府通過車購稅等方式予以補足，并由此形成了介于政府還貸高速公路和經營性高速公路之間的一種混合模式，本文稱其為“準政府還貸高速公路”。這種準政府還貸高速公路模式在充分發揮政府和企業兩個優勢，有效促進我國高速公路事業發展的同時，也帶來了政府和企業兩個投資主體交織在一起的問題，與《條例》規定的政府還貸高速公路“政府投資屬性”顯然是有明顯區別的。截至2020 年末，我國高速公路總里程17.83 萬公里，其中政府還貸公路里程8.26 萬公里，占比為46.1%，大部分屬于準政府還貸高速公路性質。

由此，產生了準政府還貸高速公路到底該由誰記賬的問題。

二、規范會計核算面臨的難題

準政府還貸高速公路與一般的政府還貸高速公路的主要區別在于投資不完全由政府承擔，很大部分的資本金、配套融資的還本付息由地方國有企業承擔。在這種情況下，簡單地按照《通知》要求來調整準政府還貸高速公路的會計記賬主體，會帶來一系列的問題。

（一）法人財產問題。在準政府還貸高速公路模式下，因為項目的大部分資本金、配套融資還本付息責任由企業承擔，企業已經按照會計準則將資產計入報表，屬于企業法人財產。簡單改變記賬主體，必然涉及到法人財產權問題，關系到包括債權人在內的相關各方的利益，會引起一系列的法律問題。

（二）市場信用問題。作為承擔政府還貸高速公路建設的地方國有企業，市場信用評級是其對外融資、生存發展的基本前提。而高速公路資產往往是這類企業財務報表中支撐其市場信用的核心資產之一，一旦記賬主體發生變化，勢必對企業的信用評級造成重大損害，不僅影響企業對外融資能力，危及企業的生存發展，而且也將遲滯當地交通基礎設施事業的發展。

（三）投資資金問題。如果將現有準政府還貸高速公路資產改計入政府報表，為避免隱性債務問題，在建項目和未來擬建項目投資資金、還本付息責任應由政府來承擔，即回歸到《條例》規定的 “政府投資屬性”上來。但這必然會加重各地方政府財政壓力，影響“適度超前開展基礎設施建設”要求的落實。

三、相關的政策建議

鑒于上述情況，會計核算主體問題不僅涉及到相當一批地方企業的發展生存問題，也涉及到政府還貸高速公路的體制、機制問題。因此，具體處理上不宜一刀切，而應當在兼顧當前實際的情況下，從發展角度著眼予以解決。

（一）尊重實際，規范資產信息。短期內，建議尊重現有準政府還貸高速公路的實際情況，繼續由企業作為會計記賬主體。同時，在做好資產清單梳理的基礎上，政府記好備查賬，并要求企業主體每年由符合資質要求的會計師事務所出具資產專項審計報告，政府相關部門定期對資產狀況開展檢查，確保資產信息完整、狀態良好。

（二）多措并舉，破解資金難題。長期看，要解決準政府還貸高速公路資產會計核算主體問題，仍需從這一模式產生的根源上著手，即解決政府還貸高速公路建設的資金來源問題。為此，一是可參照部分省份做法，組建省級政府還貸高速公路統貸統還平臺，實現政府還貸高速公路的“統一貸款（發債）、統一管理、統一還貸（債）”，以此增強平臺資金的統籌能力；二是配合統貸統還平臺組建，用足用好專項債政策，將高速公路專項債期限從15 年延長至30 ～50 年，具體期限以平臺綜合還款能力確定，以時間換空間，減輕前期還款壓力，增強投融資能力。

（三）明確政策，實現可持續發展。在上述基礎上，建議統籌考慮我國高速公路事業長遠發展的需要，研究構建新的收費公路管理頂層設計，進一步建立起法制化、規范化、市場化政策框架，比如出臺綜合配套政策，通過“高速公路+資源”等模式保障項目收費期現金流綜合平衡；結合各地已有的實踐經驗，研究建立政府還貸高速公路 “統貸統還”運作模式；探索建立到期高速公路特許經營權公開拍賣等轉讓路徑，實現高速公路投資、建設、營運的規范和可持續發展。