備案審查需完善公眾參與機制

去年年底，全國人大常委會聽取、審議了十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告。報告詳盡披露了本屆全國人大常委會運行五年來，備案審查所取得的巨大進展。其中極為引人矚目的是，五年間來自公民、組織的審查建議高達1.7萬多件。諸如收容教育制度、人身損害賠償城鄉(xiāng)“同命不同價”的司法解釋等一批涉及公民權(quán)益的“問題立法”的糾正，無不源自民間的審查建議，由公眾參與啟動了審查引擎。

各級人大常委會依據(jù)法定權(quán)限對規(guī)范性文件開展備案審查，是具有中國特色的憲法性制度設計，其監(jiān)督對象囊括了各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等廣義的立法行為，可謂責任重大、任務繁重。因而，立法法等法律賦予公民、組織以審查建議權(quán)的一個重要原因就在于，立法優(yōu)劣直接牽扯社會群體的切身利益，民眾對之更為敏感，也更有訴求表達愿望。借助公眾參與的視角，更易及時發(fā)現(xiàn)立法瑕疵，彌補主動審查的不足，由此開辟的正是一條低成本、高效率的監(jiān)督路徑。

更重要的是，備案審查作為立法活動的最后一環(huán)，是糾正立法錯誤的最終屏障。依據(jù)現(xiàn)代民主政治的基本原理，人民作為權(quán)力本源意義上的立法者，其作用不僅需要體現(xiàn)于事前的“開門立法”等活動，也應當體現(xiàn)于對立法良莠的事后評價。將公眾參與植入備案審查，更為完整地保障民眾的立法知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，彰顯的正是立法全過程民主的精神追求。

從歷史的緯度看，當下公眾參與立法監(jiān)督的興旺氣象，與備案審查的公開化息息相關(guān)。其中最具突破意義的是，自2017年年底首次試水后，聽取、審議備案審查報告已成為全國人大常委會每年的例行議程，并逐漸輻射至地方人大，報告內(nèi)容公諸于世亦已成為規(guī)定動作。備案審查從低調(diào)運行轉(zhuǎn)向高調(diào)亮劍，尤其是以公民之力撬動“問題立法”個案的不斷披露，滋養(yǎng)民主意識，增強公眾信心，激發(fā)出磅礡的參與熱情。最近五年，來自民間的審查建議呈井噴式增長，即為明證。

不過，積極的參與姿態(tài)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的監(jiān)督動力，還面臨著諸多挑戰(zhàn)。首要的難題是，面對屢創(chuàng)新高的海量審查建議，審查機構(gòu)如何才能防止制度功能不勝負荷的窒息危險？尤其是，當下提出審查建議的公眾構(gòu)成，已由早期的學者、律師等專業(yè)人士為主，更多轉(zhuǎn)為普通公民身份，多元化主體固然體現(xiàn)了參與廣度，但法律素養(yǎng)不足也導致了參與質(zhì)量欠佳，大量審查建議或缺乏明確事由，或糾結(jié)個案紛爭，難以有效納入審查范圍，且大大加重了審查機構(gòu)的甄別負擔。

破解這一困境，需要對公眾參與作出更為細化的制度安排，設定提出建議的必要門檻、啟動審查的明確條件，進而構(gòu)建起標準清晰的過濾機制，實現(xiàn)民主與效率的最佳平衡。更為治本的策略則是提升民眾的參與素質(zhì)，比如目前公開的審查案例，大多偏重于審查結(jié)論，具體論證卻失之簡單，往往難以起到解疑釋惑的效果。未來，有必要選取一些典型個案作為示范樣本，向社會全面公開審查起因、說法論理等詳情，以引導民眾更為深刻地認知備案審查。須知，每一個鞭辟入里的案例解析，都是一場深入人心的法治啟蒙，當能潛移默化地培育行使權(quán)利的能力，改善公共參與的質(zhì)量。

更應看到，公眾參與備案審查的理想境界，不僅在于廣度的延伸，更在于深度的拓展。來自民間的審查建議，或傾訴權(quán)益心聲，或呼吁制度改進，乃是推動法治進步的寶貴意見資源，理應珍惜和善待。因而，對于審查建議決不能一收了之，而是應當跟進更具開放性的處理、反饋等機制。目前，全國人大常委會法工委已組建了備案審查專家委員會，一些地方人大也引入專業(yè)“智庫”或委托高校研究機構(gòu)助力審查。這些有益的探索，已在很大程度上打破了以往與制定機關(guān)內(nèi)部溝通的審查模式，大大豐富了備案審查的民主和科學含量。

未來，有必要進一步動員社會力量，塑造多方參與的審查機制。尤其是對于社會普遍關(guān)注、涉及民眾重大利益或存在復雜爭議的審查建議，不妨召集制定機關(guān)、人大代表、專家學者、建議人、利益相關(guān)方等等共同參加論證，或采取走訪調(diào)研等“開門審查”的方式，傾聽各方意見，凝聚社會共識。如此，才能深度挖掘公眾參與的民主效益，也才能真正實現(xiàn)備案審查的全過程民主。

備案審查，一頭連著捍衛(wèi)國家法制的宏大使命，一頭系著守護民眾權(quán)益的細節(jié)關(guān)懷。一個不斷完善、創(chuàng)新的公共參與機制，是煥發(fā)監(jiān)督活力和價值的關(guān)鍵所在，并終將在權(quán)力機關(guān)與民間社會的良性互動中，見證權(quán)利、法治、民主共同前行的足印。■